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《农民日报》专访我院院长邓大才教授

作者:管理员  责任编辑:CcRsccnu  信息来源:《农民日报》  发布时间:2021-01-14  浏览次数: 237

编者按:2021114日,《农民日报》乡村治理版以《迈向善治的阶梯在哪里》为题,重点报道了对华中师范大学中国农村研究院院长邓大才教授的专访。

迈向善治的阶梯在哪里——访华中师范大学中国农村研究院院长邓大才

记者:李朝民 侯馨远

党的十九届五中全会提出,“实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,从原则上规定了党和政府、社会、居民之间的基本关系。那么在实践中,党和政府与社会、居民该如何互动?如何处理好居民的责任与权利关系?迈向善治的阶梯在哪里?为解答这些问题,日前,记者专访了华中师范大学中国农村研究院院长邓大才。

记者:近年来,中国农村基层治理发生了哪些变化?

邓大才:最近几年,我受农业农村部、民政部委托及一些地方政府邀请,对产权改革、基层治理改革试验及农村发展等进行了调查,发现中国农村基层治理条件和基础发生了深刻变化。

一是国家实施乡村建设行动,随着精准脱贫战略、美丽乡村建设、人居环境整治及乡村振兴战略的实施,国家对乡村的建设力度越来越大,建设行动给农村带来了巨大的治理资源,也使国家以新的角色进入农村社会,这将对治理结构产生深远影响。

二是国家对农村最重要的生产生活资料——土地,进行深层改革,如农民承包地确权颁证、农村集体资产股份权能改革、宅基地“三权分置”改革等。土地变革必然带来治理的基础性改变。

三是城镇扩张和农村社区化建设中,大量村庄在城镇化和社区化中被拆迁,农民集中居住,这改变了农民的生产、生活、居住方式及社会关系,导致很多传统治理方式消失和失灵。

四是很多地方合村并镇,调整行政区划,治理规模的改变势必导致治理条件的变化。

五是土地流转、新型农业经营主体出现和资本下乡,农业生产经营方式和组织方式的改变,也会带来治理方式的改变。

六是各地都在实施村书记、主任“一肩挑”,这会带来权力结构和问责方式的改变。

综上,这六大变化深刻影响着农村基层治理的基础、条件、规模、结构、方式和效能。


记者:鉴于这些变化,党和政府、村庄、社会和居民应该如何行动?

邓大才:在新时期新阶段,中国农村基层治理必须有新目标、新任务和新举措。在明确基础、条件的基础上,找准问题、有的放矢地稳定推进。总体上,需要从党和政府、村庄、社会以及个人四个层面来改进和完善:地方党委和政府要赋予农民参与的机会和权利、权力;村庄要根据国家法律、政策和村庄实际需要,完善规则程序;社会应培育新的组织和参与平台;农民个人要培育参与能力和承担更多公共责任。

个人认为,可以从“机会—赋权、规则—程序、组织—平台、能力—责任”这四个维度着力,向善治迈进。这四个维度层层推进、环环相扣,构成了中国农村基层善治的阶梯序列。


记者:我们去过不少地方调研采访,发现凡是基层治理做得好的地方,如湖北省秭归县、广东省清远市等,都是给农民参与机会,给农民参与赋权。

邓大才:是的。所谓机会就是参与基层治理的机会,如知情机会、表达机会、沟通机会、问责机会、管理机会、决策机会等。从理论上讲,凡是涉及村庄公共事务的事情,农民都有参与的机会和权利。但实践中,基层政府和村庄会有意无意地忽视这类机会和权利,特别是在以国家投入为主的乡村建设行动中,经费和项目掌握在政府有关部门手中,即使没有农民参与,也能完成建设任务,因此很容易忽视农民参与的机会,搞成政府和干部“唱戏”,农民“看戏”。

然而我们应当认识到,有效乡村治理的最关键环节,就是给农民和利益相关者参与的机会。如美丽乡村建设,要让农民知道有多少项目经费、建设什么、在哪儿建设、什么时候建设、谁来建设;如基本农田整治,要给农民知情的机会;如产权改革,要让农民有表达的机会;如土地流转,要让农民有选择的机会;如土地征用和拆迁,要有协商的机会等。机会是农民参与的第一道环节,如果不给农民参与机会,再好的制度,如村民自治、“四议两公开”、微小权力清单等,都将是无源之水、无本之木,只能是“墙上善治”而已。

赋予农民参与的机会,并不能保障有效参与,还需要赋予农民参与的权利,即将参与的机会变成一种权利,如知情机会变成知情权,表达机会变成表达权,问责机会变成问责权,决策机会变成决策权等。再如乡村建设行动中,政府为农村建设基础设施,给农民提供公共服务,以及合村并镇中行政规模的调整等,都需要将机会变成权利。机会变成权利的过程也是“制度化机会”的过程,换言之,“制度化的机会”将机会变成了权利,这种“机会的权利”不再是政府和官员的“恩赐”。如果政府和官员不给农民机会,就是侵犯农民的知情权、参与权、表达权和问责权等。所以,善治需要将机会变成权利。

将机会制度化只是第一步,还需要赋予农民权力。所谓赋予权力就是能够将治理机会、参与权利转换成制约手段、强制手段。从中国农村基层治理和村民自治实践来看,赋予权力主要是村委会的选举问责、项目建设和公共服务的评议问责,以及对基层政府和官员的舆论问责,甚至上访问责。

因此,善治的第一道环节是“机会—赋权”,首先是赋予农民参与机会;其次是赋予农民权利;最后是赋予农民权力。机会依靠权利来保障,权利依靠权力来维护。


记者:赋予治理机会、权利和权力只是增强了农民参与的个体属性,但要有效发挥治理效用,优先要做好哪些工作?

邓大才:我认为,急需要做的就是将“机会—赋权”纳入基层政府、村庄的治理议程,变成治理的优先事项。因此善治的第二道环节就是“规则—程序”。

按照村民委员会组织法,村庄公共事务均要依法自治,决策要按照“四议两公开”原则进行。可是村庄事务包罗万象,特别是村庄越发达,公共事务越多,村民委员会组织法和决策规则往往无法应对复杂多变的公共事务,特别是难以适应新的发展需求。因此,很多村庄制定了村民章程,还有些村庄提出了治理标准化方案,甚至出台了规范“微小权力”的清单。这些规则、规范、清单都说明,基层善治首先要有规则。

但仅有规则保障也无法让农民的机会、权利和权力实现,还需要程序,即各项规则要按照程序运行,“规则—程序”才具有合法性。如果没有程序保障,规则也可能变成“墙上的规则”。

比如农村集体资产股份权能改革,它总体上有五个过程,即清产核资、成员界定、股权设置、组织建立、权能拓展。在每个过程内部,又有很多流程,多的达40多个步骤,少的也有20多个。前一个步骤没有完成,不能进入下一个环节:成员界定没有完成,不能配置股权;“两榜公示”不到位,不能进入下一个流程;集体成员没有签字,不能进入新流程。有了流程,规则就由虚变实了。

机会需要赋权保障,而“机会—赋权”需要借由“规则—程序”,方可纳入基层政府和村庄议程。规则可以保障农民的治理机会、权利、权力,但规则无法自动实现,需要程序来保障。这样乡村建设行动、产权改革等公共治理行动才具有合法性,才能保障规则的有效执行。否则再好的治理机会、再多的权利、再大的权力及再完善的规则都无济于事。


记者:“机会—赋权”和“规则—程序”解决了善治的“允不允许”和“可不可能”问题,但如何才能使更多农民更方便地参与治理?

邓大才:要想让农民更方便地参与治理,就需要培育治理的多元载体——社会组织和参与平台,也就是我说的第三个维度。从各地实践看,哪个地方社会组织多、参与平台多,哪个地方的农民参与就便利,参与机会就多,参与效率就高。

在四川成都调研时,我曾问过一个问题:每个村庄都有村民代表大会,为什么还要成立村民理事会?在珠三角地区我还发现,除了体制内的组织,还有公益组织、社工组织及各类社会组织,这是为什么?

合理的解释是,随着城镇化、社区化的发展,特别是农村人口的流动规模加大、流动速度加快,治理内容越来越多,只依靠体制内的组织无法满足治理的多元需求,需要新的社会组织参与治理,因此一些地方出现了邻里组织、社工组织、志愿者组织及各种各样的兴趣组织。伴随着各种乡村建设行动,产生了项目组织,如理事会、协会等。经济、社会和城市化的发展推动着社会组织的成长,社会组织的成长使更多农民参与到各种类型、各种层次、各种利益团体中去,成为基层治理体系的重要组成部分和力量。因此,传统社会可以发挥传统社会组织的功能,现代社会则需要培育更多功能性社会组织,否则没有社会组织的培育和成长,参与将缺少载体,公共治理的集体行动将更加困难。

社会组织是基层善治的重要载体,需要更多的参与渠道,这就需要社会组织、村庄和基层政府开拓更多参与平台,鼓励农民个人和社会组织参与。如湖北省秭归县在精准扶贫和幸福村落建设过程中,建立了“一长八员”治理架构,每个村落有自己的理事会、志愿者组织,还有产业协会、经济合作社等市场组织。这些组织通过“院坝会议”“村落夜话”等方式进行协商和交流沟通。在居民集中居住的社区,人们还会建立邻里论坛、参与式预算会议等参与渠道。

在现代社会,农民要有效参与,需要有社会组织,需要有各种类型的参与平台。“组织—平台”能使“机会—赋权”和“规则—程序”普及到更多农民,使“机会—赋权”实现,将“规则—程序”变成现实。因此,“组织—平台”是善治的组织保障和实现载体。


记者:迈向善治的最后一个步骤,涉及治理的重要主体——农民。善治需要政府给予机会和赋权,需要村庄完善规则和程序,也需要社会建立组织和参与平台,但这些最终都取决于农民的参与能力和公共责任。如果农民没有参与意愿,没有参与能力,不愿意承担公共责任,善治也难以实现。今后在培育农民的参与能力、引导农民承担公共责任方面,我们该怎么做?

邓大才:今后要注重五个能力的培育:首先要培育农民的识别能力,让农民能明辨自己的利益与权益,明辨参与规则和流程。其次要培育农民的表达能力。农民要学会让自己的声音被人听到,要能将自己的诉求明晰地表达出来,不仅要勇于表达,还要善于表达。第三是培育农民的开会能力。其实真正的善治往往从开会开始,所以开会是农民参与村庄公共事务的基本能力,要愿意开会,在开会过程中要学会表达。第四是培育农民的沟通和包容能力。农民参与公共行动需要沟通,人与人之间、农户与集体之间、农户与组织之间都需要沟通,在沟通中还需要培养农民的包容精神、妥协精神。最后,需要培育农民的行动能力。行动能力对于大部分普通农民来说,就是问责基层政府和村支“两委”干部的能力;对于精英农民来说,就是培育参与决策和管理的能力。没有能力,再好的参与机会,再多的权利、权力和再好的规则、程序,都难以变成有效的治理行动和善治效能。

基层善治除了需要培育农民的参与能力外,还需要培育农民的责任精神。在农村调查时我发现,同样是乡村建设行动,大量的国家投入,有些地方只带来了基础设施、人居环境、产业发展的改变,但是有些地方除了这些改变,还有农民自身的改变。农民从冷漠的村民变成了积极的公民,更加热爱社区,认同国家,承担更多的个人和公共责任。因此,我建议各地在推进乡村建设行动时,一定要动员村民全程参与,最好能让村民有一定的配套投入,这样他们才会珍惜。不仅要让农民参与建设过程,还要参与管护过程,让农民承担管护的公共责任。