“捆绑式政策执行”：失地社保与征地拆迁

作者：邓燕华 张　莉  责任编辑：杨长虹  信息来源：《南京社会科学》2020年第12期  发布时间：2021-01-13  浏览次数： 3778次

【摘　要】本文研究基层政府在征地拆迁过程中开展的“捆绑式政策执行”这一实践，即通过捆绑执行土地征收和失地社保两方面的政策，实现对拆迁反对者的行政吸纳，从而推动征地拆迁的进程。本文认为，“捆绑式政策执行”在实践中能否实施，有赖于三个前提条件：(1)两类政策在执行上可以建立继时性关联，即一项政策(A)执行后，另一项相关政策(B)才会被启动执行；(2)在B政策(如失地社保)的支持者与A政策(如征地拆迁)的反对者之间建构起利益关联，使前者利益的实现要以后者放弃反对为前提；(3)建构的利益关联导致集体内部产生分化，使B政策的支持者与A政策的反对者之间形成张力，并驱使前者去约束后者的反对行为。通过“捆绑式政策执行”，基层政府得以利用一项政策的吸引力推进另一较难执行之政策的进程。

【关键词】失地社保；征地拆迁；捆绑式政策执行

一、研究问题的提出

自农村开展税费改革以来，地方政府官员受财政和政治的双重激励，[1]积极推动以土地征收、开发和出让为主的城市化发展模式。有关统计显示，2003-2010年期间，全国平均每年征地494.3万亩，远超20世纪八九十年代年均111.7万亩和124.5万亩的征地速度，[2]2018年甚至有地方出现20天“征地”万亩的现象。[3]众所周知，农村土地征用过程充满了争议、抗争甚至暴力冲突，[4]是影响社会稳定的重要因素。

面对征地拆迁中的阻力，地方政府发展出诸多柔性应对策略。一些研究探讨地方政府如何通过制度和机制上的创新，化解征地拆迁过程中的矛盾。如刘中起和童星观察到，上海市Y区引入“第三方律师事务所”，建立“政府-第三方-信访人”三方互动的矛盾化解新机制。[5]陈慧荣和刘尧研究了基层政府如何通过土地产权和管理改革形成包容性的土地制度，较为有效地化解了由征地拆迁引发的矛盾。[6]杨宝和王兵基于二滩水电站的征地拆迁案例，指出地方政府以“信访接待室”为核心而形成的差序治理模式，可以推进共识达成，有助于移民兑现权利。[7]另外一些研究则聚焦于地方政府的“关系控制”策略，即鼓励公职人员做亲属中涉迁人员的思想工作，使后者接受征地拆迁合同及其他安排。[8]还有一些研究关注地方政府的“行政吸纳”策略，如有学者发现，地方政府利用户籍制度，从法律和思想上分化农村土地征用过程中的反对者，使农民对土地的权利诉求转变为经济诉求，从而将土地问题非政治化。[9]

我们在田野调查中还观察到另一种行政吸纳型促迁实践：地方政府通过捆绑执行征地拆迁和失地社保两类政策，以实际利益争取支持者，并利用社保政策支持者的集体压力说服征地拆迁的反对者，从而推动后一政策目标的实现。本文将基层政府的这一实践称为“捆绑式政策执行”，即执行主体在两类政策之间建构起关联，并动员一项政策的支持者说服另一政策的反对者。“捆绑式政策执行”在实践中能否实施，有赖于三个前提条件：(1)两类政策在执行上可以建立继时性关联，即一项政策(A)执行后，另一项相关政策(B)才会被启动执行；(2)在B政策(如失地社保)的支持者与A政策(如征地拆迁)的反对者之间建构起利益关联，使前者利益的实现要以后者放弃反对为前提；(3)建构的利益关联导致集体内部产生分化，使B政策的支持者与A政策的反对者之间形成张力，并驱使前者去约束后者的反对行为。

“捆绑式政策执行”展示了基层干部对正式政策的非正式运用，是一种利用社会内部不同群体之间非正式的制衡以推动正式政策执行的实践。在已有与中国基层治理与政策执行相关的研究中，学者多看到社会内部的非正式规则与私人情感如何被用到正式权力的运作之中。如孙立平和郭于华以华北地区一个镇定购粮的征收为例，分析基层干部如何将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中。[10]另外，陈锋观察到，中国农村基层组织以“连带式制衡”作为权力运作的内在机制，村组干部与村民之间通过利益、情感和责任连带的方式实现相互制衡，乡村社会秩序从而得以维持。[11]“捆绑式政策执行”则说明，除了乡土规则和人情面子，基层政府在执行一项具体政策时，可资利用的资源还包括其他正式政策。地方政府通过非正式的规定，捆绑执行不同类型的正式政策，使得政策目标群体内部因利益不同而分化，进而一项政策的支持者可以被动员起来去说服另一项政策的反对者。虽然“捆绑式政策执行”的实施也是建立在“利益连带”的基础上，但与陈锋所讨论的略有不同，我们关注的是不同群体之间的利益制衡，而不是同一个体自身权利与义务间的均衡。

研究“捆绑式政策执行”，还意在一定程度上纠正已有文献中存在的偏重单一政策问题而忽视研究不同政策之间关系的倾向。可以说，此前学者在政策执行研究上提出的选择性执行、[12]象征性执行、[13]自保式执行[14]以及过度执行[15]等现象，基本上是对单一政策执行过程的观察。科斯塔卡(Kostka)和霍布斯(Hobbs)二人的一项研究是个例外。在研究山西省“十一五”期间如何有效执行“节能减排”政策时，他们发现地方政府主要使用了三种策略，即利益捆绑(interest bundling)、政策捆绑(policy bundling)和政策框释(policy framing)。其中，他们探讨的“政策捆绑”策略，是指地方政府将要执行的“节能减排”政策，嵌入到国家层面更大的运动式治理中，以及同更为紧迫、与地方利益更直接相关的政策之执行相结合。[16]可以看到，科斯塔卡和霍布斯所指的“政策捆绑”，主要是借助国家其他政策执行的压力，以增加目标政策在当地执行的合法性和紧迫感。本文探讨的“捆绑式政策执行”，亦是关注不同政策在执行时的关联，同样说明一项政策的执行既可以是实现某一政策目的的过程，也可能成为推动另一政策执行的手段。但科斯塔卡和霍布斯主要看到的是不同政策叠加而增强某一项政策执行的压力与合法性，而我们更关注的是地方政府如何利用某一项政策的吸引力以推进另一项更难执行之政策的进程。特别是，我们更关注不同政策对社会的分割效果以及不同政策群体之间的冲突与制衡。

二、个案介绍

本文选取成都市A区林镇芳草地社区[17]作为个案，对其土地征收和失地社保政策执行[18]进行分析，探讨在城郊“村改居”社区的征地拆迁过程中，地方政府如何通过捆绑执行土地征收和失地社保两方面的政策，实现对拆迁反对者的行政吸纳，进而推动农村集体土地征收的进程。本文的数据主要来自作者的田野调查。2017年8月，作者以研究者的身份进入芳草地社区开展参与式观察研究。2018年8月和12月以及2019年8月，作者多次返回社区，进一步聚焦研究征地拆迁和农村社会保障等问题。所有的田野调查均采取半结构化的一对一访谈，被访者包括镇政府干部、社区两委委员、社区小组长以及普通居民等，共计51人(67人次)。

芳草地社区是城市近郊的“村改居”。随着中心城区向外扩张，当地村民逐渐脱离了农业和土地，纷纷进城谋生。2016年，地方政府启动了工业园区建设计划，芳草地社区成为规划区域的腹心，面临全域拆迁。这波拆迁不仅涉及范围极大，而且具有很强的行政主导性。对大多数村民而言，此次拆迁顺应了他们“脱农进城”的需求，因此在开始阶段，农户拆迁的积极性很高。但随着拆迁的深入推进，部分村民开始不满补偿而拒绝拆迁，并极力采用拖延的抵抗策略。在芳草地社区，由于几个“钉子户”的拒迁，集体土地无法及时“下清”和交付，基层政府官员因而面临上层的压力。林镇党委陈副书记抱怨道：“上面要求不惜一切代价完成工作，但又要求不能越过红线、违法乱纪，你说我们咋个办？!”[19]

为了完成征地拆迁的目标，地方政府以失地社保作为抓手，利用这一政策的吸引力，动员潜在受益群体向拖延拆迁的家户施压，以推动征地拆迁的工作。首先，由于地方财政对失地社保的特殊补贴，失地社保明显优于农村其他类型的社会保障，对农民有着一定的吸引力。但农民要加入失地社保计划，不仅自己要同意拆迁，而且必须等到同批次涉迁所有家户都签订搬迁合同。这一建构起来的利益关联，导致不同群体之间出现利益分化与冲突。其次，村(或“村改居”涉农社区)集体自主分配失地社保指标，将指标优先分配给村里的老年群体而非直接分给涉迁村民，这个做法进一步导致集体内部的分化。最后，地方政府依托村干部，根据少数服从多数的原则，集体签署征地协议，并动员最受益于失地社保的老年群体去做“钉子户”的工作。总之，地方政府试图通过对不同政策的捆绑执行，扫清拆迁中的阻力，推进行政目标的实现。

三、失地社保与征地拆迁：捆绑执行何以可能？

(一)失地社保政策的设计

在国家政策话语体系中，失地社保作为农民失去全部或大部分土地后的替代性保障，是地方政府征用农民土地的先决条件。国家明文要求在征用农村集体土地时必须“先保后征”，[20]确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。在法律层面上，2007年通过的《物权法》也明确将失地农民的社会保障费纳入征地补偿中。[21]相比于一次性的货币补偿，为失地农民提供养老保障，不仅有利于维持他们的长远生计，[22]也有助于地方政府维护社会稳定。[23]在国家政策的指导下，各地政府创新实践了“土地换社保”的政策，并形成有“嘉兴模式”和“义乌模式”[24]等做法。类似地，成都市也出台了系列文件，[25]对农民购买失地社保作出了相关规定。成都市参照城镇职工养老保险的待遇水平而设计的失地社保，保障范围较宽，养老金给付水平较高，对老年农民有较大的吸引力。

首先，失地社保同时涵盖了养老、医疗和失业三类保险，覆盖的福利类别较多，政府财政补贴也比较高。根据政策规定，地方政府按照从16周岁开始实际年龄每增加2周岁补偿1年的办法，一次性补贴最多不超过15年的养老保险和医疗保险，并对处于劳动年龄阶段的失地农民全额补贴24个月的失业保险。在这三类保险中，仅养老保险需由个人按照8%的比例缴纳一定费用，另外12%由区财政补贴。失地农民无须为享有的医疗保险和失业保险缴费。据A区有关部门测算，2018年失地社保个人缴费部分约为2万元/人，区财政为失地农民补贴的社会保险费用最高为26.8万元/人，其中养老保险最高补贴15.1万元/人，失业保险和医疗保险的最高补贴分别为4.4万元/人和7.3万元/人。购买了失地社保的农民在达到退休年龄后，不仅能按城镇职工的社保标准领取养老金，而且可以享受城镇医保待遇。相比而言，现有公共保障体系为普通农民提供的城乡居民养老保险和农村合作医疗保险的保障水平相对较低。假设一名芳草地社区的农民(未失地)于2018年年满60周岁，并于当年参保，那么他的养老保险和医疗保险费用均要个人承担。在养老保险方面，该居民须支付1.2万至5.9万元不等(分五档)的费用，[26]一次性购买15年的养老保险；在医疗保险方面，该农民必须逐年、终身购买保险，才能享受相应的医疗卫生服务。[27]如果按照60岁参保、80岁过世计算，即使按照2018年的缴费标准，该居民也要缴纳7840-17000元不等的医保费用。对比分析可见，A区失地社保政策所涵盖的福利更多，政府的财政补贴更高，失地农民个人的缴费额度更低。

其次，失地社保承诺给付的养老金水平更高。自2003年以来，我国陆续推出了农村社会养老保险(简称“老农保”)和新型农村社会养老保险(简称“新农保”)，但二者的养老金水平都不及失地农转非社保。我们可以通过两组数据加以对比。芳草地社区农民李某(女)在2017年土地被征用时年满55周岁，在未购买其他养老保险的情况下加入了失地社保计划，一次性缴纳2.06万元，次月即开始领取每月1800余元的养老金。随着养老金调整，2018年6月她的养老金已增至每月2400余元。假设李某的土地未被征用，那么她可逐年购买城乡居民养老保险，至少累计15年；或者待年满60周岁后一次性购买城乡居民养老保险。按照2018年的标准测算，李某购买城乡养老保险后，在60周岁、65周岁和70周岁时，每月最高可领取的养老金分别为775元、881元和1195元，[28]其待遇水平远低于失地社保。[29]实际上，这一差距与地方政府对养老保险的财政补贴密切相关。李某购买失地社保虽然只缴纳了2.06万元，但其社保费用总额实际为24.5万元，其中区财政补贴了22.4万元。如果居民一次性购买的是城乡居民养老保险，则往往享受不到财政对个人缴费部分的补贴。因此对城郊农民(特别是老年人)而言，通过“土地换社保”的政策获得更好的老年生活保障，是个不错的选择。因此可以说，A区失地社保在一定程度上提升了征地拆迁的吸引力。

(二)利益捆绑

失地社保作为保障失地农民基本生活的政策，目标群体应该是所有土地被征收的农民。但是，村集体在自主分配社保指标时，将指标优先分配给老年群体，从而造成土地征收中的涉迁对象与农村社保指标配给对象之间不完全匹配：同意拆迁的农民并不一定能(或者不愿意立即)进入失地社保系统，而(迫切)获得失地社保的农民并不必然经历了拆迁。这在事实上导致村集体内部产生利益分化，同一集体经济组织成员因从征地拆迁和失地社保两类政策中受益的程度差异而分化为不同的利益群体。其中，渴望及早加入失地社保计划的农民和希望通过拖延策略而获得更高拆迁补偿的家户是两个利益最为不同的群体。

在征地拆迁过程中，拖延、拒签、进而成为“钉子户”，是民众常用的策略。[30]通常而言，政府征收农村集体土地的补偿可分为两类：一是由全体成员共同分享土地补偿费(特别是在村庄全域拆迁的情况下)；二是由农村家庭以户为单位获得住宅、其他地面附着物等补偿费用，以及搬迁后的安置补助费等。其中，对宅基地上的自建住房和地面附着物等的拆迁，农民讨价还价的余地比较大。为了从拆迁中获得更大的利益，有些家户会极力采取拖延签约的策略，不少最后成了“钉子户”。事实证明，此举对最大化个人利益经常是有效的。例如，芳草地社区居民冯某的房屋十分破旧，经过评估，当地政府预估的赔偿标准是大约人均8万元。但是，冯某拒不同意，极力抵抗拆迁。后来，急需用地的地方政府逐步提高对他家的赔偿，最后给出人均21万元左右的赔付。虽然这一数字超过了给当地拥有最好房屋的农户的赔偿金额，但冯家仍不松口同意拆迁。对此，芳草地社区居民小组谭组长曾生动地描述了“钉子户”的心态：“老百姓是把政府当作庙子上的钟，我不撞你，你不响。现在拆迁这件事情，就像挤牙膏一样……挤一下就更多一截。”[31]

能够从失地社保政策中获益的家户是另一凸显的群体。在失地社保指标稀缺的情况下，社保指标通常不是直接分配给涉迁村民，而是优先提供给村里的老年人，原因有二。首先，村集体具有失地社保指标分配的自由裁量权。根据四川省的相关规定，失地社保的保障对象主要是因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地的农民。由于农村集体土地通常采取分批次征用，因此与土地征收面积相匹配的社保指标并不能一次性覆盖所有的人口。依照政策，失地社保的参保人员名单须由集体经济组织内部商定后，再报送给有关行政部门，经审核公示后最终确定。其次，按A区失地社保的相关规定，老年人个人须缴纳的养老保险和医疗保险更少，又可以更早开始享受政策的好处。[32]因此，包括我们研究的个案在内的很多涉农社区集体，都采取了“更划算”、更具集体理性的失地社保指标分配方案：按年龄从大到小依次参保。村里的老年人在事实上成为失地社保优先保障的对象。

老年人参保更划算，是与地方政府根据年龄划分的社保补贴政策密切相关的。老年人参加失地社保，从政府那里获得的养老补贴更多，且同期领取的养老金水平也更高。以林镇泉水社区李某、王某和江某为例，三人因村集体土地征用于2004年7月参加失地社保，根据参保时的年龄，三人分别属于一类、二类、三类人员，[33]地方政府一次性为他们分别补贴了15年、10年和5年的养老保险费，剩余部分由个人缴纳。三人分别于2004年9月、2009年1月和2014年9月达到退休年龄，开始领取养老金。到2018年6月，李某、王某和江某领取的养老金数额分别为2098元、1618元和1002元。由此，失地农民切实感到年龄越大的人员不仅越早领取养老金，而且领到的养老金也更高。因而，我们看到老年人更希望及早加入失地社保计划，从而开启“吃饭挣钱”而不是“挣钱吃饭”的生活。正如芳草地社区的李组长所说：“现在我妈他们一个月领一千多，好安逸哟，养个儿养个女，一个月拿1500元给你，还没得那么听话。”[34]

但根据地方政府的非正式规定，符合参保条件的老年人最终能否加入失地社保计划，要以居住于所征土地上的所有村民同意拆迁为前提。由于同一项目所征土地往往涉及不止一个家户，只有全部涉迁居民签订征地拆迁协议后，地方政府才会向上级政府提交关于农用地转为城镇建设用地和土地征收实施方案的请示。待这一请示成功获批后，当地社保局才会给农民办理失地社保。通过对提交土地使用申请的时间点的把控，地方政府将土地征收与失地社保的政策加以捆绑，使拖延和抵抗拆迁的农户与失地社保政策受益者之间产生了利益的关联与冲突。那些拆迁后即可加入失地社保计划的农民(尤其是可以立即领取养老金的老年群体)，通常不满“钉子户”的反抗行为，认为此举不顾他人利益，太过自私自利。与此同时，“钉子户”又认为自己有权保护自己的财产，对来自迫切入保的村民施加的压力感到愤恨。接下来我们会进一步看到，地方政府通过构建这两个群体的利益关联，并试图利用其间的张力，推动征地拆迁工作。

(三)分化与动员

虽然有学者很早就提醒基层不能利用社保诱导农民放弃土地权利，[35]但在快速城市化进程中，失地社保常成为地方政府换取城市建设用地、推进人口城镇化的重要抓手。地方政府利用不同政策受益群体的利益分化，动员一项政策的支持者去约束另一项政策的反对者，从而推动较难执行之政策的实施。具体到A区的政策执行上，基层执行者通过捆绑征地拆迁与失地社保政策，局部放大老年群体的利益，并依托村干部发动内部动员，借助失地社保获益者的力量推动征地拆迁的进程。

为了使失地社保政策成为拆迁动员的抓手，地方政府主要通过算经济账来动员拆迁户。在谈及推进拆迁的办法时，A区林镇拆迁办王主任坦言：“我们主要就是算经济账(来做工作)，老百姓一个社保，政府要贴23万，只要这个(拆迁)任务来了之后，这个钱必须打到社保局的笼子(账号)里，这个地方一旦征用后，匹配指标，社保局才会给你买……家里有老年人的更好，社保解决之后，一个月拿一千多，现在一千六七，陆续还要涨。”[36]虽然不同年龄段的农民从失地社保获益程度存在差异，但地方政府在动员拆迁时，极力宣传政府对失地社保的补贴之高以及达到养老阶段的失地村民所能享受的养老待遇之好，以此吸引村民接受拆迁。不仅如此，地方政府通过村干部，不断强调社保政策变化之快以及个人缴费数额逐年提高之大，试图以此提高村民接受拆迁以获准加入失地社保计划的紧迫感。芳草地社区居民组长李女士曾这么做村民的思想工作：“你看，2007年的时候我们9000多就买了(失地社保)，2013年的时候就要15480元每人，这次征地就要20640元了，每年社保(自己要缴纳的费用)都在涨。”[34]

在此基础上，地方政府进一步动员征地后即能享受失地社保待遇的老年人向拒绝拆迁的农户施加压力，并根据“少数服从多数”的原则说服村干部代表集体签署征地协议，进而迫使钉子户同意拆迁。例如，芳草地社区9组于2018年征用50余亩土地，所需地块上除冯家外均已签署拆迁协议。对冯家而言，家中两位老人已于数年前购买了失地社保，因而此次通过征地置换新的社保指标与他们的利益不直接相关。而冯家宅基地又处于项目用地中心位置，因此其子女一直拖延接受拆迁协议，希望获得更高的补偿。对此，林镇镇长、拆迁组人员、村干部以及村民等多次给冯某做工作，希望他顾全大局，尽早同意拆迁，但均未成功。面对“顽固不化”的冯家，地方政府转变了工作策略，刻意宣传冯家拖延拆迁对该小组21名符合失地社保购买资格的老年人的影响，从而在一定程度上将地方政府与冯家关于拆迁补偿的争议转化为冯家与具有参保资格的老年人之间的矛盾。村民愤怒于冯家的行为，谴责这一家人的“贪婪”。正如该居民小组谭组长所说：“如果不是他(冯某)一个人挡住，那我们这些人这个月买社保，下个月就可以拿钱了，也就是因为他一个人要挡住，我们这些买社保的人每个月就要损失4万块钱，十个月就要当好多钱？!这是老百姓的切身利益!”[31]面对整个居民小组21人的社保利益和冯家的拆迁补偿争议，该组组长及村民代表在地方政府的压力下，最终以村集体的名义与地方政府签订了征地协议，并以此胁迫冯某拆迁。

类似的做法还被运用于外来户所租田地的清理上。在芳草地社区，大量零散土地通过集中流转后，以集体名义出租给个人栽种花木。按照拆迁政策及前期的租赁合同，此类出租地上附着物的赔偿是直接赔付给租田户的，这使租田户的搬迁补偿利益与当地农民征地后的社保利益相分离。尽管当地村民已同意土地征收补偿方案，但由于地方政府无法与租田户就花木迁移的补偿达成协议，土地无法顺利交接，农民购买失地社保受阻。在项目急需用地的巨大压力下，地方政府动员地块所属村民与租田户终止租赁合同，并签署委托书，授权村干部强行移除花木，迫使租田户清出土地。

以失地社保政策作为抓手，在一定程度上推动了农村集体土地的征收工作。一方面，土地征收和失地社保群体的利益既关联又分离，这将拆迁户与地方政府的矛盾部分转移到村集体中拒绝或拖延拆迁的户主与失地社保受益群体之间。那些希望通过拖延拆迁以获得政府更高补偿的少数“钉子户”，被急于加入失地社保计划的老年人视为不顾大局的自私自利之人。地方政府借此成功动员村干部基于多数人的利益，代表全体涉迁村民签署集体土地征收协议。另一方面，村集体签署的征地协议增加了地方政府与“钉子户”谈判的筹码。按照芳草地社区居委会陈主任的话说：“农村房屋处的土地是集体经济(组织)的，不是私人的，一旦生产队把征地协议一签，说个不好听的话，你住的这块地都是政府的了，所以你就没有啥子经济价值，只有地面附着物有点支撑，土地就没有支撑了。”[37]更为重要的是，地方政府在与村民小组签订征地协议之后，就能按照《土地管理法》向上级政府申报农用土地转为建设用地，待获取土地批文后，即可以申请司法拆迁，进而合法地“拔掉”“钉子户”。事实上，由于司法拆迁由第三方机构评估房产价值，测算出的补偿总额一般低于地方政府的标准，所以那些刚开始抗拒拆迁的农户在“认清现实”后，大多会选择妥协，接受拆迁。

四、结论

失地社保政策是为保障失地农民的长久生计而设计的。在现有农村社会保障力度不够的情况下，失地社保政策对农民而言是一项重要的福利。但是，正是该政策的吸引力，才使其可能成为推进另一项较难执行之政策的抓手。本文以成都一社区的土地征收和失地社保政策执行情况为例，分析了地方政府如何通过捆绑执行两类政策，实现对征地拆迁反对者的行政吸纳，进而推动土地征用工作。通过分析我们看到，失地社保既是农民的福利政策，也成了推动农户拆迁的抓手。可以说，“捆绑式政策执行”是基层政府推动政策实施、实现行政目标的重要策略。

“捆绑式政策执行”这一概念可以帮助我们加深以下认识：(1)地方政府的不同政策之间可能存在关联，这种关联既可以是政策本身具有的，也可能是通过非正式规则建构起来的；(2)正式政策具有分割社会群体的效果，一个集体即便在某种意义上十分整合，但成员却可能因在某政策上享有的利益的不同而分化；(3)利用社会内部不同群体之间的相互制衡之力，地方政府可以在一定程度上推动一些正式政策的执行，但这种做法可能产生一些副作用。因篇幅所限，本文尚未讨论“捆绑式政策执行”的净效果，即推进政策执行的效果与社会整合所受的损害之差，也没能分析在哪种情况下这一实践的效果更佳。因此，将来的研究试图探讨这些问题。

“捆绑式政策执行”虽然有利于推进难以执行之政策的实施，但往往并未根本解决后者在执行过程中引发的矛盾，被迫接受征地拆迁的农户以及未能购买社保的失地农民，都有可能成为将来争议性事件的主体。因此，如何保障农民从土地增值中真正受益，才是解决与征地拆迁有关矛盾的关键。[38]2019年通过的《中华人民共和国土地管理法》，修改了“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”[39]这一规定，要求征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准须根据区片综合地价确定，且片区综合地价要综合考虑土地原用途、区位、供求关系、经济社会发展水平等多种因素。[40]由此可见，中央已充分意识到土地征用中的补偿问题，并在法律上作了调整。所以，地方政府应考虑如何真正落实农民在土地征用中的权益问题，以推动城镇化更加平稳地开展，同时维护社区的长期稳定。

注释：

[1]参见孙秀林、周飞舟《土地财政与分税制：一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期；刘佳、吴建南、马亮《地方政府官员晋升与土地财政——基于中国地市级面板数据的实证分析》，《公共管理学报》2012年第2期。

[2]张清勇、丰雷：《中国征地制度：过程、困境与出路》，http：//nads.ruc.edu.cn/displaynews.php？id=2536。

[3]澎湃网：https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3018495。

[4]Sargeson，Sally，Violence as Development：Land Expropriation and China’s Urbanization，Journal of Peasant Studies，2013，40(6)：1063-1085.

[5]刘中起、童星：《社会矛盾化解的第三方参与机制：上海个案》，《重庆社会科学》2014年第8期。

[6]陈慧荣、刘尧：《包容性土地制度与抗争控制——以S市WJ镇化解征地动迁矛盾为例》，《中国行政管理》2015年第12期。

[7]杨宝、王兵：《差序治理：从征地拆迁的实践中透视新型社会管理模式》，《中国行政管理》2013年第6期。

[8]参见邓燕华《中国基层政府的关系控制实践》，《学海》2016年第5期；Deng，Yanhua and Kevin J.O’Brien，Relational Repression in China：Using Social Ties to Demobilize Protesters，The China Quarterly，2013，215：533-52；O’Brien，Kevin J.and Yanhua Deng，The Reach of the State：Work Units，Family Ties and“Harmonious Demolition”，The China Journal，2015，74：1-17.

[9]Chuang，Julia.China’s Rural Land Politics：Bureaucratic Absorption and the Muting of Rightful Resistance，The China Quarterly，2014，219：649-669.

[10]孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，《清华社会学评论》(特辑)2000年。

[11]陈锋：《连带式制衡——基层组织权力的运作机制》，《社会》2012年第1期。

[12]O’Brien，Kevin J.and Lianjiang Li，Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999，31(2)：167-186.

[13]李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期。

[14]李棉管：《自保式低保执行——精准扶贫背景下石村的低保实践》，《社会学研究》2019年第6期。

[15]Deng，Yanhua，Kevin J.O’Brien and Jiajian Chen，Enthusiastic Policy Implementation in China：Explaining the Sudden Expansion of the Microfinance for Women Program，The China Quarterly，2018，234：506-526.

[16]Kostka，Genia and William Hobbs，Local Energy Efficiency Policy Implementation in China：Bridging the Gap between National Priorities and Local Interests，The China Quarterly，2012，211：765-785.

[17]本文对市以下的地名和访谈对象姓名均作了匿名化处理。

[18]本文所讨论的失地社保政策不包括《四川省被征地农民养老保障实施办法》(川人社发[2018]46号)，该政策于2018年12月17日颁布实施，在调研期间，我们所研究的社区尚无基于该政策领取社保的失地农民，因此不包括在讨论范围内。

[19]访谈：陈书记，林镇党委副书记，20170803。

[20]参见《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2006]31号)、《关于切实做好被征地农民社会保障工作的通知》(劳社部发[2007]14号)以及《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

[21]参见《物权法》第四十二条第二款。中国政府网：http：//www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm。

[22]张云华：《城镇化进程中要注重保护农民土地权益》，《经济体制改革》2010年第5期。

[23]Pan，Jennifer，Buying Inertia：Preempting Social Disorder with Selective Welfare Provision in Urban China，unpublished dissertation，Harvard University，2015.

[24]沈兰、高忠文：《“土地换保障”的两种养老保险模式研究》，《农村经济》2007年第5期。

[25]参见《成都市人民政府关于印发〈成都市征地农转非人员社会保险办法〉和〈成都市已征地农转非人员社会保险办法〉的通知》(成府发[2004]19号)、《成都市人民政府关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》(成府发[2009]31号)以及《成都市人民政府办公厅关于贯彻落实四川省被征地农民养老保障实施办法的若干意见》(成办函[2019]69号)。

[26]成都市A区2018年城乡居民养老保险共分为五个档次，年满60周岁及以上人员一次性购买15年养老保险的费用分别为：11841.12(五档)、23682.24元(四档)、35523.36元(三档)、47364.48元(二档)、59205.6元(一档)。

[27]成都市政府信息公开网：http：//gk.chengdu.gov.cn/enterprise/detail.action？id=223584&tn=0。

[28]成都市基层公开综合服务监管平台：http：//jcpt.chengdu.gov.cn/pujiangxian/ganxizhen/detail.html？url=/pujiangxian/ganxizhen/300202/10277023_detail.html。

[29]未失地的农民在购买城乡居民养老保险后，还可以按照1800-2000元/亩·年的租金流转土地，由于人均土地较少，这部分收益并不高。

[30]覃琮：《农民维权活动的理法抗争及其理论解释：两起征地案例的启示》，《社会》2013年第6期。

[31]访谈：谭组长，芳草地社区居民小组组长，20180817。

[32]相比于老年人，年轻人购买失地社保所获得的政府补贴年限更少，在达到养老年龄之前需自主缴费年限更长，因而不如老年人参保划算。而且年轻人距离领取养老金的时间还长，村集体甚至包括他们自己也认为即使等待后续征地再购买失地社保也无妨，或者年轻人(将来)还可以通过供职的单位加入更好的社会保险计划。

[33]自征地补偿、安置方案依法批准之日起，男满60周岁及以上、女满50周岁及以上为一类人员，男满50周岁不满60周岁、女满40周岁不满50周岁为二类人员，男满40周岁不满50周岁、女满30周岁不满40周岁为三类人员。

[34]访谈：李组长，芳草地社区居民小组组长，20180822。

[35]唐敏：《农地流转不是诱农取地》，《瞭望》2010年第35期。

[36]访谈：王主任，林镇拆迁办主任，20180629。

[37]访谈：陈主任，芳草地社区居委会主任，20180830。

[38]参见刘愿《农民从土地股份制得到什么：以南海农村股份经济为例》，《管理世界》2008年第1期；钱忠好、曲福田《农地股份合作制的制度经济解析》，《管理世界》2006年第8期。

[39]《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》http：//www.gov.cn/flfg/2005-06/22/content_8505.htm。

[40]《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6 e8473347.shtml。