治理有效视阈下“微治理”的实践探索及其运转逻辑

作者：白雪娇  责任编辑：杨长虹  信息来源：《广西大学学报》(哲学社会科学版) 2020年第1期  发布时间：2021-01-09  浏览次数： 2117次

【摘　要】在乡村振兴战略的背景下，治理有效主要包括治理效率和治理效能两层含义，治理有效的实现受到资源配置性和农民主体性两种因素影响。“微治理”作为乡村治理的一种自主实践，在提升资源配置性和农民主体性上取得了一定经验，为实现乡村治理有效提供了借鉴。

【关键词】治理有效；“微治理”；资源配置性；农民主体性

中国共产党十九大报告将“治理有效”作为乡村振兴战略的重要内容，2018年中央一号文件提出以实现治理有效为目标的乡村治理体系和体制。治理有效的提出主要针对当前乡村治理中的“失效”“失能”和“失序”等问题，国家以“治理有效”替代“管理民主”表明对乡村治理结果的关注，进一步明确了乡村治理的方向和目标。

一、何为治理有效

在乡村治理中，村民自治作为一种制度设计，有效地解决了公社体制解体后的治理失效问题，其民主价值更是得到了众多肯定。但在村民自治制度实践过程中，越来越多的学者发现在“乡政村治”格局下村民自治又遇到了新的治理难题：一是民主与治理的割裂问题，村民自治制度在实践中并未带来治理绩效的提高，出现“反向民主”现象，造成民主与治理的冲突[1，2]；二是村民自治的外生性问题，陈剩勇等认为村民自治并非乡土社会的内生产物，而是由国家自上而下从外部建构的一种制度[3]，这种制度与乡村传统和本土资源不适；三是村民自治体制的内部矛盾，在村民自治场域中存在“党政领导”和“村民自治”两种体系，二者相互排斥，从而造成自治的“内卷化”[4]；四是权力失衡问题，肖滨认为在村民自治体制下存在领导权、行政权、自治权、经济权和参与权五种权力，这五种权力的紧张关系是导致村民自治陷入困境的重要原因[2]。面对这些治理难题，一些地方主动探索村民自治的新形式，引起了党和国家的关注。2014年中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效形式”之后，很多学者将研究视角放在如何实现村民自治的有效形式上。徐勇认为村民自治制度关键在“有效”，其核心是“实现形式”，当前我国村民自治以村民直接选举的“海选”为起始和标志，形式较单一，应在不同层级，特别是在自然村或者村民小组探索多种形式。[5]邓大才认为村民自治的有效实现有赖于“利益相关、群众自愿、地域相近、文化相连、规模适度”这五个条件。[6]刘金海、卢福营从制度、机制创新研究乡村治理的有效性问题[7][8]。

“有效”是治理的目标，也是治理应有之义。20世纪80年代以来，随着全球治理危机的出现，治理从重视制度向重视有效性转变。亨廷顿就指出“各国之间最重要的政治分野，不在于政府的形式，而在于政府的有效程度”[9]。俞可平将“有效”作为善治的基本要素之一，有效主要指管理的效率，既包括管理机构设置的合理性和科学性，也包括最大限度降低管理成本。[10]杨雪冬认为在复合治理的格局下，治理有效要注重整体绩效，走向整体治理。[11]周雪光从国家与地方的关系指出治理有效有赖于基层政府的治理能力，即基层政府能否及时有效地处理当地的具体问题。[12]这些研究为定义治理有效提供了有益参考。本文认为在乡村治理中，治理有效至少包含两个方面：一是效率，二是效能。自从村民自治制度确立以来，乡村治理过分强调其民主价值取向，一定程度上忽视了治理效率，造成乡村治理失效。当前在乡村振兴的背景下，治理有效首先要强调效率，即对乡村投入所产生的回报，或者说是治理成本问题。其次，治理有效也不能忽视效能，相比效率，效能重在民主取向的价值表达。只有兼顾治理效率和治理效能，才能真正做到治理有效。

二、“微治理”：探寻治理有效的实践及其基础

治理有效作为顶层设计在中国共产党十九大才被提出，但在具体治理实践中早已以多种形式存在，“微治理”就是一种典型模式。“微治理”是近年兴起的一种治理模式，以“微单元”“微平台”“微事务”“微行动”等为主要内容，通过缩小治理单元、细化治理内容，拓宽基层治理的参与渠道，激发治理主体的参与意愿。“微治理”是深化基层民主，实现治理有效的一种探索实践，它的产生既有历史基础，也有现实需求。

（一）历史基础

从治理形式而言，“微治理”并不是新鲜事物，中国传统社会“皇权不下县”的治理模式正是建立在“微治理”基础上。这种“微治理”表现在两个方面，一是以家族为单位的社会自治，一是以保甲为单位的行政治理。

家族是中国传统社会治理的单位，家庭和家族是乡土社会最主要的社群和载体。[13]家族由血缘关系结合在一起，集生育、生产、生活、文化等多种功能于一体，并依从家庭关系衍生出一套“亲亲尊尊”的伦理规范，彼此约束，相互负责，形成一种稳定的社会结构。另一方面，家族组织是传统集权国家治理的基石。在西方世界，国家的形成伴随着地区团体对血缘团体的“炸毁”[14]。在中国，以家族或宗族为代表的血缘团体被保存于地方管理的最小单位以及经济联合会之中[15]，由家族和绅士组成的自治团体实施管理是传统中国皇权无为的基础。[16]

传统社会的家族自治具有“微治理”的雏形。就单位规模而言，自秦建立大一统国家之后，皇权的唯一性和集中性要求打破血缘族群的联系纽带，规定“不得族居”“民有二男不分异者倍其赋”“父子兄弟同室共息者为禁”，大家族较早受到皇权的分解。同时，由于小农经济的匮乏性以及血缘关系的裂变性，家族组织一直处于分化中，因此，小规模家族是传统乡土社会的常态。从结构而言，乡土社会的基本社群也是“小家族”形态，因为家庭是家族的基础，单系差序的结合方式一定程度上会限制家族规模的巨型化。[13]在这种规模集团中，人与人的关系相对稳定且互相依赖，每个人自动被纳入共同体当中，通过履行血缘责任而获得相应的治理权和参与权，“个人自动认识到他在家庭或社会中所处的地位。他有一种安全感，因为他知道，如果他履行了指定给他的那部分职责，他可指望这体系内的其他成员反过来也对他履行应尽的职责”[17]。可以说，家族可以满足个体生存发展的基本需求，皇权与乡土社会基本无涉，由家族和地方精英构成的“第三领域”是传统中国进行半正式简约行政治理的基础。[18]

家族自治是传统皇权无为的基础，但是这种治理结构是按照“修身齐家治国平天下”的顺序发生的，从而造成“先家后国”“有家族而无国族”的局面，“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，没有国族主义。中国人对于家族和宗族的团结力非常大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身家性命……中国人的团结力只能及于宗族而止，还没有扩张到国族”[19]。对此，集权国家基于汲取资源、维护统治的需求总是尝试建构起直接对政权负责的组织体系，即保甲制度。保甲制度正式诞生于宋朝，但早在商鞅变法时，开阡陌、编什伍，推行“连坐制”，它以责任连带为基础，通过户与户的监督（一般以十户为基本单位），克服了因规模过大、治理技术不足所产生的信息成本问题。保甲制度作为皇权深入基层社会的行政设置，目的是自上而下建立一条直通到每家每户的控制轨道，通过人为划定责任团体将国家需求植入乡土社会，完成国家汲取资源、强化控制为目标。但是乡土社会有自我运行的逻辑，外在于乡土社会的保甲制度，以规定数目的且力求一律化原则强行分割基层原本存在的生活单位，造成了基层行政的僵化[16]。所以以保甲为单位的“微治理”在基层社会并未取得真正的成功。

传统社会以家族和保甲为单位的“微治理”是在皇权高度集中的场域中产生的，是传统国家应对分散的小农经济社会时，在治理能力有限的前提下降低治理成本的一种策略选择，具有小规模治理的形式和特点，以牺牲治理效能追求治理效率。当前基层社会出现的“微治理”是治理困境倒逼出来的一种探索，目的在于最大限度地激发基层的自主性，这与传统时期的“微治理”存在本质上的差异。

（二）现实需求：村民自治的困境

发轫于21世纪的“微治理”是对中国基层民主治理的新探索，在农村和城市同时发生。于农村而言，“微治理”是在村民自治遇阻的背景下产生。村民自治作为我国数亿农民践行直接民主的一种特有形式，是在人民公社解体、乡村治理失效的背景中诞生的。它最初起源于广西宜州市屏南乡合寨村村民的自我创造，以自然村（当地称为屯）为单位，从全村85户中按照每户一个代表的原则，投票选举村干部，成立村委会。对此，国家也是肯定的，在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》中规定“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于自治的原则设立”，“村委会一般设立在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会”。这表明村民自治最初以自然村这种“微单元”为载体试行，是对传统“微治理”的形式接续。但是1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》将村民自治的基本单元从自然村变为建制村。这一变化实际为后来村民自治实践埋下隐患。

一是自治行政化。按照《村组法》规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，乡政府与村委会是指导与被指导的关系。以自然村为单位的村民自治是村民基于共同的历史情感、共同的需求由内而外迸发出来的结果，更符合农民内在需求，也更便于自治。但是在国家将地方做法上升到国家政策时，出于便于管理的需求，统一将村委会单位调整到行政村。这就意味着村委会天然带有二重性，一方面它是群众自治性组织，应然带有自治性；另一方面，作为国家的基层管理单位，大量的行政任务需要通过村委会加以落实，最终导致行政事务“驱逐”自治事务，村委会行政化趋势日益严重。

二是自治悬浮。国家将村委会单位从自然村调整到行政村主要出于便于发展经济和节省治理成本的目的，但这与便于自治原则相违背；按照便于自治的原则，规模较小且长期稳定的生活单位更便于自治，这也是村民自治最初产生于自然村的重要原因。相比自然村，行政村规模较大，依靠行政力量建构乡村关系，不便于村民直接参与。尤其是税费改革之后，地方政府为了节省行政支出、提升行政效率，实行“合村并组”，导致行政村的规模过大，行政村单元成为一个“半熟人社会”，村民之间的社会联结度较低，村民参与成本高，甚至漠视选举和村庄公共事务[20]，自治始终处于“悬浮”状态，村民自治变为村干部或村委会对行政村的治理。

（三）“微治理”的地方探索

自治行政化以及自治悬浮导致了治理失效，地方政府不仅没有提高治理效率，对于治理效能的忽视反而造成了村庄事务无人问津、村民参与冷漠等现象。基于此，一些地方尝试在小微单元实行“微治理”，提升村民参与性，从而走向治理有效。

乡村的“微治理”多发源于山区乡村或者宗族传统浓厚的乡村。对于山区乡村而言，山大人稀，呈现小集聚大散居的格局，而行政村地域范围较大，这就导致以行政村为单位的自治难以开展。以湖北秭归为例。秭归地处三峡工程坝上库首，是集老、少、边、穷、库、坝区于一体的山区农业大县。为了节约开支，2000年秭归开展了“合村并组”，行政村的服务范围平均达到13平方公里，平均人口约1700人，最高海拔落差达1000多米。“合村并组”以后，各村的服务半径显著扩大，村委会距离农户居住地远达一天的路程，再加上繁杂的行政任务，村干部服务村民的能力不足；同时，由于村民居住相对分散，村庄内部联系松散，不仅乡村公共事业难以开展，甚至出现老人生病去世无人知晓等生活悲剧。基于此，依据“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的原则，按照50户左右、地域面积在1—2平方公里的规模，将原有186个行政村重新划分为2055个自然村落，在村落成立村落理事会，设立“二长八员”。相比于行政村，村落是当地村民认可的生活单位、利益联结单位以及情感认同单位。秭归将村落作为自治单位更便于发动群众筹资筹劳，解决村庄治理难题。

类似做法，还发生在广东清远、广西河池等地。广东清远地处山区，具有浓厚的宗族传统，由家族等历史原因自然形成的自然村是其长期治理的基本单位。而国家建构的“乡镇—村—村民小组（自然村）”管理体制将行政村作为基本治理单位，造成行政村内经济联系松散、文化认同缺失。2012年清远将“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组、自然村）”，把原来的行政村改为片区党政公共服务站，作为乡镇派出机构，承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务；将自治单位下移到村民小组（自然村），以村民小组或自然村为单位设立村委会和村民理事会等自治组织，开展村民自治。清远利用宗族内在的凝聚力解决了乡村治理长期存在的公共事务治理难题。广西河池在建制村以下以屯为单位成立理事会。这些做法都在于寻找一个合适、能充分发挥农民主体作用的治理单位，通过激发自治的内在力量实现治理有效。

“微治理”是按照民主——自治逻辑开展的实践，通过将基层治理单位与自然形成的生活单位、生产单位以及文化单位相匹配，激发自治体内在活力，提升治理效能，从而达到降低基层治理成本的目的，是兼顾治理效率和治理效能的一种探索。

三、治理有效视阈下“微治理”的运行逻辑分析

治理有效作为乡村治理的目标，受到两个维度的影响，一是资源配置性，二是农民主体性。“微治理”能够在基层实践中取得一定成效主要在于通过“微治”的形式提升了资源配置性和农民主体性。

（一）资源配置性

治理依赖一定的权力、人力、物力、财力等资源，治理资源的配置问题反映了治理结构中不同层级的权责配置，决定了治理重心所在。从治理有效的角度出发，治理资源或者治理重心应该放在有效信息的层次上[12]：一般而言，治理重心越向下，资源与有效信息的配适度越高，治理有效往往遵循的是一种自下而上的自主性逻辑。但在一统体制的影响下，资源按照行政配置的逻辑往往向上集中，导致资源配置通常达不到最优状态。而对治理有效与一统体制的调控中心则取决于不同时期的治理目标以及治理能力。

传统社会，由于治理能力不足，皇权止于县的简约治理体制使得乡村获得了一定的资源配置权，而皇权通过吸纳士绅汲取乡村资源。此时资源配置与有效信息的配适度相对较高，但是由于治理目标的差异，这种资源配置方式强化了乡村的自主性，削弱了中央的集中能力和汲取能力。因此从新中国成立之初，国家就通过政权建设延伸配置资源的触角，加强对乡村社会的整合。为了强化对乡村治理资源的支配，国家将治理重心上移到公社一级，以公社为单位配置资源。从治理效率而言，资源分配要求较大治理规模，这样便于在更大范围内调动资源，平衡不同群众的需求，实现分配公平，“一大二公”的公社体制正符合这一特点；但从治理效能而言，小规模的单位更便于释放、回应和引导群众的具体需求[21]，公社体制虽然极大地整合了乡村资源，但是无法满足个体需求，最终造成了公社体制的崩溃以及乡村治理的失效。基于此，十一届三中全会后，国家开始对农村“放权让利”，以家庭联产承包责任制和村民自治制度为基础的“乡政村治”格局基本形成。农村放权让利的改革调动了农民的积极性，但这种改革具有二重性，既具有内生扩展的一面，也具有外部规划的一面。乡村在国家制度变迁进程中，配置资源的能力受到限制，尤其在税费改革之后，“压力型”体制造成乡村发展所需人力、物力、财力严重依赖于上级，治理资源最为匮乏。乡村作为信息有效程度最高的层次，其配置资源的能力却最低，这就导致乡村治理处于一个“非正式”“非制度”的场域内运转。因此，2018年中央一号文件提出，推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。“微治理”正是诞生于这样的现实需求和时代背景。“微治理”通过将治理重心下沉到信息最有效的层次，将“微事”的资源配置权让给农民，从而激活乡村潜在的人、财、物等治理资源。

（二）农民主体性

乡村治理体系由多个主体构成，农民主体性的发挥是影响治理有效的关键因素。从传统社会到近现代社会，中国乡村治理结构的历史演进就是国家将乡村治理权力回归给农民的演变过程[22]，也可以说是不断发挥农民主体性的过程。

从治理效能而言，生活在乡土社会中的每个个体是乡村治理的应然主体，但由于资源、信息的不对称分布，以及国家面对广大分散小农的无能为力，乡村治理的实然主体往往由乡土权威主体所代表。传统时期，士绅和家族是乡村治理的主体，每个人都处于对士绅以及家族的依赖关系中，每个人的自由、自主以及自觉都受制于家族规约。新中国成立以后直至人民公社时期，乡村治理服从于国家赶超战略，农民的主体地位并未获得应有的肯定，农民的自主性和积极性并未被调动起来。直到家庭联产承包责任制确立后，农民作为经济主体才获得了国家的认可，而农民的政治主体则以“四个民主”为内容的村民自治所实现。可以说，村民自治最大的意义便是在历史上第一次真正地确立了农民主体地位并且通过民主实践建构起农民主体性，正如彭真所言：“八亿农民实行自治，自我管理、自我教育、自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。”[23]从制度设计而言，村民自治按照民主集中制的原则成立村民委员会与农民打交道，既可以提升农民的民主能力，也可以节约国家政权下乡的成本，达到整合乡土的目的。[24]然而村民委员会作为国家赋权的自治组织，带有民主与治理的双重使命，并且由于治理任务的优先性导致村民委员会无法充分体现广大村民的主体意志，以村干部为主要构成的村民委员会成为独立主体主导乡村治理，村民的主体地位并未体现出来。胡宗泽认为以往对村民自治绩效的研究都是失败的，甚至是错误的。因为在所有关于村民自治绩效的研究中，很少有研究关注村民是如何看待和评价村民自治的，判断村民自治绩效的真正主体——村民在这一过程中是缺位的[2]。

除此之外，国家在政权下乡的同时，成立党组织保证对农村的领导。这样一来，乡土社会中至少存在村民个体、村民委员会、村党组织三个主体，从理论上讲，农民依托村委会自治，国家通过村党组织对乡村治理进行政治领导。但实际上，三个主体在乡土治理中按照两种逻辑在运行，一种是以“人”为面向的运行逻辑，一种是以“事”为面向的运行逻辑，两种逻辑冲突在“乡政村治”的格局下无法得到有效解决，以“事”为面向的治理目标无法提升以“人”为面向的民主价值目标。“微治理”通过将治理单位下沉到最有利于发挥农民主体性的层次，以与村民利益息息相关的事务为切入点，提升村民的治理效能，改善乡村治理村民主体缺位的问题。

从以上分析可以看出，资源配置性和农民主体性是影响乡村治理成效的基本要素，不同时期由于资源配置性和农民主体性的非均衡导致了不同的治理效果。当前在治理有效的框架下，资源配置性和农民主体性要均衡提升，也就是效率与效能要同步提升，即图1中的oa射线，在此线上，资源配置性和农民主体性是均衡或者说是对称的。以oa为界，传统简约化的乡村治理位于图moa区域，在此区域内资源配置性较高，但农民主体性较低；而“乡政村治”时期，农民的主体性得到了较大的提升，但由于体制的限制，资源的配置性不高（图noa区域）；“微治理”的地方实践通过提升资源配置性和农民主体性来推进乡村治理有效，核心是通过下沉治理重心提升农民主体性，但由于治理规模和治理体制的限制，其资源的配置性水平还有待提高，距离乡村振兴战略的治理有效目标还存在一定差距（图aob区域）。

四、讨论与结论

治理有效既是乡村振兴的目标，也是乡村振兴的手段。在乡村振兴战略大力推进的背景下，治理有效的实现需要上下互联、内外互动。其中有两个因素需要考虑，一是资源配置性，即在资源源源不断向乡村输送的同时，如何实现资源的优化配置，也就是治理效率的问题；二是农民主体性，乡村振兴的核心是人的振兴，如何通过治理机制的改善提升农民的治理效能，是乡村治理的核心。二者紧密相关，资源的配置性很大程度上取决于农民主体性的发挥，而农民主体性的发挥又受制于资源配置权的重心以及资源配置的方式。当前党和国家提出“治理有效”，为乡村治理提出了新的思路和要求，即在坚持民主价值取向的同时更加注重治理绩效的提升，从而解决乡村治理中长期存在的民主与治理的割裂问题。

“微治理”是治理有效的初步探索，其逻辑是将资源下沉到农民主体性有效发挥的层级，通常是与农民息息相关的生活单位，让农民自主处理一些微小公共事务，从而提升农民治理效能。“微治理”是提升农民主体性的纵深扩展，是乡土社会自生自发与地方政府外部推动共同作用的结果，最终目标是节约行政成本，提升治理效率。从治理有效的框架分析，“微治理”在实践中依然存在两个问题需要解决。一是“微治理”与治理效率的问题。“微治理”通过延伸纵向治理层级提升农民主体性，虽然节省了组织成本，但是治理层级的增多也会导致监督成本以及政策实施成本的增加。广东省清远市将村委会下沉到自然村，使得村委会个数扩增了近20倍，建制单位变化以及数量的激增不仅会增加财政负担，还可能造成国家政策实施单位的混乱，一定程度上从而增加行政成本。此外，“微治理”发生在规模相对较小的生活单位，不利于资源最大程度地优化配置，影响了资源配置的效率。二是“微治理”与农民主体性的问题。提升农民主体性是“微治理”的核心，也是价值所在，但在具体运作中，农民对于微事务的参与程度与上级政府的财政支持密切相关，这就导致农民无法完全摆脱对行政资源的依赖，影响“微治理”效果的持续性。只有解决好这两个问题，“微治理”才能向乡村振兴战略下的“治理有效”进一步迈进。

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