南京国民政府乡村治理的转型与困境

作者：陈明胜 王玉洁  责任编辑：高新水  信息来源：《民国档案 》2020年第4期  发布时间：2021-01-02  浏览次数： 3379次

【摘　要】南京国民政府成立于乡村经济濒临破产之际，这决定了其历史使命——救济乡村，江苏省农民银行即在此一背景下创立。根据扶助农民经济、不以盈利为目的的初衷，江苏省农民银行在开展放款、存款、汇兑、储存等业务的同时，推动各种合作事业，培养农民的合作精神，这种超越金融机构一般功能的特点赋予其强烈的乡村治理色彩。江苏省农民银行的创设有助于缓解乡村资金困乏、高利贷恶性膨胀的现状，也有助于改变乡村组织涣散、合作精神淡薄的局面。但受银行储蓄资金有限、乡村传统习俗强固、部分合作社为土豪劣绅把持等因素影响，江苏省农民银行业务很难做到全面覆盖。这种乡村治理功能的有限性，既有农民银行自身的原因，也有时代因素的影响，通过对这些因子的微观分析，可以管窥彼时南京国民政府乡村治理转型的困境。

【关键词】南京国民政府；江苏省农民银行；乡村治理；合作事业；合作精神

乡村社会转型是近代中国面临的重要命题之一，受内外诸因素影响，这一转型在民初遭遇严重挑战，乡村经济濒临破产。南京国民政府成立后，相继推出多项举措，防止乡村继续沉沦。江苏省农民银行的成立具有首创精神，作为一种新式的金融组织，其业务的开展有助于改变乡村旧式的借贷格局，是乡村社会从传统走向近代的重要表征。颜维怀、费久黎、金超凡等直接以江苏省农民银行为研究对象，对其进行初步探讨。1因为江苏省农民银行与农民合作运动的密切关系，研究者往往把江苏省农民银行与合作运动结合在一起进行分析。2本文认为，江苏省农民银行从经济着手救济乡村，同时又把推动乡村合作事业、培养民众合作精神视为职志，实为南京国民政府乡村治理体系中的重要组成部分，为人们透视南京国民政府乡村治理的困境提供了一个独特的视角。

一、乡村经济破产：江苏省农民银行创办的背景

二十世纪二三十年代中国乡村经济面临严重危机，梁漱溟直接把中国近百年史称之为乡村破坏史。3外有列强经济侵略，内部兵戈不息、政局动荡，“农民生计已极困难，加以农政不修，水旱洊臻，农产所出，年有减退；驯至以农为本位之国，而粮食亦仰外国之供给”4。江苏乡村亦在这样的时代大背景下陷入窘境。在当时上海的农家中，收支不能相抵的现象非常严重，其中55．1％的自耕农、78．7％的半自耕农、72．3％的佃农均有负债。5再根据顾复1923年对无锡农家收支的调查数据，可以看到，如果按照每家5口人计算，耕作10亩地，除了栽培稻麦、种植蔬菜，兼养家畜与蚕，每年仍然有40元的亏空。以上入不敷出的状况说明，江南的农家并不富裕。J．B．Tayler调查了仪征、江阴、吴江农家的年收入，与无锡每户234元相比，江阴为242元，吴江为197元，仪征仅为132元。6仅就收入水平来看，江南、江北的差距非常明显。受消费观念影响，江北农民的支出亦低于江南，但农家状况仍然堪忧，在铜山县，各区农家收支平衡与入不敷出者占比86．3％，有盈余者仅占13．7％。7

农民的普遍贫困，主要原因可总结为天灾人祸。如苏北，“灾害频仍。农民既不得安居乐业，以尽地力，而捐税重重有加无已，处此水深火热之中，游惰者流为盗匪，安分者时切危惧，社会已呈恐慌，农村渐趋破产，贫者愈贫，富者亦贫”8。苏北如此，苏南亦不容乐观。吴江县“连年螟虫为灾，田禾歉收，生产顿减，粮食不济；生产品之出售，受行商之垄断，而不能得其相当价格；必需品之购入，经居间人之转辗剥蚀，而百物腾贵；辑里丝经失败，摇经之副业消沉，蚕事不振，农民育蚕，而全无收成者有之，最上亦不过六七分收成，平均约在三分左右；兼以土匪为患，去冬团集于太湖湖滨一带，近则散于内地湖泽间，掠劫绑架，时有所闻，剿匪则匪去兵来，兵去匪来，徒增扰攘；加以江北湖南之难民，转辗于吾县诸乡，勒索米粮燃料，甚或盗窃，农民财穷力尽，不能安居乐业，其苦何堪？”9高淳县“两年来之旱灾绝荒，及十七年间，土匪会匪之蹂躏，元气早已丧尽，经济亦因之竭蹶，农民生活，经此重创，家无隔宿之粮，且乡间又无金融机关，融通有无，惟日处于艰难窘蹙，叫苦连天之中”10。

在天灾人祸的交织下，高利贷盘剥成为加快乡村破产的主要因素。传统乡村社会的借贷关系除了典当、钱会等外，高利贷对农民的剥夺尤为严重。时人论及1930年代各地乡村高利贷情形，“长期成千者，平均分八厘；短期不满百元者，多至四五分。丰县乡间农民借款轻者三分，重者五分，十个月以后不付息，利上加利。沛县及宿迁等县，城内钱庄借息二分，乡民通常借债三分至五分不等。亦有名放‘青麦’者，大概腊月底，农民即向当户借银，如借钱二千，至明夏收麦后，需还当户麦一斗，其时麦价大约值三千八九百文，即每钱一千，按月需利百文，也名‘加一钱’，此外典当抵押借款均无。邳县、睢宁、砀山，均与以上数县大略相同，惟邳县利率高者，竟至六分。”11淮海两属“交通既感不便，农民经济尤告窘迫，普通利率皆在月利六分以上。而年来天灾人祸，一般农民困苦非常，若不设法救济，则数年后必至流离失所。”12常熟“有贷米五斗，越半年倍偿者，有借洋十元，月需三分重利者”13。

高利贷盘剥使乡村社会陷入严重的资金困乏。1930年，江苏第五合作指导所报告说：“农民之缺乏资本，为一普遍现象。”特别是徐海各县，地瘠民贫，再加上其他天灾人祸，“以致农民缺乏资本，妨碍耕种”。14这一点亦可以通过江苏省农民银行的相关统计加以证明。

根据上表可以看到，负债者竟占百分之八十以上。再就农民贷款的用途来看，包括还债、食粮、肥料、牲畜、农具、雇工、种子、蚕桑、赎田地、经营副业、修筑塘坝等各种类型，根据《总行放款各信用合作社社员借款用途统计表》，在1928年7月16日至1930年2月28日的总行放贷中，有36．84％是用来还债的，占款项的绝对多数。15在昆山，“连年歉收，农民负债甚巨，故社员借款用途，以还债居多，占百分之二十三，金额占百分之三十八强”16，这在当时实是一种普遍现象。

另外，乡村人口向城市的单向流动则进一步导致乡村金融的枯竭，如无锡县，“壮丁不安于耕，妇女不安于织，地主不惯于乡居，志士不满于现状，于是举家迁徙都市，贫者则为厂工，富者则为寓公，农村之生产力渐即衰颓，农村之金融渐成偏枯，老成与新进思想之冲突殊甚”17。

以上诸因素对乡村社会秩序产生直接威胁。农村金融调节失当，典当、抵押、赊欠、借贷、预售农产、合会等均成为榨取及剥削农民的工具，使“自耕农降而为佃户，佃户降而为佣工，佣工更降而为失业者。铤而走险，激而为屡次之原始的暴动，而为破坏城池，戕杀官吏，屠戮豪绅的主力军。”18为缓解江苏因“省境农村凋敝，农民经济困窘”而导致的社会危机，江苏省农民银行应运而生。

二、救济与治理：江苏省农民银行的功能定位

南京国民政府成立之初，面临着农村金融结构亟待改善的局面。虽有部分商业银行的借贷对象包括乡村民众，但这些新式金融机构只对有资产的地主、商人放贷，目的在于盈利。而乡村旧式金融机构因利息高、期限短、农民借入额度有限等特点，对于农业生产并不能产生实质性的影响。创设与农民直接相关的银行19，改变农民生产资金支绌的窘境，成为南京国民政府救济乡村的必然之策。

江苏省首创农民银行，除因与各省面临共同困境外，亦有自身的特殊性。1927年5月，国民革命军长驱直入江苏，基于各地人民苛捐杂税沉重、亩捐征收纠葛的现状，何应钦电令江苏省政府妥议解决办法。是年，江苏省政府第14次政务会议决定将“孙传芳时代经征未完的二角亩捐，作为农民银行基金”。办法如下：“1．命令取消孙传芳时代之特备亩捐办法；2．命令征收农民银行基金，其额数与征法与亩税同；3．孙传芳时代已收之亩税，准农民以收据抵做农民银行基金；4．在未收足四分之一后，即着手筹备农民银行；5．在未征收以前，应作扩大之宣传。”20之所以将孙传芳时代未征起二角亩捐作为江苏省农民银行的基金，原因在于亩捐有的未征起，有的征起而未解，“若下令免除，不特一般民众有负担不平之嫌，尤易使土豪劣绅及贪官，将已收未缴者侵占中饱”21。

1928年7月16日，江苏省农民银行正式营业。总行设于镇江，于南京、上海、丹阳、高淳等地设分支行23处；于丰县、金山、宝山等地设立办事处41处。总行及分行除设经理、会计、出纳、调查、文书、庶务等各科外，还设置业务调查员若干人，负责“调查农村经济及辅助指导组织调查合作社”22。设立之初，基金为国币220万元，1935年增至法币400万元。之所以增加，一是江苏省省长陈果夫鉴于农户众多，农村经济枯竭的现状，“特令饬财厅划拨骆马湖官田廿七万六千余亩，以最低田价估值八十六万五千余元，作为本行资本”；二是各县陆续缴解以及省政府拨还旧欠。23由此足见江苏省政府之重视。

与其他金融机关相同，江苏省农民银行的基本业务包括放款、存款、汇兑、储蓄等，其中又以放款为主，存款、汇兑、储蓄等业务因受各种因素影响，均不甚发达。放款方式包括合作社放款（信用、生产、运销、购买、消费、利用六种）、借款联合会放款、乡镇代表放款、个人放款、实物放款、储押放款（信用、抵押两种）、特种放款等六种。其中合作社放款是江苏省农民银行建立之初最主要的放款方式。24

根据江苏省农民银行章程规定，银行最初的贷款对象仅限于农村合作社。这样做无非是为防止贷款出现呆帐死账，而收受贷款的合作社，全体成员必须负连带债务的责任。25非常明显，这种以合作社为唯一放款对象的限制既不利于银行业务的拓展，又不利于未入社农民获得贷款，因此有直接向农民放款的动议。1929年3月，江苏省政府第190次会议议决，“农民银行于放款合作社外，得推广营业范围，凡属于农具之改进，直接有利于农民者，经省政府核准，亦得放款”26。1930年5月，江苏省政府再次修订江苏省农民银行条例，规定“在合作事业未充分发达前，得放款于农民，增进其农产事业及副业等”27。至此，银行放款的范围有所扩大，但程序很复杂。如武进分行的肥料保证放款即属此类，其大体程序为：首先，聘任当地公正人士一人或二人作为该地的经管员，经管员的责任是调查本地农民所需肥料的数量，填注调查表，据表填写申请书，连表寄行；其次，经农民银行审核后发给核准书，由经管员按照核准数目，通知各借户另寻殷实保证人，与经管员订立借据，汇送农民银行；再次，经农民银行审核无误后，派员赴乡会同发放肥料购买券，或由各农户持券自由向城乡购买肥料，或由经管员会同农户趸批购买，运乡发放肥料。其中，农户保证人对经管员、农民银行，均负有连带归偿的保证责任。28

虽然放松了对农民个人放款的限制，但仍然没有改变以合作社放款为主的局面。之所以如此，一是因为合作社的信用比较好。根据1935年的统计，按借款次数分析，能够按期还款的超过46％，逾期还款的超过18％，而须转入催收帐内的不到8％；根据合作社的类型分析，兼营合作社与信用合作社的信用最好，按期还款的在65％至70％之间；生产合作社及运销合作社亦在60％以上；相比较而言，购买与利用合作社信用比较差。29二是因为江苏省农民银行与合作运动的关系密切。江苏合作事业的直接领导机关为江苏省农矿厅，但在农民银行设立之际，农矿厅主导的合作事业也刚刚起步，且很多工作是由农民银行先期办理的。因此，除从事金融机构的基本业务外，组织与指导成立合作社成为农民银行最重要的业务之一。“农行业务，与合作事业息息相关。良以改良农村组织须从提倡合作入手，增进农人生活，以发展经济为先。农行主旨以扶助农民经济之发展而放款又以乡村合作社为原则，是合作事业之兴衰成败，即足以转移农行业务之盛替。……故本行对于合作事业竭力提倡扶助，除进行贷款业务外，凡农矿厅未设合作指导所之县，更代为从事于宣传指导，期奏速效。”30事实证明，农民银行为信用、利用、运销等合作社的后盾，“若无农民银行，则合作社之发展与进行，必感困难及迟缓”31。

为了保障银行资金的安全、扶植农民经济，除了推进信用合作，江苏省农民银行还加强对其他合作社的组织与指导，如运销合作、储蓄合作、提倡兼营、购买合作、改良农业生产等。

办理运销合作。1931年，农行在上海南市设立农产运销办事处，代办合作社及农民农产品运销；在无锡、盐城、如皋、徐州、靖江等内地各分行设立分处。其业务主要包括“经办农产品的合作运销，并兼办合作购买，代理合作社购买生产上的必需品”，“凡各县当地有特产丰富的农产品的，一概指导办理运销”，如南通就设立棉花运销合作社联合社，农行除了贷款给该社之外，还派员常驻合作社，负责业务上的指导及稽核；又如宿迁设立金针菜、黄豆、花生、小麦等产销社，农行在播种之后就贷给青苗款，收获后则指导建立合作运销。再如淮阴，除了指导花生运销合作，还指导合作社兼营榨油事业等。32吴江的生丝精制运销合作社，也有不小的成绩，“内部工作人员，除机匠仆役外，均系该社社员，或家属，均能本合作精神，以图进行，故出品精良，深受外界之赞叹”33。

办理农业仓库。“农业仓库办理储押，有活动农民经济，平衡农产价格之最大功效”。1929年，江苏省农民银行开始经营农仓业务，“先于吴江之震泽镇，商假城隍庙后宫房屋十间为仓址”，此后，无锡、武进、松江、常熟、青浦、昆山等地相继经营农仓。34至1935年，共计农仓211所，其中省仓10所，县仓65所，农民银行自办仓库56所，合办农仓58所，合作社农仓22所。分布于全省40个县。35江苏省农民银行办理农仓之初，主要办理储押业务，后来为了适应农村需要，陆续兼办保管、加工、包装、运销等业务，“并于仓库内设乡镇代表处，办理乡镇汇兑、信托等一切银行业务”36。

提倡兼营，即一个合作社可以兼营他种合作社的业务。在常熟县，有信用合作社兼营业务，如唐家巷信用合作社兼营灌溉，该社先花2200元购买十六匹柴油戽水机一台，用来承包社员及非社员的土地，社员每亩一元，非社员每亩一元四角，还派人到苏州农具制造所学习，专门管理机器。再如薛家弄信用合作社，兼营贩卖事务，但限于社员，农民生产农产品，待价而沽。武进县亦提倡合作社兼营业务，“如前鱼池、邵舍村、东堰村等信社，均由分行指导兼营购买蚕种肥料等事业”，“既可节省费用，又可经济人才，且能发展社务”。37

另外，江苏省农民银行还倡导各个合作社“应尽量推广改良种子，研究种植技术”，并给予资金支持与农事机关上的联络。38在指导办理共同购买方面，则包括共同购买豆饼、棉种、蚕种、猪种、鱼秧、饲料等。在办理储蓄方面，除了一般储蓄，还包括农产品储蓄等。

1937年，江苏省大部沦陷，江苏省农民银行各行处迁往上海合并为驻沪联合通讯处，总行则随省政府西迁。抗战胜利后，总行及各分行相继复业。39但随着内战爆发，金融动荡、经济秩序紊乱，其业务开展受到很大影响，成绩乏善可陈。总体来看，在江苏省农民银行运行的过程中，除了开展金融机构的基本业务外，指导与组织各种合作社成为它的重要职能之一，这就进一步超越金融机构调节经济生活的一般功能，隐含社会改造的深意，赋予其浓郁的乡村治理的色彩。

三、治理绩效：江苏省农民银行的成绩与不足

江苏省农民银行的首要成绩在于给合作社放款。如1935年放款总额为2475万余元，较1934年增加157．3万余元，较1933年增加654．1万余元。1935年合作社青苗放款分配县份达到57个。与1934年比较，十个县增加分支行处，有利于放款的顺利进行。40随着合作社的增加，放款数目也在不断增加。如1934年，江苏省农民银行给2018个合作社放款；1935年，则给2407个合作社放款。

在贷款对象范围扩大之后，合作社之外的部分农民亦获得便利。1929年春，农民银行拨款十万元购买稻、豆种子，贷给盐城、阜宁、兴化、宝应等县农民。1930年，在无锡、丹阳实行肥料放款，在无锡、常熟、昆山、武进、青浦等地试行蚕本放款，都是直接贷于未加入合作社之农民。41常熟分行有小农保证信用贷款，这种贷款方式主要指向没有入社的农民，不需抵押品，但需要保人，每人以20元为限，多次保证信用者可以酌量增加，以生产用途为限，期限最长为一年。42

低利贷款的方式在一定程度上抑制了乡村的高利贷。在传统乡村借贷中，农民所受盘剥比较严重，“农民每至秋冬，新谷登场，需款甚急，不得不将生产所入，易钱以应用。及至春夏乏食，则又购买米粮，以求糊口，粜贱买贵，习为常事，损失实属不赀。乡村典当，趁机而起，收当米粮，实为大宗营业，利率之高，乃至三分以上，犹不免剥削之讥。”但随着江苏省农民银行及其支行的成立，这种局面有所缓解。如松江，以往农村地主商贷在二分以上，农民银行松江办事处建立之后，降至一分五厘左右。43而第七区分行，则贯彻绝对低利主旨，合作社借款利息在九厘四毫，个人借款九厘八毫。44以往秋收之际，虽农产品价格低落，但因农民需款，便把米谷棉花抵押于当铺或抵押所，利率在每月二分以上。江苏省农民银行常熟分行设立后，为了改变这种局面，拟办农产储藏有限合作社，委托各乡“公正殷实”人士组织，以农民为社员，专押农民生产的农产品，折合市价七折贷给款项，月息在一分二厘至三厘之间。常熟农产储藏有限合作社以“米为大宗，棉居少数。储户皆真正农民，且数额零星，既无奸商投机包揽之弊，又免债户重利盘剥之痛，实惠农民，似非浅鲜也。”45无锡米粮抵押放款（储押合作社）将无力回赎的抵押米粮以合适价格代为出售，有效地减轻了农民的损失。毫无疑问，由农民银行推行米粮抵押贷款，对典当、合会、高利贷等传统的金融流通方式是一种冲击。

江苏省农民银行的成绩不容否认，而受各种因素影响，其功能的有限性也必须正视。

首先，农民银行贷款的受众有限。一是缘于农民银行的资金有限，难以做到全覆盖。在开办之初，仅以亩捐二角拨充，基金非常有限，即使全部放出，也难以做到普遍扶助。在运行的过程中，存款业务难以开展，原因包括：农行成立未久，尚未引起人们注意；与农民关系多，而与工商富户关系少；利率偏低，难以在与其他银行的竞争中处于有利地位46；“本行晚出，信用未孚，欲与争雄，自匪易事”47。二是参加合作社的农民属于极少数。就1928—1929年的松江县来看，1928年底，计有信用合作社11所，购买合作社1所，社员共228人，社股金额1544元；至1929年底，计有信用合作社63所，购买合作社1所，社员共1281人，社股金额5300元。48从数字来看，增幅不小，但与松江县全县农民人数相比，也仅此而已。三是在银行贷款的过程中，一般农民往往被排斥在放款对象之外。因为农民银行放款以抵押放款为主，赤贫的农民更是难以得到实利。49杨立人直接参与了当时合作社的组建，他叙述了合作社的运行过程：“先和区内信用较著的人接洽，那些比较有信用的人，全是有地有钱的中农和富农。我们劝了又劝，经过二年才取得十六个人的同意，而内中有三个人是我们自己的职员。一般需要进合作社的农友，被他们以‘信用不孚’的理由被摒绝着。全数股金只卅三元，其中有一个担任乡长的和我们三个职员各认五元，一个担任闾长的认二元，其余各认一元。银行资本，恐怕借来放出后收不齐要连累全体社员，于是也被拒绝着。结果由我们职员之中借出一百元，连同股本，放款生息。借款限于社员以外的人，由社员担保，还得用地契抵押，月利一分二厘。手续方面，也经过县府备案，县合作指导员的指导。这样由富农联合组织的合作社，无地契的贫农固然无从借到款项，即使为社员所欢迎的主顾，在月利一分二厘和限期还款的条件之下，也只能尽其联合剥削的功能，于农村金融的流通上，究有何种助益呢？”50

其次，合作精神并未因江苏省农民银行的提倡而得到大幅度提高。在江苏省农民银行指导下成立的合作社中，信用合作社占绝对多数，如1930年6月，在松江、金山成立的56个合作社之中，乡村信用无限合作社55所，农业购买有限合作社仅1所。51其他合作社（消费、购买、运销、生产等）不发达。而农民组织信用合作社的目的，“无非欲借信用合作之名，冀得向农民银行借款之实。此种组织，直可称之为‘合借’，而非‘合作’，实与合作事业前途，具有莫大障碍”，“合而不作，以借钱为目的，不明合作真义，以致精神涣散”。521929年初，松江县要求成立合作社的农民呈异常积极的态势，但并非因为对合作精神的理解，“一时为利而趋，内心实欠信仰”53。随着合作事业的发展，乡村中虽不失“为欲造福农村，使农民得享受金融周转之便利”的乡镇长与公正耆宿，但“纯出于好奇心理，彼见邻村有此组织，遂亦跟踪而起，且以合作社组织成立后，可向农行抵借低利贷款，大有何不共分一杯羹之意，而彼或亦可以从中略沾小惠”的人亦复不少。54无锡农民对于合作有三种态度：一般农民见闻狭隘，受传统风俗影响，对于合作社组织不热心；稍微有知识的人，也不了解合作真义，往往把合作社视为借钱机关，心存侥幸，投机色彩浓厚；地方领袖，饱经世故，认为合作与本身并无重大关系，也不能提倡扶掖。55至苏北各县，“交通梗阻，民气闭塞，不独农民不能了解合作意义，即改进农村领导农民之知识分子，亦不知合作事业为适应农民需要改进农村之新鲜组织，多误会合作社为专门联合信用向外借贷之金融机关，因此各县农民组织合作社之目的，均注重向外借款，而忽略组织训练及农事指导之各种权能，以至社员缺少自助互助之合作精神，不能利用借款，改良生产”56。“农民发起组织合作社，既多以借款为前提，且被动而为他人利用者尤复不少，虽有一二热心人员，竭诚为本社服务，惟了解合作意义者，仍属寥寥，工作颇觉困难”57。既不明了合作真义，那合作精神的培养自然无从谈起。

再次，部分合作社被土劣把持。在论及农民银行放款困难时，有人指出乡村土劣利用农民无知操纵社务、霸占借款的问题。其中特别披露乡镇代表放款的问题，因为乡镇代表人品不齐，常常出现各种弊端，“有捏造虚名，多借款项，自私自利者，有重利放出，盘剥小民者，有阳为义务，暗实厚索手续费者”58，亦有人提及“合作事业在此幼稚时代，各地土劣或不良份子以为有利可图，蒙蔽乡农，每欲藉势强迫入社，如被见摈不遂所欲，即百方破坏，四出诬控，其影响社务进行者甚大，此类情事各县在所难免”，甚至合作社有“被一二人所操纵，甚有从中破坏”的问题。591930年，第二区分行报告说：“世风日下，人心不古，一般刁顽之徒，利用乡愚无知之辈，借合作社之美名，藉图私便其实者，要亦不乏人在。”60苏北各县，因为农民知识浅陋，“合作社及借联会之借款，动辄为负责代表所操纵”61。昆山分行报告说：“合作社之组织贵乎互助，共策事业之进行，于银钱出入，尤需公开，社员亦随时互相监督，奈农民知识浅陋，往往一任领袖之垄断操纵，以是在公正领导下其健全者，固亦有之，然社务腐败，丧失信用者，亦复不少。”62从以上几点可以看出江苏省农民银行所面临的种种困境。

总之，如果从显性的经济救济与指导合作两个方面来评估江苏省农民银行的绩效，不能否定它所取得的成就。作为新式的与农民直接相关的金融机构，其对旧时乡村借贷格局必定产生一定冲击，在减轻农民负担的同时，促进农村借贷格局的革新。但就隐性的培养合作精神而言，因受制于各种因素，并未取得明显的成绩。

余论

“治理”一词源于西方，其与“管理”的本质不同在于管理强调权力的唯一中心，而治理则强调权力的多中心，由此而引发治理主体的多元化、公共责任权限的模糊化、公共权力间的相互依赖性、行为者网络的自主自治性、政府能力的多样化等特征。63就江苏省农民银行运行的实质来看，其确为江苏乡村治理体系中的一元，只不过它主要是从经济入手救济乡村，防止乡村社会的继续沉沦。该组织诞生于江苏乡村经济濒临破产之际，省政府在此时设立与农民相关的专门银行，主要目的就是为了缓解乡村经济危机。这一历史使命决定江苏省农民银行与一般商业银行的本质区别。《江苏省农民银行组织大纲》（1928年4月13日）明确规定，江苏省政府设立农民银行的目的是“为扶助农民经济之发展，以低利资金，贷于农民”，其放款之利率，“最高不得过月利一分”。64这一扶助农民经济、不以盈利为目的的初衷决定了江苏省农民银行的性质与发展方向。作为一种新式的金融机构，江苏省农民银行的创办有助于改变传统江苏乡村的借贷格局，乡村高利贷得到某种程度的缓解，农民经济得到一定程度的改善，这种从经济入手解决民食的方式的确有助于乡村社会秩序的稳定。因此，与其说江苏省农民银行是一个新式的金融机构，倒不如说它是借鉴金融组织的运作模式而发挥乡村治理功能的政府部门。

进一步而言，江苏省农民银行对各种合作事业的指导与组织特色鲜明，暗含促进乡村社会文化转型的深刻含义。中国农村向来组织散漫，农民合作意识薄弱。江南号称发达，但在乡村组织方面仍然存在严重不足，武进农村，“贫苦衰落，毫无组织”，松江农村，以往皆如一盘散沙。65梁漱溟认为中国传统乡村最大的不足之处就在于缺乏组织生活的习惯，因为没有团体组织，导致两大弊端产生：没有纪律习惯，缺乏组织能力。66如果把这一点与二十世纪二三十年代中国乡村社会的困境相联系，则是乡村社会由于缺乏合作组织与互助精神而导致其难以应对乡村经济破产的危机。江苏省农民银行把指导、组织合作社视为自身义务，非常重视在经济合作的过程中培养人们自助助人的精神，其促进文化转型的意义实与梁漱溟等人的乡村建设有异曲同工之妙。

受制于各种因素，江苏省农民银行乡村治理的功能大打折扣。在南京国民政府乡村治理的制度设计中，江苏省农民银行表现出来的不足实非个别现象，如地方自治制度、公民宣誓登记制度等均包含乡村治理的因素，但制度的理性并不代表行为的理性。究其原因，一是制度设计与乡村社会的实际需要并不完全吻合。缺乏资金是彼时乡村社会的实际，但如何使一般民众获得救助，无论是最初贷款限于合作社的规定，还是后来通过抵押贷款放贷于个人的做法，江苏省农民银行都把一般民众排斥在外，这种金融机构的“特性”决定其乡村治理功能的有限性。其他农贷机关也存在类似的弊病，如以土地担保作为贷款的条件，而贫苦农民恰恰缺少这种条件，结果反而被拥有大量土地的高利贷者趁机钻营，特别是农贷机关呆板地规定贷款时间，不能满足农民的实际需要，结果使灵活的高利贷产生市场。67二是乡村社会盈利型经纪人群体的出现，把国家与乡村社会推向了对立。在江苏省农民银行开展的个人放款业务中，的确出现过热心公益的乡村领袖为农民做担保的现象，如无锡第十三区的倪翔青，就约乡绅“提供三千金，存于钱庄，以为本处该区个人放款之担保”，如果农民到期不能还款，就把此款交给办事处。另外，还有四位乡绅，愿意为个人贷款的发放与收取负全责。68但与土豪劣绅借机牟利的行为相比，其确如凤毛麟角。这又是国民政府农贷面临的普遍问题，时人披露，农贷本应是减轻农村高利贷，但实际上“却有不少的例子证实了年来的农贷是到处发生着充实农村高利贷资金的作用，证实了农贷资金的不少部分首先以低利贷给高利贷业者，然后由高利贷业者转贷给生产农民”69。三是“训政”时期自上而下的保育方式难以激发人们的内在活力。通过保育政策推行的各种制度多是国家强制推行与建构的结果，缺乏内生性的社会组织基础，因此很难得到民众的信赖。在官僚主义盛行的情况下，农民银行所提供的贷款，反而为土豪劣绅提供了可趁之机，使新式金融机构有沦为传统借贷方式“帮凶”的危险。

注释：

1颜维怀：《二十世纪二三十年代江苏省农民银行农贷研究》，华东师范大学2007年硕士学位论文；费久黎：《抗战前江苏省农民银行研究（1928－1937）》，南京大学2012年硕士学位论文；金超凡：《1928－1937：江苏省农民银行研究》，华中师范大学2015年硕士学位论文。其中，颜文侧重于江苏省农民银行的农贷问题，包括它的业务机构与运行机制；费文对江苏省农民银行的制度建设与业务开展进行实证性研究；金文则侧重于江苏省农民银行的体制性变化。

2参见忻平、赵泉民：《20世纪20－30年代江苏农村合作运动论略》，《江苏社会科学》2003年第1期；昝金生：《20世纪二三十年代江南农村农业仓库述论》，《江南大学学报（人文社会科学版）》2009年第3期。

3梁漱溟：《乡村建设理论》，商务印书馆2015年版，第11页。

4冯锐：《乡村社会调查大纲》，中华平民教育促进会1929年版，“序”，第2页。

5（1）冯和法编：《中国农村经济资料》，黎明书局1932年版，第325页。

6（2）［日］田中忠夫著，汪馥泉译：《中国农业经济资料》，上海大东书局1934年版，第243－246页。

7（3）冯和法编：《中国农村经济资料》，第378页。

8（4）《第四年之江苏省农民银行》，江苏省农民银行总行1933年7月版，第185页。

9（5）《第二年之江苏省农民银行》，江苏省农民银行总行1930年版，第77－88页。

10（6）《第二年之江苏省农民银行》，第96页。

11（7）《江苏省合作事业会议汇编》，江苏省农矿厅1930年版，第59－60页。

12（8）《江苏省合作事业会议汇编》，第63页。

13（9）《第二年之江苏省农民银行》，第70页。

14（10）《江苏省合作事业会议汇编》，第24、75页。

15（1）《江苏省合作事业会议汇编》，第33－34页。

16（2）《第二年之江苏省农民银行》，第97页。

17（3）《第二年之江苏省农民银行》，第168页。

18（4）秦含章：《中国农业经济问题》，新世纪书局1931年版，第435页。

19（5）创设农民银行实是国民党扶助农民的既定政策。《中国国民党第一次全国代表大会宣言》明确指出，解决农民问题的主要举措一是土地问题，二是资金问题。关于资金问题，“农民之缺乏资本至于高利借贷以负债终身者，国家为之筹设调剂机关，如农民银行等，供其匮乏，然后农民得享人生应有之乐”。广东省社会科学院历史研究所等编：《孙中山全集》第9卷，中华书局1986年版，第120－121页。

20（1）寿勉成、郑厚博：《中国合作运动史》，正中书局1940版，第296页。

21（2）《江苏省农民银行二十周年纪念刊》，1948年版，第6页。

22（3）寿勉成、郑厚博：《中国合作运动史》，第297－298页。

23（4）《江苏省农民银行廿四年业务报告》，第4页。

24（5）《江苏省农民银行历年放款之回顾及改进计划》，江苏省农民银行总行1932年版，第1－4页。

25（6）《第二次中国劳动年鉴（下册）》，社会调查所1932年版，第259页。

26（7）《江苏省农民银行条例》，《江苏省政府公报》1930年第453期，第2页。

27（8）《江苏省政府委员会第一九〇次会议记录》，《江苏财政公报》1929年第3期，第16页。

28（9）《第二年之江苏省农民银行》，第99页。

29（1）寿勉成、郑厚博：《中国合作运动史》，第298－299页。

30（2）《江苏省合作事业会议汇编》，第30页。

31（3）《江苏省合作事业会议汇编》，第63页。

32（4）寿勉成、郑厚博：《中国合作运动史》，第298－299页。

33（5）《第二年之江苏省农民银行》，第82页。

34（6）《江苏省农民银行廿四年业务报告》，江苏省农民银行总行1936年版，第125页。

35（7）《江苏省农民银行廿四年业务报告》，第2－3页。

36（8）《江苏省农民银行廿四年业务报告》，第125页。

37（9）《第二年之江苏省农民银行》，第64、111－112页。

38（10）寿勉成、郑厚博：《中国合作运动史》，第300页。

39（1）联合征信所调查组：《上海金融业概览：卅七年版》，联合征信所1948年版，第73页。

40（2）《江苏省农民银行廿四年业务报告》，第2－3页。

41（3）《第二次中国劳动年鉴（下册）》，第104页。

42（4）《第二年之江苏省农民银行》，第54页。

43（5）《第二年之江苏省农民银行》，第153、139页。

44（6）《第四年之江苏省农民银行》，江苏省农民银行总行1933年版，第155页。

45（7）《第二年之江苏省农民银行》，第53、54页。

46（1）《江苏省农民银行历年放款之回顾及改进计划》，第8页。

47（2）《第二年之江苏省农民银行》，第180页。

48（3）《第二年之江苏省农民银行》，第134－135页。

49（4）《江苏省合作事业会议汇编》，第72页。

50（5）中国农村经济研究会编：《中国农村描写》，新知书店1936年版，第40页。

51（6）《第二年之江苏省农民银行》，第136页。

52（7）《江苏省合作事业会议汇编》，第57、78页。

53（8）《第二年之江苏省农民银行》，第135页。

54（9）《第四年之江苏省农民银行》，第37页。

55（10）《第四年之江苏省农民银行》，第106页。

56（11）《第四年之江苏省农民银行》，第179－180页。

57（1）《第四年之江苏省农民银行》，第200－201页。

58（2）《江苏省农民银行历年放款之回顾及改进计划》，第7页。

59（3）《江苏省合作事业会议汇编》，第77、60页。

60（4）《第二年之江苏省农民银行》，第179页。

61（5）《第四年之江苏省农民银行》，第169页。

62（6）《第四年之江苏省农民银行》，第231页。

63（7）周朗生：《乡村治理的理论诠释－－从治理到乡村治理》，《中共云南省委党校学报》2008年第6期，第130页。

64（8）《第二次中国劳动年鉴（下册）》，第259页。

65（1）《第二年之江苏省农民银行》，第97、139页。

66（2）梁漱溟：《乡村建设大意》，邹平乡村书店1936年版，第19页。

67（3）阮有秋：《论今日我国农贷的任务及其工作精神》，《中国农民》1942年第1卷第6期，第2页。

68（4）《第二年之江苏省农民银行》，第154－155页。

69（5）阮有秋：《论今日我国农贷的任务及其工作精神》，第2页。