矿产资源型乡村治理能力现代化面临的困境及路径研究

作者：董江爱 王文祥  责任编辑：赵子星  信息来源：《理论探讨》2020年第6期  发布时间：2020-11-29  浏览次数： 2502次

【摘　要】乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，实现乡村治理能力现代化是推进国家治理能力现代化的前提和基础。在矿产资源型乡村，由于资源开采在过去较长时期内处于粗放式、无序化状态，引发政府干预失度、官商非正式结盟、利益分配失衡等一系列问题，严重压缩了乡村社会各治理主体的发展和作用空间，导致村级党组织、村民群众、乡镇政府、社会组织等主体治理能力难以适应现代化需求，矿产资源型乡村由此成为推进乡村治理能力现代化的重点和难点。破解这一难题，关键在于加强村级党组织建设、提高村民的“三治融合”能力、提升乡镇政府公共服务能力以及增强社会组织服务能力。

【关键词】矿产资源型乡村；治理能力现代化；困境；路径；国家治理

一、问题的提出与相关概念界定

（一）问题的提出

我国自古就是一个以农立国的农业大国，乡村治理是国家治理在基层社会的延伸及最直接、最具体的表现形式。西方学者普遍重视乡村治理对国家治理的作用。埃弗里特·M.罗吉斯和拉伯尔·J.伯德格认为：“农民在很多不发达国家中占据绝大多数，国家要发展，必须重点研究农民。”^[1]亨廷顿认为：“农村作为发展中国家走向现代化的变数，不是稳定的根源，就是革命的根源。”^[2]我国研究乡村的学者也普遍持有同样的观点。徐勇和项继权认为：“中国的治乱兴衰，都可以从乡土文明中找到动因和根据。”^[3]陶学荣等人认为：“农村的兴旺治乱决定了一个国家是否稳定。”^[4]中西方学者的观点充分表明，乡村社会的稳定发展状况关系到整个国家的治乱兴衰，而乡村治理能力直接决定着乡村社会的稳定与发展程度。党的十八届三中全会作出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”^[5]的重大战略部署，乡村治理能力现代化是国家治理能力现代化的前提和基础。

我国绝大部分矿产资源开采区位于乡村地区，这些矿产资源型乡村为我国现代化建设和国民经济发展作出了巨大贡献，但由于长期无序开采和利益分配失衡，同时也成为各类矛盾冲突的高发区域。一方面，由于资源开采本身对自然环境具有一定的破坏性，加之在较长的时期内地方政府对资源开采缺乏严格管控，导致生态恶化、环境污染、土地下陷、水土流失等一系列地质灾害和生态破坏，矿区农民群众失去了基本的生存环境和生产生活条件；另一方面，资源企业在开采和经营中追求自身利益最大化，却把因此造成的负外部成本转嫁给矿区农民群众，造成严重的贫富分化和社会不公，进而威胁到资源型乡村的稳定与发展^[6]。由此，矿产资源型乡村治理既是推进乡村治理能力现代化的重点，也是难点，急需学术界进行深入研究，寻求破解之策。

（二）相关概念界定

1.治理与乡村治理。

按照联合国全球治理委员会的界定，治理“是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合，是冲突或多元利益主体能够相互调适并能采取合作行动的持续过程”^[7]。詹姆斯·罗西瑙认为：“治理是一种有共同目标支持的活动，无须依靠国家的强制力量来实现。”^[8]俞可平从善治的视角认为，“治理是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和过程”^[9]，在这一过程中，实现政府、社会、市场、公民对共同事务的协商合作是其重要的方式和途径，“本质上是要实现国家与公民社会的良好合作”^[10]。陈振明等人从公共管理角度认为：“治理本质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的上下互动式管理过程。”^[11]上述学者关于治理的定义达成了基本共识：一是强调治理主体的多元化。与传统公共管理强调政府作用和新公共管理强调市场作用不同，治理强调政府、市场、社会等多元主体作用。二是注重治理方式的协商性。与以往政府命令式的自上而下的公共管理形式不同，治理更注重各主体之间的平等性、互动性和协商性。

乡村治理是与农民群众联系最近、最直接的公共管理活动，是国家治理行为在农村社会的延伸。党的十九大报告从乡村振兴战略的高度提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”^[12]；中共中央、国务院于2018年印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确提出了“加强农村基层党组织领导、促进自治法治德治相结合、夯实基层政权”^[13]的现代乡村治理路径；2019年，中共中央、国务院《关于加强和改进乡村治理的指导意见》在明确各主要治理主体具体目标和任务的基础上，进一步提出“支持多方主体参与乡村治理”^[14]。从主体上看，乡村治理主要包括村级党组织、农民群众、乡镇政府以及各类社会组织等四大主体。其中，村级党组织是党和国家联结村民的桥梁与纽带，在村庄社会治理中处于核心领导地位；广大农民群众作为乡村社会治理的主要参与者和直接受益者，是最重要的治理主体；乡镇政府既是国家政权的代表，也是乡村社会公共服务的主要提供者；各类社会组织以非正式组织的形式参与乡村治理，发挥“第三部门”的重要补充作用。

2.治理能力现代化与乡村治理能力现代化。

从“治理能力”的概念来看，国内外学者都比较关注“国家治理能力”这一概念。福山认为：“国家治理能力是指国家在其治理职责的法定范围内制定并实施政策和执法的能力。”^[15]王浦劬认为：“国家治理能力是指政治权力主体和公民权利主体运用国家制度体系进行国家治理和参与治理的能力。”^[16]徐勇认为：“治理不仅包括管理中的管控和稳定，更在于进步与发展。”^[17]从上述学者观点来看，治理能力现代化是指各类治理主体科学运用公共政策与管理制度，高效能地解决各种社会问题，引领和促进国家全面实现现代化并保持这种现代性可持续发展的能力。

从现代性可持续发展能力来说，乡村治理能力现代化主要是乡村治理过程中各主体治理能力的现代化，包括村级党组织领导能力现代化、村民自我服务能力现代化、乡镇政府公共服务能力现代化以及乡村各类社会组织志愿服务能力现代化等方面的内容。也就是各类主体不断挖掘并充分利用自身应有的服务能力，各司其职，各尽其责，形成平等的协商互动关系，推动各项惠农政策高效落实，并在治理过程中能够处理好政府、市场、社会、农民等之间的关系，维护好乡村社会的公共秩序与公共利益，促进乡村社会实现稳定与发展。

二、矿产资源型乡村治理能力现代化面临的困境

在矿产资源型乡村，改革开放初期的小型矿无序开采造成了“各种势力间的新一轮博弈，其中尤为外显的是县级政府行政权力，显著地改变了村庄权力的平衡”^[18]，而且“不合理的资源产权制度为企业不择手段追求经济利益最大化和地方官员权力寻租提供空间”^[19]，导致矿产资源型地区在较长的时期内存在“官商一体”的政治现象，大大压缩了其他治理主体的发展和作用空间。在原有制度惯性尚未消失和历史遗留问题尚未解决的双重作用下，村级党组织、村民群众、乡镇政府以及各类社会组织等主体的治理能力难以适应现代化需求，这是矿产资源型乡村治理能力现代化面临的难题。

（一）村级党组织的领导能力受限

《中国共产党农村工作条例》明确指出：“坚持党对农村工作的全面领导，确保党在农村工作中总揽全局、协调各方。”^[20]矿产资源型村庄由于利益主体更加多元化、社会矛盾更加复杂突出，对村级党组织核心领导能力提出了更高要求，但在现实中，资源型地区村级党组织难以有效地发挥其核心领导力。

1.协调能力受限。

资源利益分配是矿产资源型乡村社会治理的核心问题，政府、资源企业、农民群众是主要的利益主体，但在矿产资源型地区“官商一体”的政治生态中，由于过去一段时间以来地方政府唯GDP论和资源企业追求经济利益最大化，资源开采的负外部成本不可避免地转嫁给矿区农民，造成了矿区农民与权力—资本联盟的对立局面。这种情况进而导致村级党组织协调能力的弱化。一方面，村级党组织由村内党员选举产生，固然是村民利益的代表，但在权力—资本联盟面前却处于弱势一方，不但难以为村民争取合法利益，反而可能在权力与资本的联合压制下作出违背村民利益的选择；另一方面，由于村级党组织直接隶属于乡镇党委，协助乡镇党委及政府完成行政任务成为其重要职责，但由于农民因利益受损而减弱了对基层政府的信任，导致村级党组织协调村民、推动政策落实的能力被削弱。党的十九大以来，全国各地对农村基层软弱瘫痪的党组织进行了大力整顿，但由于矿产资源型乡村因资源开采和利益分配造成的复杂矛盾难以解决，村级党组织协调各方的能力受限问题仍然存在。

2.引领发展能力受限。

资金和人才既是村庄发展的两大要素，也是矿产资源型乡村的短板。从资金匮乏的角度来看：一方面，资源整合后“县属国企作为所有权主体占51%股份，私营企业作为经营主体占49%”成为县域内中小型矿的主要产权模式，导致村集体和村民无法通过股权形式享受资源增值红利；另一方面，资源税由省级财政返还县级财政的比例总体在30%左右，远低于其他行业，“税收高、财政弱”成为矿产资源主导型县域的普遍现象。尽管党的十八大以来中央和地方财政不断加大“惠农”资金投入力度，但由于资源型乡村“绝对贫困”发生率相对较低，从而导致其也无法获取相对较多的转移支付，不仅缺乏发展集体经济的基本资金，甚至还缺乏最基本的运转经费。从人才匮乏的角度来看：一方面，改革开放初期的小型矿无序开采局面，造成村级党组织一定程度的混乱，村党支部书记在发展党员时倾向于选择家族成员、亲近人员或村民中能力偏弱者，影响了农村党员队伍的素质；另一方面，由于矿产资源型乡村地质灾害多，有能力的村民已经搬迁，留在村庄的多是年纪较大、能力有限的弱势群体，导致村级党组织后备人才十分有限，陷入“断层”或“无带头人可选”的困境。

（二）村民自我服务能力弱化

村民作为乡村治理最主要参与者和直接受益者，其自我服务能力是乡村治理能力的核心内容。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，村民自我服务能力包括自治能力、法治能力和德治能力等内容，然而，在矿产资源型村庄，村民自治、法治和德治能力弱化的表现非常明显。

1.村民自治出现异化。

在政府、资源企业、村民等三方博弈中，村民是相对弱势一方，在基层政府维稳压力和企业追求利益最大化的双重导向下，村民自治出现异化倾向。一方面，企业为了追求利益最大化，采取各种手段促成企业代理人当选村委会主任，或采用利益输送的办法吸纳村委会主任成为企业代理人，造成村委会在处理村务时主要关注企业利益和个人利益，忽视了村集体及村民利益；另一方面，由于农民利益受损，迫切期望能够维护其利益的村庄精英当选为村干部，但往往忽视了这样的“村庄精英”可能又是组织村民对抗政府和企业的“骨干力量”，在对抗过程中因涉及暴力或不符合规定的越级上访等而留有“案底”，从而在村委会换届选举中失去竞选人资格，最终导致村民对村民自治制度缺乏认同。

2.村民法治观念弱化。

由于过去小型矿无序开采和资源利益不合理分配，导致矿区农民承担了资源开采的负外部成本，却没有获得相应的收益。而且，“官商一体”政治生态导致矿区农民缺乏正常的维权渠道，只能采取非正式手段进行抗争。一是攫取非法利益，主要表现为盗抢企业财产，或在土地征收中漫天要价，或虚报土地数量，县政府在巨大的维稳压力下只能在一定程度上予以默认。二是组织群体性越级上访。县政府采取协调企业让渡利益或从县财政中划拨专款等方式安抚上访群众，但这类利益并不具备正当性和长期性，“上访则有、不上访则无”是这笔收益的典型特征，最终导致村民陷入“信访不信法”的思维定式。党的十九大以来，随着信访制度的完善以及“平安社区”建设力度加大，矿产资源型乡村社会治安及村民维权秩序有所好转，但由于过去不合理的利益分配格局难以在短期内实现根本性调整，加之村民长期的利益受损并未得到应有补偿，村民上访维权的思维惯性也就难以转变。

3.部分村民思想道德滑坡。

农村是熟人社会，部分村民攫取非正当性利益的行为必然引发“破窗效应”，刺激更多人想尽办法效仿，逐渐形成不劳而获的思想意识和社会风气。一方面形成上访食利群体。在维稳压力下，基层政府为安抚上访群众，在接访时承担上访群众的交通、食宿等各种上访成本，在不得已的情况下还会为上访群众发放一些“误工费”，这在客观上导致了一些村民为获利而上访。另一方面，获取额外利益。由于一些村民长期在资源开采中获取非正当性利益，逐渐形成“好占便宜”的行为习性，所以在政府供给公共产品、落实惠农政策或企业资本下乡的过程中，总要多占多要，给政府项目落地或企业项目实施造成很大困难。

（三）乡镇政府公共服务能力不足

国家治理现代化意味着多元主体的个体作用，其中最关键最重要的主体就是政府^[21]。乡镇政府作为我国最基层的政权机关，是基本公共服务的直接提供者，在乡村治理现代化过程中发挥关键性作用，但在矿产资源型地区乡镇政府的职能却明显弱化。

1.政策执行能力不足。

在农业型村庄，随着农业税费的彻底取消，国家与农村的关系从原来的“汲取”转变为“投入”，乡镇政府的主要“事权”由吸取农村资源转变为向农村供给公共产品和公共服务，其政策执行能力明显增强，但在矿产资源型地区，由于矿产资源的“国有”属性导致国家与村庄间是既有“投入”也有“汲取”的双向关系，而且“汲取”远大于“投入”。在这种情况下，协助采矿企业为国家输送资源成为乡镇政府的主要“事权”，这是村民所不愿意甚至反感的。所以，乡镇政府协调村级事务能力的不足必然被凸显出来。可以说，矿产资源型地区曾经造成的官民冲突、越级上访、暴力抗法等一系列问题之所以长期得不到有效遏制，在很大程度上是因为乡镇政府向下协调村级事务的能力不足，最终加大了政策执行的难度。

2.缺乏协调部门关系能力。

乡村治理包括人文和自然两个维度，人文即社会环境，自然即人居生态环境。矿产资源型地区由于存在地质灾害、生态破坏等问题，人居环境治理成为乡村治理的基础。人居环境治理是一项系统工程，包括生态修复、土地复垦、地质灾害治理、住房改造或搬迁等诸多方面，涉及发改、住建、国土、农业、自然资源等多个县级职能部门，乡镇政府并不具备协调这些部门的权威和能力。一方面，在我国条块分割的管理体制中，涉及农村人居环境治理的单位多服从于上级部门的管理，乡镇政府不具有协调相关部门关系的权限；另一方面，在县域科层制行政体系中，县级核心职能部门负责人大多从资深乡镇党委书记中选拔，现任乡镇领导协调这些部门关系就如“求人办事”般被动，导致矿产资源型村庄各类突出问题得不到及时解决，最终演化为官民冲突。

3.缺乏民生保障能力。

由于矿产资源型乡村地质灾害多，农民群众生命健康安全难以得到保障。因此，民生保障成为矿产资源型乡村治理的首要任务，但在资金匮乏与部门关系难协调的双重压力下，乡镇政府的民生保障能力显然不足。一方面，改善人居环境是矿产资源型村庄民生保障的首要内容，但无论就地整治还是移民搬迁，均需要大量资金作为支撑，而乡镇政府缺乏独立的财政预算权，人居环境治理资金远远超出了乡镇政府的承受能力。而且，在资源匮乏的条件下，如果没有上级政府的行政压力，县级政府就不会加大对人居环境治理的投资，对此乡镇政府也难有回旋余地。另一方面，由于缺乏协调部门关系的能力，乡镇政府只能依靠县级党委政府的行政命令行使“事权”，以得到相关职能部门的配合，最终导致乡镇政府以完成上级政府下达的行政命令为主要任务，“民本”意识减弱。

（四）社会组织服务能力不足

随着社会的发展进步，为了满足人民群众日益增长的公共服务需求，社会组织成为弥补政府和市场不足的重要主体。在矿产资源型乡村，针对社会关系复杂、利益主体多元、矛盾纠纷频发等问题，社会组织参与乡村治理显得尤为重要，但其服务能力却明显不足。

1.社会组织数量较少，且筹资困难、功能受限。

矿产资源型乡村由于生产环境与人居环境恶劣，青壮年劳动力多数进城打工，留在农村的是老弱病残，既没有能力发展社会组织，也没有能力引进社会组织。即使一些村庄存在社会组织，也是因政府意愿而设，更多承担的是传达政府意志的功能。根据我国《社会团体登记管理条例》等现行法规规定，政府向国家支持建立的社会组织提供一定补贴，但农民自发建立的社会组织不在补贴支持的范围内。由于组织规模小，成员会费非常有限，乡贤捐款是乡村社会组织运行的主要资金来源。再加上各地缺乏对社会组织的政策支持，导致其不能发挥实际效用，有的社会组织甚至难以维持日常工作开销。

2.政府干预过度，效果受限。

一方面，农村大多数社会组织都是在政府主导下，由村干部主持建立，并由政府指派人员担任组织负责人。政府直接参与社会组织目标的设定、方式的施行、资金的运转以及内部的运行，大大降低了社会组织的自主性，限制了社会组织的正常运行和良性发展。在一定程度上，社会组织变成了传达上级任务与政府意志的载体，农民对社会组织缺乏认同感，很少通过社会组织表达意愿。另一方面，社会组织从建立到运行，登记、审批程序复杂，手续烦琐，从而导致一些农民自发成立的社会组织只能被认定为农民团体，而非正式的社会组织，其合法权益难以得到保障。

三、矿产资源型乡村治理能力现代化的路径建构

在矿产资源型乡村，由于资源开采过程中造成的政府干预失度、利益分配失衡、官民和村企矛盾激化等一系列问题没有得到彻底解决，导致乡村社会各治理主体难以适应现代化的要求。党的十九大报告提出的乡村振兴战略，从国家治理体系和治理能力现代化的高度规划了“加强农村基层党组织领导、促进自治法治德治相结合、夯实基层政权、支持多方主体参与乡村治理”的乡村治理路径，为矿产资源型乡村治理能力现代化指明了方向。

（一）加强村级党组织建设

村级党组织是“党在农村全部工作和战斗力的基础”^[22]，2019年，中共中央、国务院明确提出，“坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导”^[14]。推进矿产资源型乡村实现治理能力现代化，首要任务是强化村级党组织建设。

1.强化村级党组织体系建设。

一方面创新农村基层党组织设置。针对矿产资源型村庄特点，探索村庄与驻地资源企业党组织成员交叉任职、在特殊利益群体和各类行业或工种中设置党小组等多种形式的党组织设置模式，实现村级党组织对村庄内各类利益主体和合作类组织的全覆盖，从而提升村级党组织的统筹和协调能力。另一方面，强化农村基层党组织标准化、规范化建设。通过组织设置、班子队伍、党员教育管理、党内组织生活、工作运行机制等方面的标准化和规范化建设，进一步明确村级党组织定位，规范党组织成员权力运行机制。

2.加强村级党组织人才队伍建设。

针对矿产资源型村庄精英流失、党员老龄化等问题，吸纳人才成为强化村级党组织建设的关键。一方面拓宽发展党员的渠道。对外出务工或经商的青壮年农民进行全面调查摸底，建立优秀青年个人档案，并列为党组织重点培养对象，培养成熟后吸纳到党组织中来，以解决村级党组织后备人才不足的问题。另一方面，拓宽村级党组织干部选拔任用渠道。统筹城乡人才资源，积极探索退休老干部返乡任职、机关干部脱产任职、优秀书记跨村兼职等村干部选拔模式，以推动村级党组织干部队伍整体优化提升。“打造一支思想好、本领强、作风硬的干部队伍，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用”^[23]。

3.加强村级党组织基础条件建设。

在矿产资源型村庄，由于建设用地管理混乱、经费保障不足，导致村级党组织办公基础条件薄弱，严重制约了村级党组织的服务效率和领导水平。因此，强化基础条件成为村级党组织建设的重要内容。一方面加大财政保障力度，将村级党组织运转经费纳入县财政预算，细化经费来源和拨付标准，明确经费使用范围，提升经费管理使用的规范化、科学化、制度化水平，从而确保村级党组织工作的正常运转；另一方面，加强村级党组织办公场所建设，建立集办公议事、党员活动、教育培训、便民服务、文化活动等于一体的党员群众综合服务中心，从而提升村级党组织的服务效率和领导水平。

（二）提高村民的“三治融合”能力

党的十九大报告提出的乡村振兴战略，要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，村民群众作为乡村治理的最主体和最重要参与者与受益者，必须具备自治、法治、德治“三治融合”的能力，才能为实现乡村治理奠定群众基础。

1.探索村民自治的有效实现形式。

一是加强村民自治制度标准化建设。在村级组织选举中，通过民主选举制度体系和运行程序的标准化建设，确保政治素质良好、德才兼备、群众认可的村庄精英能够当选；在村民自治过程中，通过民主决策、民主管理、民主监督等方面的标准化建设，约束村干部行为，减少各类利益主体的寻租空间，避免自治异化。二是建立民主协商机制。在纵向上，以村民小组为基础，构建村民小组、村委会、乡镇政府、县级政府共同参与的“四级联动”协商机制，确保农民意愿能够直接反馈到县级政府；在横向上，建立村民代表、乡镇政府代表、企业代表、社会组织代表参与的“四方联席”协商制度，确保农民能够与乡镇政府及资源企业平等对话、有效沟通，以保证农民利益不受损失。

2.增强村民法治意识和法治素养。

提升村民的“三治融合”能力，关键在于培养村民法治意识，提高村民法治素养。一是完善地方性法规体系。以立法的形式细化各类土地和住房及其他资源的补偿标准，明确各级政府、各部门以及各类组织的权责和各项工作的具体流程，明晰各类主体反映利益诉求的制度渠道和运行程序；大力制裁各类违法行为，尤其要对政府与民争利、资源企业违法开采、村民攫取非法利益等行为进行严厉制裁，以维护法律法规的权威性。二是完善乡村法律服务体系。加强农村普法队伍建设，吸纳政法部门业务骨干、律师等专业人才以及退休干部、群众代表等乡村精英加入，加大普法宣传力度，逐步强化村民的法治意识；探索完善法律顾问驻村、法官驻村、巡回法庭等形式的法律服务制度，建立调解、仲裁、司法保障等“多位一体”的矛盾调处机制，以降低农民运用法律的成本，逐步提升村民法治素养。

3.提高村民道德修养。

法律具有一定的局限性，在提高村民法治素养的同时，还需要提升农民的文明素养，发挥道德内在的引领、规范、约束作用。一是完善乡村社会道德体系。一方面持续推动社会主义核心价值体系在乡村社会落地生根，确保农民群众思想道德和意识形态符合社会主义核心价值观；另一方面，深入挖掘弘扬乡土社会内生的村治底色，在此基础上做好村规民约的修订工作，通过道德准则和公序良俗等“软法”来补充法律的不足。二是建立思想道德常态化评议机制，把法律管不了或管不好的行为列为评议重点，对遵守道德规范、弘扬正气的言行进行褒奖，对道德失范的人和事予以批评惩戒，从而引导村民向善为善。

（三）提升乡镇政府公共服务能力

矿产资源型地区的乡镇政府承担着向上为国家输送资源和向下落实国家惠农政策的双向任务，必须坚持政策落实和民意反馈双轮驱动，优化基本公共服务资源配置，创新公共服务供给方式，从而提升公共服务能力。

1.增强乡镇政府的公共服务意识。

乡镇政府必须消除“官本位”思想，明确自身定位和基本职责，通过提升服务水平推动各类政策的有效落实。一方面深入农民群众和资源企业宣传相关政策精神，了解不同利益主体的实际需求，及时向上反馈，并积极协调县级政府将意见与建议纳入政策议程，确保政策的科学性和有效性；另一方面，乡镇政府要积极协调县级政府解决生态环境治理、住房改造和搬迁、失地农民职业技能培训和就业安置等问题，以保障矿区农民的生命健康和经济利益，从根本上解决矿产资源型村庄因村民利益受损和民生保障不足引发的社会治理乱象。

2.明确乡镇政府的事权与财权。

一是不断深化“放管服”改革，明确基层政府的事权范围，制定具体的、可操作的标准化规定，并在立法上进一步划分乡镇政府的职责和权限，保证乡镇政府治理的自主性，鼓励并支持其根据乡村实际情况对上级政府的政策作出调整。坚持“财随事转、人随事转”的基本原则，依据事权赋予乡镇相应的财权和人权，以更好地为农民服务。二是优化各类公共服务资金配置，保障基本公共服务支出，以缓解并摆脱乡镇政府因缺乏资金而导致公共服务提供不足的窘境。

3.提升乡镇政府指导村民自治的能力。

乡镇政府和村民自治组织在乡村治理中是相互独立的主体，必须以法律形式明确二者的权责范围，尤其要明确乡镇政府对村民自治组织的指导范围，处理好二者的关系。一方面，乡镇政府不能以行政命令方式要求村级组织承担行政性事务，需要村级组织承接或协助完成的工作事项，必须充分考虑村级组织实际情况，以政府采购的方式进行；另一方面，明确乡镇政府对村民自治行为的监管职责，全面监督村级组织的运行程序，尤其要督促村级组织及时公开政府相关项目的实施方案、具体进展情况和资金使用情况等信息，并引导村民通过合法渠道表达诉求，减少因政策误解造成的阻力。

（四）增强社会组织服务能力

社会组织作为乡村治理的重要主体，应充分利用自身的资源、人才等优势，弥补政府与市场供给公共服务的不足。由于政府和社会沟通不畅，各类市场主体利益分配失衡是矿产资源型乡村治理中的突出问题，必须大力发展社会组织，弥补政府和市场调控的不足。

1.激发农民参与动力，发展多元化社会组织。

首先，以政策激励使德才兼备的乡贤担任农村社会组织负责人。我国乡村是典型的“熟人社会”，乡贤具有很强的号召力和感染力，发展壮大农村社会组织，必须充分发挥乡贤作用。其次，引导村民按居住区域、行业领域成立多层次、多元化的社会组织，尽可能涵盖乡村社会的各个领域，最大限度地满足农民需求。最后，要充分发挥政府的宏观调控作用，既要通过大力宣传使农民认识到社会组织对乡村社会发展的重要性，也要通过技术指导和资金支持，增强农民建立和发展社会组织的信心和能力，还要表彰发展好、贡献大的社会组织，以树典型的方式激励农民创办和参与社会组织。

2.创新发展方式，增强社会组织自我发展能力。

社会组织作为公益性的组织，要想良性发展必须提升自我发展能力，不能过度依赖政府。资金、人才、制度是社会组织提升自我发展能力的三大要素，要鼓励和引导党政机关、人民团体、企事业单位通过结对帮扶、捐资捐助和智力支持等方式参与到社会组织中，吸纳有社会责任感的企业家、技术骨干等精英人士成为社会组织成员，多渠道、多形式解决社会组织的资金和人才短缺问题。同时，要建立健全社会组织的运行机制，明确社会组织的准入条件、经费收支、规划运作、项目管理以及信息服务等要求。此外，要以法律法规规范社会组织的职责权限、活动原则、发展方向及服务内容等，以提高其服务能力与水平。

3.理顺政社关系，激发社会组织活力。

社会组织作为非正式组织，由不同群体出于某种公共目标自发组成，可以快速、有效、直接地反映不同群体利益诉求，并将分散的群众意见收集、整合，通过制度化途径反馈给基层政府，便于政府根据群众需求进行政策制定与调整。而且，社会组织通过政策宣传、公开政府工作细节等方式促进群众对公共政策的理解与支持，发挥“社会利益关系调节器”作用，确保农村社会安定有序。由此，基层政府要理顺政社关系，明确自身定位和工作方式，通过政策引导发挥倡导、支持、宣传和监督作用，通过放权社会、赋权农民等方式确保社会组织在矿产资源型乡村治理中发挥好连接政府与农民的桥梁和纽带作用。

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