农村集体成员资格界定的路径方式与治理效应——基于第一批农村集体产权改革试验区的案例研究

作者：李博阳  责任编辑：赵子星  信息来源：《农林经济管理学报》2020年第5期  发布时间：2020-11-22  浏览次数： 2356次

【摘　要】集体成员资格是获取成员权利的前提条件，也是集体资产改革的首要环节与关键命题。由于标准尚存模糊、过程争议频发，探讨集体成员资格界定的最优模式对于当下集体资产改革具有重要意义。集体成员资格界定既需考量标准的排他性维度，也应关注过程的自治性维度。因二者的组合顺序以及强弱程度不同，将形成“封闭-自治”“开放-自治”“开放-他治”“封闭-共治”4种模式，4种模式在成员资格纠纷发生频率与治理路径上都存在差异，并深刻影响乡村治理的总体格局。对于广大农村地区而言，成员资格界定工作既需把握好资格本身的排他程度，也应均衡行政与自治的力量作用，适当、适时健全自治载体与提升治理能力。

【关键词】集体成员资格；资格界定；资格纠纷；乡村治理；农村集体经济组织

一、研究缘起：集体成员资格界定方式的争议

2015年，农村集体经济组织成员身份确认工作在农业农村部指导下全面铺开。时至今日，全国范围内已组织开展4批农村集体产权制度改革试点，共确定15个省份、89个地市、442个县（市、区）开展试点。但也需看到，农村集体经济组织成员资格界定目前尚缺少必要的规范与标准，产生了许多标准不一的界定模式，其中广泛存在的身份争议也深刻地影响着集体经济运作与乡村治理。集体成员资格是判定农民与集体、农民与集体资产关系的基本标准，是收益权取得的前提条件^[1]。但也因如此，围绕集体成员资格的纠纷与治理的探讨也日益增多。

关于集体成员资格界定中所出现争议纠纷的系列讨论，总体可分为以下三类：第一类研究聚焦于身份界定标准设置。如刘玉照、田青^[2]指出集体成员资格界定中存在“全民-集体”“集体-集体”“本地外来”“历史-现存”四大社会边界，往往难以只以户籍有效区分，进而造成界定失活并产生争议。许多学者基于此提出新的划分标准，如“权利义务”论^[3]、“社会关系”论^[4]、土地承包论^[5]等。马翠萍、郜亮亮^[6]称不同方法多少存在着如人口膨胀、主管争议、裁定困难等局限性；徐志强^[7]则认为资格界定可选取户籍和自治2个标准，同时明确“约定大于法定”的原则，以适当限制具有户籍事实的成员权权能。

第二类研究聚焦于如何认识集体成员身份及其权利取向。一类观点认为应强调集体成员身份的公平性与保障性。如陈美球等^[8]指出，社会成员权应优先于经济成员权，成员权是维系集体经济组织存在的纽带，并不是最大化经济利益的工具；唐浩^[9]、林苇^[10]则提出“集体成员权公平论”。另一类观点则认为成员资格应逐步开放，否则可能限制农村人口流动不利于农村非农产业发展和城市化^[11]。戴威^[12]指出目前农村保障体系尚未完善，仍需要兼顾成员权的保障性和经营性。

第三类研究聚焦于成员资格界定中的治理行为。如方志权^[13]指出资格认定中乡土色彩较浓，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大。而村民自治过于放任，行政机关过分强调村民“自治”而忽视“依法”的限制^[14]。从法律角度来看，陈晋^[15]提出集体成员资格问题应当是我国宪法或者宪法授权的法律规定的事项，不属于村民自治范围。相反，戴威、陈小君^[16]指出，若完全排除自治，无异于剥夺其意思表达的权力，此亦与私法自治的理念不符。

学界的研究已发现，集体成员资格界定不是单纯的身份标准选择问题，也与基层治理息息相关，但是已有研究仍无法全面解释问题。一方面，既有研究虽然分别考虑到集体成员资格界定的结构标准与过程方式，但鲜有将二者结合分析，未能解释清楚二者关联性；另一方面，以往研究侧重对于将界定过程视为静态过程，而未继续分析其对资格纠纷的治理方式乃至乡村治理的总体格局的影响。基于此，本文从产权政治学的视角出发，以第一批集体产权改革试点的实践与调查事实为依据，以资格标准所形成的产权结构属性及其治理路径为主要维度，归纳分析集体成员资格界定中的不同路径、对比特征与治理效应。2016—2018年间，笔者以及所在研究机构多次参与第一批集体产权改革试点评估工作，搜集到系列一手案例与资料，为本研究开展提供了充实的事实根据。

二、“结构-过程”框架下集体成员资格界定的理论类型

在社会科学研究中，“结构-制度”与“过程-事件”分析已得到广泛应用。童星^[17]结合二者提出“结构-过程”分析方法，以实现案例研究与理论建模结合。其方法上的优势在于可将结构和行动并置在一起，形成既可抽象简约为结构化理论、又可连接微观经验的中层理论，也为规避理论与实践的脱节提供了新的分析视角^[18]。已有研究多集中于成员资格标准以及成员结构讨论，但这并不代表可以忽视对于界定过程的关注。为此，笔者延伸出“排他性”“自治性”2个维度以构建成员资格界定的分类框架。

（一）成员资格标准与“排他性”

“排他性”为结构性维度，用以描述资格界定标准将形成具有何种封闭与排他程度的产权结构。之所以要强调排他性，在于排他性是资格标准中的内在属性，涉及到资源的合理分配和权利的保护^[19]。如产权经济学认为，建立明确排他的产权结构可促进资源配置效率、减少交易成本并刺激经济增长；而从顶层设计来看，将开放、模糊的产权结构转变为封闭、明晰状态，也是保障集体成员权益的首要步骤。集体成员资格界定作为实现上述目的前置环节，其标准的排他性强弱直接影响到集体产权的结构特征。简言之，成员资格排他性强表示个体与集体的关系得以明晰，其他个人或组织都不得再随意侵吞成员权益，并在此之上形成相对封闭的产权结构；排他性弱则表示集体产权仍处于可被稀释的模糊与开放状态之中。综合来看，成员资格界定主要可分为资格标准设置、身份权利划定以及成员身份管理三大环节，三者具体路径都将影响到排他性的强弱（表1）：资格标准越严苛、身份权利有所分离、成员资格静态管理都将增强集体产权的排他性与封闭性；反之，排他性则减弱，开放性则将增强。

表1 集体成员界定环节与排他性比较

（二）资格界定过程与“自治性”

“自治性”用以描述过程性维度，以衡量资格界定过程中村民自治力量发挥的实际作用。之所以要强调自治性，在于集体成员资格界定虽属于集体自治事务，但也离不开行政指导与监督。行政性与自治性一直是围绕基层治理中难以回避的矛盾。近年来，不少学者指出，此二元关系中常出现一元的消解^[20]、吸纳^[21]等现象，行政力量常以其更高的地位，对自治力量进行“控制”与“同化”^[22]，而此种现象也影响着集体成员资格界定的路径与过程。从实践来看，成员界定的组织层级主要在村一级，既有行政村一级的，也有村民小组一级的，但具体到标准设置与界定过程中，真正起作用者也存在乡镇等高于村级的主体^[23]。换言之，成员资格界定虽然属于村民自治事务，但行政与自治在各地实践过程中的力量对比则存在差异。若以行政命令为主导，实则虚化了村民自治力量，恐产生标准不适等问题；而以自治内力为牵引，则相对脱离了行政的约束与监督，如华南地区宗族底色明显，则也将影响到资格界定中的力量对比。

结合上述2个维度，构建成员资格界定的4种理论类型（表2），即：“开放自治”“开放他治”“封闭自治”以及“封闭共治”。需要说明的是，当自治性弱、排他性强时，要形成排他封闭的资格标准，并不能完全无视基层民主与自治力量，此时行政力量无法形成绝对的主导，两者需在一定程度上进行协商共治。

表2 集体经济组织成员资格界定的理论类型

三、集体经济组织成员资格界定的实践类型

自全国29个第一批集体产权改革试点开展以来，全国各地结合自身实际情况，形成不同形式的成员资格界定模式。基于上述2个维度，结合各地的典型案例，具体分析具有代表特征的成员资格界定模式。

（一）封闭自治型界定模式：广东佛山的实践做法

1992年，广东南海率先试点开展以土地为中心的农村股份合作制改革，其成员资格界定实则早于全国改革。在多年的自我完善与试点任务推动下，目前南海已形成了相对成熟的界定与资格标准管理，其主要特征如下：

其一，强调保护本地成员权益。由于南海农村变迁较早，农业人口、非农业人口日渐混合，出嫁女及子女户口滞留现象普遍存在，导致成员身份边界日益模糊。因而，南海区许多集体经济组织都以保护其组织内部成员的占有权为主要目的。在相关界定办法中确定10条基本标准，主要以2004年6月30日为限，以本地农业户籍为基本标准，并明确农村集体经济组织的成员资格的丧失与取消条件。同时，规定待商议人群的资格界定“需由农村集体经济组织章程或成员大会表决确定”。

其二，实施成员身份权责分离。南海村（社）集体成员包含农村（社区）成员、经济组织成员以及自治组织成员等多类群体。为区分并保障集体经济组织成员权利，南海区便划定了3类主体成员，即持股成员、非持股成员与非集体组织成员。“持股成员”指既具有农村集体经济组织成员资格又持有农村集体经济组织股权的人员，享有全部成员权；“非持股成员”包含只具有农村集体经济组织成员资格，但不持有农村集体经济组织股权者，此类群体不享有集体经济组织成员收益权；“非集体组织成员”具体指不具备农村集体经济组织成员资格者，不享有集体经济组织成员权但可享有一定自治权。

其三，静态化资格管理。南海将股权资产分配给集体经济组织的每个成员后，确保其不会因户籍注销或承包土地的退出等原因被剥夺^[24]，实现“生不增死不减”，由此保证了集体成员对于其享有权益部分的高度专有。

其四，实施政经分离，经济自治。为增强村居集体经济组织发展动力，南海探索实行政经分离，建立健全集体经济组织的董事会、监事会、成员大会“三会”制度，实行集体经济组织单独选举和单列管理，全面厘清村（居）各类组织职责关系。

综上可见，在南海集体成员界定中，成员资格标准严格、身份固化、独立自治，形成相对排他且封闭的产权格局，在某种意义上可以认为集体利益已经提前分配并实现高度个体化，此处将其归为“封闭自治”类型。

（二）封闭共治型界定模式：湖北京山的实践做法

位于中部地区的湖北京山，长期处于集体资产的所有权主体不明的模糊格局之中，农民对集体资产没有“拥有感”，对集体没有“归属感”。自2015年被列为湖北省唯一试点县后，以“尊重历史、照顾现实、程序公开、群众认可”四项原则为指导，开始集体成员界定工作，其做法具有以下几点特征：

一是相对开放型资格标准。京山大多以“户籍 义务 社会关系”作为成员身份认定的主要依据。以城畈村为例，其设定3个认定节点，即建国初期农业合作化运动、家庭联产承包责任制、农业税费改革终结时间，并依据农户在特定历史阶段所做贡献大小情况，实行差异化界定成员资格，主要可以分为2类：第一类为1982年12月31日前，户口在村、分有责任田者；第二类为1983年1月1日—2000年12月31日，户籍在村、交过农业税或三提五统者^[25]。

二是收窄成员主体权利。京山县以集体经济组织成员标准对其他成员主体进行界定与赋权，其成员主体的范围与权利内容相比之下有所收窄。譬如在社区成员、自治共同体成员两类群体中，若存在未被界定为集体经济组织成员，其便无法享有社区成员权以及自治共同体成员权。

三是相对静态管理。在成员资格界定后，京山同步进行股权配置，采取“量化到人，固化到户”“两不增、两不减”的静态管理办法，强调股权不随人口变动而调整，并以户为单位向集体经济组织成员颁发股权证书，以此作为保障成员占有权与收益分配权。

四是培育自治载体。京山全县在8106个自然湾推广“湾长理事”，并由湾长理事牵头“湾落会”，湾内村民自愿参与公共事务，而集体经济组织成员身份界定便是主要内容之一。具体流程则是在《京山县农村集体经济组织成员身份鉴定工作指导意见》指引下，各村则结合文件精神，以是否具有在村户籍、农业合作化时期是否入社、是否取得承包经营权、是否缴纳农业税等作为主要依据，发动理事会与群众沟通协商，按照“九步程序”进行认定。

从上述分析可见，京山的成员资格相对包容，而身份权利与资格管理则相对排他，因而在确保集体资产集体所有的框架下，确保并维护成员各项权利。加之其界定过程中行政与自治共同作用，可归为“封闭-共治”界定模式。

（三）开放自治型界定模式：江西余江的实践做法

同为第一批改革试点的江西余江，农村集体经济相对薄弱，但余江同时承担着农村宅基地改革试点任务。因宅基地改革也涉及成员资格界定工作，在2项改革交叉的背景下，余江也形成了具有地方特点的做法：

一是相对宽泛资格认定。余江县在试点时确立以生产生活关系为农村集体成员的基本标准，其中包含血缘关系、生活生产关系、婚姻关系与领养关系等。针对部分争议性群体，余江多村采取“义务-条件”的成员吸纳方式，开放了相当数量的认定机会。如洪万村规定户籍外迁村民需完成1995—2002年所应完成的村组义务后方可界定；在外村民可根据其对村庄的贡献程度界定为集体经济组织的保留成员；若男子病故，其妻子承担抚养与赡养义务则可享受集体利益权利。

二是成员主体身份合并界定。主体多重身份叠加也代表着存在多次成员资格界定。为简化程序、减少纠纷，余江各村大多采取以宅基地使用权取得资格以判定集体经济组织成员资格。如苏家村在成员身份界定中，参考宅基地制度改革之时确定的人口户籍情况，对于长期居住在本村、户口在村并享有承包土地者，将自然获得成员资格；涉及婚姻关系的时候，则以事实婚姻为依据判断其是否具备资格^[26]。

三是资格管理的相对动态。集体成员资格管理模式存在静态管理与动态管理两种，其中动态管理又分为绝对动态与相对动态。相对动态则指一定期限内对特定群体资格的小范围重划。余江便属于后一种模式，各试点村组为操作的简便，减少矛盾纠纷，便遵照村组定期调整承包地的传统，采取“三年一小调，九年一大调”或“一年一小调，三年一大调”的管理方式。

四是多元培育自治组织。为了更加有效地推动产权改革深入基层，余江探索出3种具有地方特色的理事会模式，即民情理事会、村民理事会、乡贤参事会。在成员资格界定过程中，理事会扮演着资格界定与纠纷化解的主要角色，面对村民提出的新增人口是否会分到田地的问题，如苏家村委会依据村规民约采取了灵活的处置方法，对于土地经常调整的村组鼓励按照其原来的“生增死减”的原则来处理；对于土地不经常调整的村组，则按照土地二轮承包的政策来确定，即“生不增死不减”的原则。

综上，在余江农村集体成员资格界定中，宅基地使用权的保护成为其界定的主要目的。由于其资格认定相对宽松，加之而对于集体资产的收益权却并未能明确，所以仍是维持着传统集体所有的产权格局，可将其归纳为“开放-自治”界定模式。

（四）开放代治型界定模式：陇西部分村的实践做法

甘肃省陇西县农村集体经济亦较为薄弱，因而在试点改革中，其成员资格界定首先突出对于2个具有条件优势的村（居）进行全流程改革，而对于其他贫弱的村落则采取先行身份界定以奠定股改基础的做法。针对此类贫弱村落的身份界定，其做法具有较强的行政主导色彩：

首先，政府统筹标准制订。在试点改革时，政府综合考虑户籍关系、农村土地承包关系、保护妇女儿童合法权益等因素，制定14种可认定情形和7种不可认定情形的成员身份认定指导意见，明确具体程序、标准和管理办法，鼓励各村根据自身实际制定工作方案。截至2017年，17个乡镇共入户摸底99761户420074人，成员身份界定97826户406013人，界定成员户数占总户数的98.06%，界定人口占总人口的96.65%。

其次，资格标准的一致接受。各村是否以自治形式对方案予以了本土化，在县内各村之间则存在一定差异。如集体资产较少的安家咀村，2016年村集体收入仅有数万元，其中主要为旧村部的出租租金以及上级拨付的工作经费，每年开支也基本用于公共开支。由于集体经济薄弱，目前集体资产股份权能改革只进行了成员身份界定以及清产核资两项，而资格标准并无再进行本土化调整。

再次，资格权相对虚化。因本地村民普遍存在“独立配股即分红”的观念，因而在政府推行集体资产改革过程中考量到此举无疑会将仅存的集体经济进一步分光，恐将不利于集体经济积累并壮大发展，因而目前遵循上级文件的要求，采取村委会代管的形式以管理并发展集体经济。

最后，成员资格提前固化。村内虽无配股，但成员资格已经采取固化管理的模式，即“生不增、死不减”。由此来看，陇西安家咀等村落的集体成员身份实则仅有名义上的成员权，集体资产仍保持着传统公有的格局。此类村落也在一定程度上反映出广大集体资产匮乏的村落的一般特征。

综合来看，如陇西安家咀等村在集体成员资格界定中，行政力量在标准制定与界定过程中都起着主导作用。为减少潜在争议并完成基层维稳任务，成员资格本身的排他性多有弱化，基层自治力量在其中作用较为微弱，因而总体属于“开放-代治”的界定模式。

四、成员界定模式的形成机制与治理效应比较

成员界定的路径选择为基层治理形塑了新的产权格局，也将影响到村庄治理中纠纷矛盾的发生及其治理方式。结合上述案例，下文将尝试说明各界定模式的治理效应与作用机制。

（一）界定模式的产生机制及治理形态形塑

为何各地会产生不同的界定模式？综合来看（表3），一方面是与集体经济发展情况相关。佛山南海区早在20世纪便开始了股份制改革，农民以土地承包经营权入股，股权收益代替土地承包经营权收益成为农民主要经济收入来源。也就是说，农民实际上是以土地承包经营权置换而得来股份分红收益。相比而言，京山等地多为纯农村，农民依然拥有土地承包权，集体资产收益分红仅是农民收入的一部分；而未见收益的陇西地区，农民依然以务农与务工为主，集体成员资格权的保障作用则更微弱。从2016年的相关数据也可看出，南海区与京山县农村两级集体经济收入较为发达，分别为83.78亿元以及9787.28万元，相比而言，余江及陇西集体经济收入则较为薄弱，其中余江全区农村经营性收入和发包收入479万元，无经营性资产的集体经济组织数占98%；陇西县农村集体经济总收入达1350.35万元，但集中在东铺社区（村改居）以及东巷村（城中村）。庞大的集体经济意味着成员从身份界定中可得收益明显，此将激发成员对身份权利的保护意识，亦将产生愈排他的资格标准。因而，高度发达的南海农村为了保护个体权益形成高度排他的资格标准，相比而言，京山、余江、陇西等地的排他性则依次减弱。

另一方面，其界定路径也与自身村民自治发育情况相关。中国各类改革与实践一直具有很强的历史路径影响，即具有可持续性而不是断裂性^[27]。尽管以行政村为载体的村民自治曾一度被人宣判“死亡”，但许多地区的自治实践并非失去根基，集体成员资格界定便成为了激活自治的催化剂。如南海自1992年实行股份合作制以来一直维持着两级自治传统，即使在所谓的“自治已死”时期，村委会、经联社等组织依然发挥着一定的自治功能，不同程度上承担村组公共事务建设、改善农村集体福利、提供公共服务等事务，而新一轮产权改革则是激活或强化两级自治形态；京山、余江虽无延续性的自治载体，但借改革之机，分别建立起湾落理事、乡贤理事会等自治组织以激活自治，助推改革；而陇西纯农村村落，受空心化等因素影响，自治尚处失活状态，资格界定不得不依赖行政推动。同时，经济利益又是自治的基础和核心，其将影响到利益共同体的紧密程度及其自治水平^[28]。对于南海而言，紧密的利益纽带使得经济自治较强地排斥行政干预，并产生逐渐脱嵌于村民自治的态势^[29]。京山在发展集体经济同时，在政府培育自治进程中，逐渐建立起协同共治的基层治理格局；在缺乏利益基础的条件下，宅基地使用权成为余江引导调动集体成员界定、试点改革与村民自治的抓手，而陇西集体经济薄弱的村落则成为行政主导下的程序型界定。可见，在改革初期，各地在政策落实时便存在基层自治能力上的差距，而因自治能力差距也带来了界定过程与治理方式的变化，此种路径差异也将影响到成员资格的后续治理以及基层治理总体格局。

表3 集体成员资格界定类型与治理形态比较

（二）集体成员界定路径与争议治理形式

在界定过程中得以激活的自治能力能否在乡村治理进程中发挥作用，也受到其资格标准下所形塑的产权格局影响。不同的界定路径给集体成员身份争议以及内在治理过程造成的影响主要体现在2个方面（表4）：一方面，其影响到成员资格纠纷产生。在封闭排他的产权结构下，集体成员与非集体成员间权益分化愈明显，外围群体为争取进入受益群体的博弈愈强，随之而来的纠纷矛盾将愈多。因而此种纠纷矛盾既可能存在于资格界定过程中，也可能存在集体经济发展阶段。如南海区村民与股民存在征地补偿款分配权、土地承包经营权、宅基地分配权、集体福利权、股份分红权共5项权利差异，随着集体经济不断壮大，资格纠纷也日益增多，集中体现在外来户、外嫁女、自理粮、“农转非”等群体之中。在包容型资格标准下，成员对于自身权益认知较薄弱，参与程度相对较低，因而现有争议与矛盾往往较少。但在下一步深化集体资产股份改革如配置股权以及收益分配时，此时较宽泛的资格标准或需调适调整，届时恐需再次支付一笔组织动员成本，因此说明这类界定模式的身份资格具有潜在争议。

另一方面，资格界定过程也将影响到集体经济运作以及总体治理形态。在上述类型中，对治理形态影响较为明显的主要是“封闭-自治”的佛山模式以及“封闭-共治”京山模式。前者所形成的“土围子”政治易造成大多数成员排斥具有稀释个人分红的集体行动，也或酿成公共治理困境。在自我调解失灵情况下，要实现对争议群体的包容性吸纳、对于成员资格纠纷的处理十分依赖于行政力量介入。如南海区专门出台《落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》等3个文件才初步化解“出嫁女”权益被剥夺的矛盾。这实际上也加剧了行政对于自治力量的忌惮，2013年以来南海区开始合并村民小组，实施一村一组，其初衷便在于以减少自治层级，避免组级自治脱嵌于总体治理。目前南海以社区服务中心选聘人员、党员选拔等形式，将自治组织中的能人吸纳进公权力的话语体系内，实则也是为了加强对于自治的控制与约束。

而京山模式的资格标准实现了相对排他与封闭，界定过程发挥出行政与自治共同作用，其以相对复杂而完备界定模式维护了集体共有的制度框架以及各类主体的合理权益，属于理论上的较优方式。同时，界定过程乃是在行政与自治共同协作下有序开展，既保留了基层的相对自主性，亦发挥出上层的统筹监督作用，从源头上考虑到各类群体的可能性争议，因而总体纠纷处于可控能力内，过程型纠纷的调解相对平缓。相比而言，余江与陇西模式虽未对集体成员资格进行严格界定，但是由于界定路径有所不同，前者体现出行政引导自治的特征，后者则是存在以行政代替自治做主的色彩，虽然现有争议较少，但在进一步发展后，两地该如何处理好行政与自治关系将成为能否有效化解潜在纠纷矛盾并切实深化股改的关键问题。

表4 集体成员资格界定的类型与治理效应

五、结论与讨论

基于产权政治学视角，结合第一批产权改革试验区的典型案例研究，以集体成员资格界定及其治理过程为切入点，分析这一基础环节在总体产权改革中的独特意义及其对乡村治理的深刻影响。农村集体成员资格界定中需注意其标准的“排他性”以及过程的“自治性”两大维度，其中“排他性”为基础结构维度，其会影响到过程路径的“自治性”，并进一步影响到治理格局。首先，资格标准的排他性程度将影响到成员资格纠纷的缘起。排他性过强易产生过程纠纷，形成封闭自治倾向；包容性过强虽能满足多数群体的认定需求，但随着潜在利益增长与群体分化后，矛盾纠纷依然将会浮现。因而，如何处理好资格标准设置中的排他性问题是深化改革中的首要考虑。其次，不同的资格标准下，资格界定过程与治理方式也具有不同要求。低排他性的资格界定可以传统治理形式或行政命令予以推行，但高排他性则需以新的治理手段予以支撑，健全自治载体或创新协同共治形式都是对于治理能力的有效补充。最后，资格界定过程也并非一蹴而就，资格标准仍可能存在争议调解与动态调整过程，因而界定过程及其治理方式也将影响到成员资格的稳定性与保障性。若界定过程中仅采取自治力量开展资格界定，易产生自治独立于行政监督的态势，经济自治将意图摆脱行政约束与监督控制，在一定程度上反而会引起行政力量加深对自治的忌惮与吸纳；若行政力量过于强大，易使自治失活、标准不适、矛盾激化。

当前农业农村部正在推动将农村集体经济组织法列入国家立法规划，其目的就是为了切实破解集体成员资格认定及其纠纷频发的痛点。但是需要看到，第一批改革试点乃至全国广大农村的集体资产改革进度并不统一，先行地区的做法并不一定得以全国通用。如何总结得出一般性原则，对于下一步加强顶层设计十分关键。综合上述分析，在深化成员资格界定工作时需注意以下几点：

首先，应考虑到排他型资格标准的实现具有条件与形式的要求。排他性资格标准虽然是集体成员界定工作的题中之义，但我国农村集体经济条件存在明显地区差异，并非所有地区都适用于严格排他的资格条件。如京山等地的界定模式虽然资格争议较小，但也存在一定的治理难度，如组织成本相对高昂，对农户参与、干部能力以及辅助档案支撑有较高的要求，所以在地方经验扩散时也需根据地方情况进一步调适。而国家层面也需尽快以《集体经济组织法》的形式，确定集体成员界定标准与一般性原则，应允许地方采取适当包容开放的资格界定方式，同时也需明确采取低排他性方法的地区应适时、适当增强成员资格标准与身份权利的区分性，不能简单地将所有群体一概界定之，尽可能确保集体发展的成果得到合理的分享。

其次，界定过程需均衡行政与自治力量。一方面，要正确处理行政命令与村民自治的二元关系，既要充分发挥政府对成员界定工作的宏观把控与总体监督的作用，亦要调动村民自治自我管理、自我调解的力量，形成协同共治的均衡格局；另一方面，以成员界定为契机，调动并强化集体经济组织自治参与及治理水平，激励成员更主动投身集体经济事务当中，促进集体经济得以更为良性地运行与持续地增长。

最后，集体资产改革的有效落地也需与基层治理能力提高相配合。无论是成员资格界定本身，抑或是集体经济自治与纠纷调解，都依赖于基层治理与村民自治作用。对于自治失活的地区而言，在集体资产改革推行同时，应注重同步健全自治载体、培育自治能力、创新治理手段。在确保资格界定与纠纷调处的民主性时，增强乡村治理中矛盾的自我消解能力。而对于经济自治已然成熟的地区，在鼓励集体经济组织自主发展时，也应明确集体经济组织的权责关系，明确集体经济组织需接受村委会的监督，并可通过重要事权审议等形式增强党组织的统筹能力。

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