治理主体行动逻辑的“四维分析框架”——兼论乡村治理中乡镇政府行动逻辑演变及趋向

作者：李　齐 李松玉  责任编辑：赵子星  信息来源：《政治学研究》2020年第4期  发布时间：2020-11-22  浏览次数： 4930次

【摘　要】现有治理理论提出各种治理模式，但未解决一个基础问题——治理主体行动的逻辑，即行动的原因机制或来源。这是现有治理理论难以有效解释现实治理中主体行动，不能真正解决现实问题的重要原因。统观多学科对于主体行动逻辑的研究，可以梳理为两组对立的逻辑，即个体性逻辑与系统性逻辑，一般性逻辑与情境性逻辑。这四种逻辑各有合理性，又各有局限性。对此，吉登斯、布迪厄等做出了弥合相互间对立的努力，但他们的论证基础却存在问题。本文基于马克思主义理论，提出治理主体行动逻辑的四维分析框架，试图统一两组对立的逻辑，创新并夯实治理的理论基础。同时，基于四维分析框架，分析改革开放以来乡村治理中乡镇政府行动逻辑演变及趋向，明确乡村振兴战略背景下乡镇政府在乡村治理中的行动选择。

【关键词】治理；主体行动；四维分析；乡村

自20世纪后期治理理论兴起以来，学术界提出了不同的治理模式：合作治理、多中心治理、网络化治理、协同治理、元治理，等等。然而，对于治理的讨论，描绘其美好愿景或基本模式，以确定各种治理主体及其互动规则，离不开对主体行动的分析。如果先确定所谓治理的愿景或模式，而后讨论治理主体的行动，在逻辑上实为本末倒置。因此，势必先讨论治理主体行动如何产生，才可讨论治理的现实模式和图景。正是这种本末倒置才导致了多种治理模式纷纷芸芸，难以有效解释各种治理现象，并难以真正解决现实的治理问题。那么，治理主体行动是如何产生的？即行动的原因机制^[1]是什么？这就是本文要分析的问题——治理主体行动的逻辑。为此，本文一方面追根溯源地进行理论分析；另一方面，对治理主体行动逻辑进行实证验证，将其应用到乡村治理的现实问题分析中。

在公共管理学的范式里，人们往往以经济学，特别是新自由主义经济学为基础分析公共管理问题，较少深入讨论治理主体行动的逻辑问题。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）在社会治理的分析框架中，不自觉地引入了成本-收益分析作为主体行动分析的核心要素。^[2]其他关于治理的分析，也大多关注主体利益的博弈与协调，从成本-收益分析出发，探讨政府、市场和社会组织等主体的行动和互动。问题是，治理主体的行动未必就是源于成本-收益分析。显然，我们还需要更深入地研究这个问题。

统观各学科的分析，如果从个体和系统区分的角度来看，治理主体行动逻辑可分为两种对立的逻辑：个体性逻辑和系统性逻辑；如果从治理主体行动基本依据变动与否的角度着眼，则又可分为两种对立的逻辑：一般性逻辑和情境性逻辑。虽然也有学者如安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）和皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu），分别提出结构二重性理论和实践理论，试图弥合个体性与系统性、一般性与情境性的对立，进而去除各种对立视角存在的不足，但这些努力仍然不够，需要我们进一步思考。

马克思主义理论对个体需求与社会关系的分析，以及对社会结构、理性与历史变迁的论述，为我们思考治理主体行动的逻辑提供了新的进路。这条进路不是简单地揉和两组对立的观点，而是以马克思主义理论为基石，分析治理主体行动的来源。因此，本文提出治理主体行动的四维分析框架，用以解释治理主体在怎样的需求、系统、时间和空间条件下行动。然后，基于此论述改革开放以来乡村治理中乡镇政府的行动逻辑，解释我国乡村治理中的基本现象和问题，并分析未来趋向和行动选择。

一、个体性逻辑与系统性逻辑的对立

个体性逻辑与系统性逻辑是两种对立的逻辑。个体性逻辑强调，治理主体行动源于个体的理性计算或情绪等因素。系统性逻辑认为，治理主体的行动源于系统结构、正式的制度规范或道德规范等。

（一）主体行动的个体性逻辑

在没有探讨认识论之前，人们往往把行动主体融入整个世界去理解，不存在主体行动是源于个体还是源于整体的分歧。古希腊哲学早期基于对世界作为一体的认识，探寻世界来源，认为世界源于水，或火，或数等。随后，认识论和本体论分离，个体和系统也就区分开来。在柏拉图（Plato）和亚里士多德（Aristotle）那里，个体和系统虽有区分，但基本遵循个体统一于系统的观点。如此，行动是个体的行动，但却源于系统，也就是说主体行动的逻辑是系统性逻辑。

从文艺复兴开始，个体性与系统性相对立的主体行动逻辑的解释逐步形成。由于个体意识觉醒，人们开始认识到主体行动的自主性，从个体出发，以个体的特性为基础思考个体和系统，分析主体的行动。托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）和约翰·洛克（John Locke）都基于个体特性，分析说明个体行动，揭示政府存在的合法性、途径及其构成和功能。在他们看来，个体本来是孤立和无联系的，只是出于共同的目的，才促成行动者互相受益的行动。^[3]这种目的，可能是避免相互间战争的恶，也可能是追求共同的安全与权利保护的善。这样，功利主义和工具主义的个体主义实际已经确立，个体的和整体的行动，都基于个体的功利和理性特性^[4]。亚当·斯密（Adam Smith）就是运用这种个体主义的行动逻辑，建构了经济学的理论。个体追逐个体的利益，实现了共同的利益。经济学科学化的基础从此确立，并不断完善。集体行动的困境、公共产品供给的困境、囚徒困境，甚至非理性主体行动的现实，都被从个体出发的个体性逻辑给予了解释，并提出解决方案。正是从这种理论基础出发，西方治理理论研究者，构建各种治理模式，解释各种案例，解决各种问题。一个基于个体主义分析的政府，无论如何是失灵的。在政府失灵的情况下，如何实现一个好的政府呢？他们的回答是通过政府市场化，利用竞争提高效率，改善生产者和顾客间的关系，解决政府失灵问题；或者通过社会治理，在成本-收益的计算下，社会组织通过相互间的博弈，建构规则和机制，实现政府不在场的治理。此后，多元治理、合作治理等，强调政府、市场和社会的平等参与。然而，接踵而至的问题是效率和责任问题。^[5]于是，元治理又应运而生。在信息技术不断发展的情况下，整体政府理论也得以提出。但无论治理理论如何强调政府、市场、社会中任何一个主体应当发挥主要作用，或如何构建它们之间的关系，都延续了经济学的思考进路，基于个体主义分析治理主体。除了这些西方治理理论，国内关于政府治理和国家治理的分析，如中国特色的维护市场的经济联邦制、^[6]地方分权式威权体制、^[7]行政发包制、^[8]晋升锦标赛模式、^[8]控制权理论^[9]等主要理论模型，也都基于个体偏好与特性，以及理性的假设，分析个体的行动及相互间的关系。

个体性逻辑，除了把个体的特性看作是功利和理性的，还有一种重要的理论表现，即反对工具主义的思维，强调人作为情感、情绪或本能等的存在，并由此分析主体的行动。^[10]精神分析学派的西格蒙德·弗洛伊德（Sigmund Freud）认为，完整的人格是由本我、自我和超我构成，其中本我是人与社会无关的本性，是人行动的最终决定者。存在主义的创始者索伦·克尔凯郭尔（Soren Aabye Kierkegaard）看到个体的人在理性建构的大厦中无处藏身，认为一切认识和行动应当从个体的人出发，关照自我的情绪和情感。但不论如何认识个体的特性，不论从个体的哪种特性出发，个体主义都是从个体出发，主体行动的逻辑是个体性逻辑。

（二）主体行动的系统性逻辑

主体行动的系统性逻辑与个体性逻辑相对，强调主体的行动不是被个体特性而是被系统所决定，应从系统出发进行分析。虽然认识论和本体论在柏拉图与亚里士多德那里已经分离，但是他们仍然根据系统性逻辑思考主体的行动。柏拉图认为，国家具有系统性和整体性，要求组成国家的各阶层有着不同的功能和行动方式，各得其所，各安其位。这就是说，个体的行动，源于系统的结构和功能。亚里士多德认为个体先于国家存在，但是，国家就其性质和逻辑而言是优先于个体的，整体优于并决定部分。此后，系统性逻辑借助神权支配着中世纪。然而，随着近代个体性逻辑的不断发展，系统性逻辑几近被抛弃。经验主义和理性主义的争辩基本在个体性逻辑的框架下，考虑行动的问题。不过，巴鲁赫·斯宾诺莎（Baruchde Spinoza）却从系统性逻辑出发，认为任何部分的逻辑都不能独立自存，个体的行动由整体决定。经验主义和理性主义在伊曼努尔·康德（Immanuel Kant）那里得到了批判。他认为，人为避免受自然因果的决定，实现行动的自由，需要服从理性的道德律令，从义务出发，否则，不可能自由，也不可能有道德。这就是说，主体行动源于系统性的道德律令和由此产生的义务。康德之后，乔治·威廉·弗里德里希·黑格尔（Georg Wilhelm Friedrich Hegel）建构了庞大的形而上学体系，认为实践是理念辩证过程的一部分，是绝对理念的精神性活动，是概念的外化。奥古斯特·孔德（Auguste Comte）作为实证主义的奠基者，摒弃了黑格尔等人的形而上学思维，专注于现象的世界，创建了社会学。在社会学研究中，多有学者主张主体行动的系统性逻辑。埃米尔·涂尔干（émile Durkheim）认为社会是由社会团体、规则等物质性和非物质性事实组成的实体，先于个人，作为整体，并不能由个人特性予以说明。相反，社会整体能够说明个体的特性和行动，作为高于个人的层次决定个人。^[11]塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）将涂尔干的道德整合的洞见引入到有关行动的理论，吸取了弗洛伊德和马克斯·韦伯（Max Weber）等人的思想，重建了“一般社会行动理论”体系，即唯意志行动理论，强调了行动者的认知因素对行动的重要影响，尤其是制度中的规范和价值对个人的制约。他认为，单元行动来自于意志，而意志是由其社会身份和角色决定的。帕森斯对主体行动的系统性逻辑解释，又影响了社群主义。社群主义批判了自由主义和个体主义，强调社群、社会关系对个体的塑造和约束，社群的目标和规范是主体行动的来源。

主体行动的个体性逻辑和系统性逻辑，在近代以来，随着个体人的觉醒，逐步出现了对立。不论个体性逻辑从理性人假设还是非理性人假设解释主体的行动，都忽视了系统对主体行动的影响。当然，任何个体主义者都不可能不分析系统的作用，但仅仅从个体出发分析系统，无法解释必须经由系统解释的各种结构和功能。当然，系统性逻辑也存在缺陷，忽视了主体行动的自主性。社会作为系统的存在无疑对个体有着影响和一定的决定性作用，但个体即便在任何系统中，无论其身份和角色如何，总在现实中有着自主的选择。

二、一般性逻辑与情境性逻辑的对立

除了从个体或系统出发分析主体行动逻辑的对立，还存在着从一般和情境出发分析的对立。如果治理主体的行动源于一般性的背景知识，是主体行动的一般性逻辑。反之，治理主体依据具体的情境采取行动，则是情境性逻辑。这两种逻辑的对立从古希腊哲学开始，便存在分野。毕达哥拉斯（Pythagoras）认为，世界是由数组成的，永恒和严格的真理主导着这个世界的运行及其循环，人的灵魂也概莫能外。^[12]从这个意义上讲，主体的行动必然由永恒存在的一般性规则决定。然而，赫拉克利特（Heraclitus）认为，世界由火组成，一切都在变动，人不可能两次踏进同一条河流，太阳每天都是新的。因此，主体不可能依据不变的规则，而是依据现实的情境行动。这种争论至今仍然持续着。

（一）主体行动的一般性逻辑

古希腊哲学基本坚持了一般性逻辑。柏拉图和亚里士多德虽然在本体论和认识论上有着显著分歧，一个强调外在于个体的理念世界作为一般性的存在，另一个强调实体在个体之中存在。但是，二者都认为主体行动源于一般性的理性和规则，源于不变的理念世界或实体。至此之后，一般性逻辑主导着中世纪直至现代。近代的经验主义和理性主义，虽然在认识的缘起和方法上有着争论，但都认为认识源于个体的一般特性，遵循着理性的规则，即演绎的或归纳的规则。当然，主张不可知论的大卫·休谟（David Hume）认为知识是习惯，而不是演绎或归纳的不变规律。同样是不可知论，康德却认为，物自体虽不可知，但知识仍然是确定的，因为有着一般性的纯粹理性。同样，行动也是可以确定的，因为有着绝对的道德命令，这也是行动自由的来源。科学化的经济学自确立以来，大都宣扬着一般性逻辑，认为人们行动受着一般性的利益驱动，并遵循着一般性的理性，在任何变动的现实面前，如何行动都需要成本与收益的计算。不仅是经济学，社会学的研究也大抵遵循了一般性逻辑。孔德以人的普遍情感为基础分析社会结构，说明了主体行动遵循的一般性规则。赫伯特·斯宾塞（Herbert Spencer）认为社会有机体是由人的本性决定，在作用效果的增值规律下进化，说明了在任何历史条件下主体行动的一般性来源和规则。涂尔干以社会结构为分析的出发点，确定了主体行动的一般性逻辑。帕森斯认为社会系统的一般结构和功能决定了主体行动。

现有的治理理论以“经济人”假设为出发点，从个体的一般特性出发分析主体行动。“经济人”具有自利和理性两个基本特点，决定了治理主体根据成本收益计算，以实现自利，在有限理性和绝对理性的条件下都是如此。在有限理性的讨论中，关于意识形态的分析可能会颠覆成本收益的计算规则。但是，道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）认为，意识形态能否决定人的行动，关键在于在违反理性的情况下根据意识形态行动需要付出成本的多少。^[13]因此，治理主体是否依据意识形态行动，也遵从于成本-收益计算的规则。在现有的治理理论看来，政治活动、社会活动与经济活动一样，“政治人”“经济人”一样，主体在参与的过程中也追求自身利益最大化。比如，在政治活动中，人们从市场领域中的买卖者转向政治领域中的投票者、政治家或者官员时，其自利、理性的品性并没有发生变化。^[14]因此，现有治理理论基于经济人假设下成本收益分析的一般性规则，分析政府、市场、社会等各种治理主体的行动。

（二）主体行动的情境性逻辑

情境性逻辑是相对于一般性逻辑而言的，主张行动不是从抽象的一般的本性、结构、功能出发，而是从主体所处的现实情境出发。达尔文的理论说明了生物演化的过程，并不遵循所谓本性，也不是遵循不变的结构和功能，而是在各种情境下选择和淘汰的过程。因此，主体的行动来源于现实当下的情境。黑格尔基于否定和反思，说明了历史发展的过程。在黑格尔那里，历史的逻辑演化是理念的演进过程，从纯有或无到绝对精神的辩证发展过程。从这个角度来说，每个时期主体行动都是基于当时历史的情境发生的。现代哲学对遵从理性的近代哲学进行了反思。克尔凯郭尔和让-保罗·萨特（Jean-Paul Sartre）作为存在主义的代表，从个体出发，看到了个体所处的情境以及个体的情绪对人行动的影响。卡尔·波普尔（Karl Popper）认为科学的发现不是遵循理性的演绎或归纳法，而是在不断试错的过程中逐步积累。^[15]因此，主体根据不同情境下的问题和可选择方案采取行动。马丁·海德格尔（Martin Heidegger）和汉斯-格奥尔格伽达默尔（Hans-Georg Gadamer）肯定了历史的作用，创建了哲学解释学，认为真理、意义和人的行动不能脱离于历史和当时情境，更重要的是，正来源于此。

在社会学和政治学研究中，也有不少学者主张主体行动的情境性逻辑。罗伯特·帕特南（Robert D. Putnam）在分析制度是怎样发挥作用时，发现了历史的作用，并提出了社会资本理论。虽然意大利各区有着同样的制度，但发挥的效用并不同，这与公共精神的历史传统和社会资本有着密切的关系。^[16]所以，主体的行动是在各种情境下发生的，在不同的空间和历史时段都有着不同。布鲁诺·拉图尔（Bruno Latour）倡导的行动者网络理论，强调行动网络的流动、变化和互动。这否认了实体性社会的存在，强调行动是不断被转变和控制的，否认了结构性、一般性的社会制约，说明了主体行动源于情境。埃莉诺·奥斯特罗姆从各种公共池塘资源治理情境出发总结出自主治理理论，将影响制度选择的变量概括为内部世界和外部世界。但是，她从情境中总结出的分析框架，并没有考虑具体的文化和权力结构等情境要素对治理主体行动的影响。事实上，这些情境要素会影响治理主体的决策和行动，是行动发生的重要来源。

在上述分析中，一般性逻辑与情境性逻辑是对立的。前者导向一般性知识引导行动，后者导向情境性知识引导行动。一般性知识是一种通则，是普适性的知识，它不来自于具体的情境，也不以具体领域和文化经历等要素为转移，而是来自于理性的行动者对世界的客观观察形成的抽象思维。^[17]较之于一般性知识，情境性知识则是经过实践形成的，具有地域性和历史性的特点。主体行动的一般性逻辑，往往忽视了具体的历史和区域的情境。这种情境可能颠覆其设定的抽象不变的本性、结构或功能。然而，在主体行动的情境性逻辑分析中，犹如波普尔、拉图尔，又往往迷失于现实的情境，难以发现历史发展中的一般性。

三、治理主体行动逻辑统一：四维分析框架

上述两组有关治理主体行动的逻辑各自对立，对现实各有合理的解释，也各有偏废。这四种逻辑造成的两两对立，是当代学者试图解决的重要问题。对此，吉登斯和布迪厄各自提出了结构化理论和实践理论，通过统一个体与结构、共时与历时的关系，尝试超越这种对立。

（一）治理主体行动逻辑统一的尝试

吉登斯通过个体行动与社会结构的相互构建来克服个体与社会、结构与行动的二元对立，即“把这种二元论（dualism）重新构建为某种二重性（duality），即结构的二重性”。^[18]他不同于涂尔干、帕森斯等人将结构看作是外在于行动者的，认为结构是“社会再生产过程里反复涉及到的规则与资源”，同时又作为“记忆痕迹”存在于行动者的实践中。因此，吉登斯所阐述的“结构”兼具客观性和主观性：客观性表现为结构作为一种规则和资源，被行动者在时间和空间中利用；主观性体现在结构作为“记忆痕迹”，是一种意识因素作用于行动者的行动。结构化理论的目标还在于将时空的连续性与行动者日常生活的绵延联系在一起，即融合共时与历时的分歧。正如吉登斯所指出的，“结构二重性始终是社会再生产跨越时空的连续性的主要根基；反过来，它又是行动者身处并构成日常社会活动绵延的反思性监控过程的前提”。^[18]

布迪厄提出以实践理论来弥合已有的主体行动逻辑的对立。布迪厄提出的“惯习”“资本”“场域”是理解主体行动的关键性概念。他认为惯习是在特定的历史条件下，沉淀并内化于行动者意识中的秉性，指导着行动者的后续行动。主体的惯习与其所在社会结构中拥有的资本，及其所处的场域，决定了实践。资本是行动者实践所能依赖的现实条件和工具，包括经济资本、文化资本、社会资本和符号资本等。场域不是物理性的，而是被行动者形构的关系网络，是各种关系和行动规则的抽象载体。行动者在场域中要受规则的约束，这看似与结构功能主义的结构决定论相似，但是惯习概念的引入，尝试超越结构功能主义的束缚。惯习具有建构和被建构的双重属性，行动者在场域中凭借自身具备的资本在惯习的作用下不断建构社会结构，同时社会结构又不断地被行动者内化为惯习。通过如此往复的过程，实践作为桥梁将结构和行动联结起来。

可以说，吉登斯和布迪厄分别通过“结构化理论”“实践理论”，把个体与结构统一起来，把一般性结构与现实情境统一起来。然而，二者的理论基石是不稳固的。吉登斯把所谓“本体性安全感”^[19]作为行动的出发点，如经济理性人假设一样，从抽象的人性出发解释主体行动。但问题是：这种抽象的、一般的对人本性进行规定的“本体性安全感”是否存在？在任何场域和任何历史过程中都能保持不变吗？布迪厄认为，实践是行动者在一定的场域中凭借各自拥有的资本，在特定的惯习指导下，为提高自己在场域中的位置以及资本的数量和质量所采取的活动。^[20]难道这就是主体行动的出发点和目的吗？这种解释普遍适用吗？有什么确切的依据吗？显然，这些问题通过二者的理论是无法解答的。

（二）治理主体行动逻辑统一的理论基础

根据对已有主体行动逻辑的对立以及弥合对立的分析，各种治理主体行动逻辑统一的基础不是抽象的本性或目标，而是个体与社会系统的统一、一般性与具体历史进程和具体场域的统一，这正是马克思辩证唯物主义和历史唯物主义的重要观点。

第一，个体与社会系统是统一的，主体行动的个体性逻辑与系统性逻辑是统一的。马克思认为，“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”。^[21]也就是说，个体是社会和历史的基础和基本单元。个体需求需要生产得以满足，而生产的方式，“取决于他们已有的和需要再生产的生活资料本身的特性。这种生产方式不应当只从它是个人肉体存在的再生产这方面加以考察。更确切地说，它是这些个人的一定的活动方式，是他们表现自己生命的一定方式、他们的一定的生活方式。个人怎样表现自己的生命，他们自己就是怎样。因此，他们是什么样的，这同他们的生产是一致的——既和他们生产什么一致，又和他们怎样生产一致。因而，个人是什么样的，这取决于他们进行生产的物质条件。”^[21]这就是说，具有需求的个体和生产方式、生活方式、生产的物质条件是统一的。生产的物质实践必然产生生产关系，并以其为逻辑前提。生产关系又产生了其他诸多关系，由此人与人之间也就形成了各种交往和互动的社会关系。因而，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。^[21]各种社会关系形成了这个社会的经济结构、上层建筑和相应的意识形态，组织着人的经济生活、社会生活和政治生活。这样，马克思从把具有生命的个人存在作为历史的第一个前提，到分析人的本质是社会关系的总和，论证说明了个体与社会的统一，进而能够说明主体行动的个体性逻辑与系统性逻辑的统一。

第二，人的需求、理性、非理性，以及社会系统的结构与具体的历史和地域环境是统一的，进而主体行动的一般性逻辑与情境性逻辑是统一的。人的需求在历史的发展中，在不同的场域中，有着不同的表现。不同的社会历史时期和不同的场域，存在不同的生产、生活方式，以及不同的社会关系结构。因此不存在绝对的、不变的人的抽象本性，包括经济学主张的自利本性，以及弗洛伊德被压制的“本我”、吉登斯不变的“本体性安全感”、布迪厄“寻求自身结构中更高位置”的原动力。马克思认同理性对于人区别于其他动物的重要性和特殊性，但又认识到理性是具体的、历史的、实践的和相对的，不存在抽象不变的理性。正如马克思批评唯心主义时指出，他们的错误在于“假定这些规律、这些原理、这些范畴自古以来就睡在‘无人身的人类理性’的怀抱里。”^[22]社会系统的结构也不是一成不变的，它随着生产力的发展不断变化。社会系统在经济基础和上层建筑的矛盾之中不断运动，各种社会关系也随之变动。因此，马克思的分析超越了抽象不变的人的本性和需求，也超越了抽象不变的社会系统结构和功能，既肯定了理性的存在和重要性，也论证了理性在历史现实中的具体性和相对性，说明了治理主体行动的一般性逻辑与情境性逻辑的统一。

（三）治理主体行动逻辑的四个分析维度

在马克思主义理论的基础上，我们能够建构一个更具包容性和解释力的分析框架。治理主体的行动逻辑，不仅与个体自身的需求、所处的社会结构有关，而且也与主体所在场域和历史时期有关。因此，个体、系统、时间、空间构成了治理主体行动逻辑的本质和内核。这是在马克思主义理论的基础上对已有理论的综合分析。在现实中四个维度，关联一体，又有各自的独立性，对治理主体的行动有着不同的意义。

第一，个体维度与治理主体行动的自主性。

任何对治理的分析，始终都离不开治理主体的基本组成单元——人。因此，现有治理理论都预定了“人性”的假设。不管对人的本性做何种假设，在现实中，任何治理主体的行动都包含着“目的”“手段”两个要素。^[23]行动出于何种“目的”，采取何种“手段”，这首先取决于治理主体的自身需求。主体的需求是其行动、交往的初始动机。根据现有的治理理论，治理主体对若干可能选择方案的成本和收益进行计算，然后排序，选择有效达成目的的治理手段。在这些理论看来，隐藏在一切治理方式背后的行动逻辑，就是理性人的自利需求。其实不然，人有多种需求。根据马克思的观点，人的需求包括自然需求、社会需求和精神文化需求，等等。因此，一些行动的背后并不是自身经济利益需求使然。同时，人的需求也并非完全是理性的，也有非理性的，并具有根据不同需求，选择各种行动方案的自主性。另外，治理主体的利益、责任、道德和价值观等都影响个体的需求，影响着个体的行动，而它们又都与个体所处的社会系统及其所包含的各种社会关系有着密切的关系。

第二，系统维度与治理主体行动的一般性。

从系统维度分析治理主体的行动，是要看系统结构性要素对主体行动的决定性。根据马克思主义的理论，主体的需求在相应的社会关系中确定，有什么样的社会关系就有什么样的需求。需求和现存的生产力水平、生产关系和其他各种社会关系相关联。当一个生命体、一个组织处于当前社会之中，其需求就便在各种社会关系约束下，自觉或不自觉地产生。这些需求，或表现为有意识的需求，在理性的思考中得以确定，或表现为无意识的需求，直接以本能、情绪、直观的方式得以呈现。因此，系统对主体的需求和行动有着一般地决定性，主要表现为意识形态、制度、道德、习俗等对各种社会关系的规范。从这个维度可以考察治理主体在整个系统中所处的位置，所发挥的功能，以及系统对其行动的各种约束。

系统维度能够解释治理主体行动的一般性。这种一般性，并不否定主体选择的自主性，并能为主体自主的可能性提供条件。系统维度的一般性是变动的，在不同时间和空间中会有不同，而且这种变动与个体的不同需求和自主选择相关。因此，系统维度与个体维度处于相互建构的历史过程中。

第三，时间维度与治理主体行动的变动性和延续性。

主体的自主需求和系统的一般性结构，都会随着时间的变动而变动。马克思主义的理论指出，随着生产力的发展，经济基础和上层建筑之间的矛盾运动推动了社会的发展。社会的发展会导致系统的结构和主体的需求发生变化。不同的社会形态之下，会有着不同的主体。相同社会形态下，不同时期，社会主体间的权力关系和功能定位都会有不同程度的差别和差异。同样，主体需求也在社会关系的变动下呈现出不同。这些不同需求和社会关系，作为系统和个体相互建构的结果，在时间序列上不是离散的，而是连续性分布，前后具有延续性。如此，从时间的维度看，治理主体的行动具有变动性和延续性。

治理的目的、治理主体间的结构性关系和各主体的治理需求，随着历史的发展而变动，呈现出自身的延续性。治理主体的行动以前一行动为基础，采取行动时必然对前一行动进行反思和考量，因为制度报酬、“政治科斯定理”的假设以及意识形态和文化^[24]在治理过程中的时间延续性问题，是影响治理主体行动的关键性变量。

第四，空间维度与治理主体行动的场域性。

治理主体时间维度的变动性和延续性，需在空间维度的场域中实现。根据布迪厄对“场域”的定义，它可以看作是不定项选择的空间，为治理主体的行动标出了待选的项目，却没有给出最终的选项。也就是说，治理主体行动的空间不仅是地理空间，也是主体间自成系统的空间模型，将历史的构建与社会空间的生产紧密结合在一起。^[25]对于治理主体的行动来说，这种空间性的变化，表现为不同区域、不同场域、不同主体关系的变化。

治理主体行动的空间究竟是怎样的呢？这要从治理主体所在的场域、在治理过程中的不同主体关系所形构的空间，政治、经济、文化等因素作用于治理主体所形成的运行情态等角度来进行考察。

四、乡村治理中乡镇政府行动逻辑演变及趋向

为验证治理主体行动逻辑的四维分析框架，同时为分析我国乡村治理的现实问题，本文基于四维分析框架，分析改革开放以来乡镇政府行动逻辑的演变和趋向，明确新时代乡村治理中乡镇政府的行动选择。本文将把改革开放以来乡村治理中乡镇政府行动逻辑分作四个阶段分析，即主导性的权利分配阶段、主动性的资源汲取阶段、被动性的整合协调阶段，以及未来的内生性整合阶段。系统结构和主体行动的相互建构形成的环境与问题的延续性，让各阶段在时间维度上不可分割。乡镇政府有着单纯的个体性的需求，即维持乡镇政府运转和主要官员执政或晋升的需求，这在较长的时期里较为固定，但具体的个体性需求内容或因时期而异；也有着因系统形成的资源配置条件、权力结构和乡镇政府定位，决定了乡镇政府行动选择；还有着因地域不同或主体关系不同，而形成的在同一阶段的不同需求和定位。如此，根据四维分析框架分析，乡镇政府在乡村治理中的行动逻辑便可以得到揭示，也就能够理解改革开放以来乡村治理中的种种现象及其问题和将来演进路径。本节的分析框架和基本内容（如表1）所示。

表1 乡村治理中乡镇政府行动逻辑演变及趋向分析框架和基本内容

（一）主导性权利分配的乡镇政府行动逻辑（1978～1993）

改革开放的号角吹响，家庭联产承包责任制、财政包干制的推行，乡村治理的系统环境和主体需求随之发生了重大变化。1982年修改宪法，“乡政村治”的体制模式确立，家庭联产承包责任制得以顺利推进，农村社会结构发生改变，生产效率得到提升，剩余劳动力出现。1980年正式实施的“分灶吃饭”的财政体制、1988年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政包干体制，以及“下管一级”的组织人事体制和逐级“行政发包”治理机制的确立，让乡镇政府获得了相对自主的财权和治权，变成了具有明确自我利益追求的行动者。同时，改革开放没有隔断时间维度的连续性，人民公社的管理传统，以及生产生活的非市场化，决定了资源配置的地域有效性。

乡镇政府基于辖区利益、系统要求、管理传统、资源配置的地域有效性，拥有对辖区资源的配置权和相对有效配置能力，为实现财政盈余和官员晋升的追求，满足农民短缺的物质需求，推进各种生产并提升效率，形成了乡村治理中乡镇政府主导性权利分配的行动逻辑。基于这种逻辑，在乡村治理中，乡镇政府在辖区内有相对自主和主导性权力，对辖区内的财政、土地和物力与人力资源进行有效配置，并赋予和分配民众在生产生活与自治中的诸多权利。这能够解释改革开放后乡村的繁荣发展，特别是能够清晰解释乡镇集体企业的发展。乡镇政府在市场机制没有形成的情况下，积极有效配置辖区内各种资源，包括土地、剩余劳动力和财力等，推进集体企业发展，一方面，实现财政增收；另一方面，让乡村民众获得更多经济收入和生产生活的物品供给。当然，根据各地域间改革开放的程度、政策和市场化程度的不同，这种一般性的行动逻辑会有不同的具体表现。

主导性权利分配的乡镇政府行动逻辑确实为改革开放后乡村治理提供了动力和保障，但随着市场的形成和民众自主能力的增强，以及区域竞争的加剧和央地财政分配的不协调，这种逻辑导致了政企、乡政与村治、政府间的矛盾，以及乡镇政府腐败和滥用职权等问题，需要继续推进改革。

（二）主动性资源汲取的乡镇政府行动逻辑（1994～2005）

为解决一系列的矛盾和问题，分税制改革、企业改制、农村税费改革等改革措施陆续出台。不断推进的改革，以及市场经济秩序的持续优化，形成了乡村治理新的权力结构和资源供给方式，乡镇政府的个体性需求和系统性要求做出调整，形成了主动性资源汲取的行动逻辑。

1991年集体企业改制开始，1994年后全面并深入推进。1994年实行分税制财政管理体制，同时实行税收返还、转移支付制度。^[26]这两项重要的改革，改变了乡镇政府与企业的关系，让乡镇政府可提取的财政收入大大减少，并承担了企业经营的风险；导致“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘”的财政状况。如此，乡镇政府办企业的积极性大大减小，并随着市场化的进行和相应资源配置能力的减弱，乡镇集体企业竞争力变弱并走向衰微，难以再向民众分配各种权利。在这样的情形下，乡镇财政运转出现了严重的“吃饭财政”“负债财政”^[27]的困境。为了解决财政问题，完成并未减少的事权，乡镇政府只能“空账”运转，或者是向农民“甩包袱”，通过提留统筹以及各种集资摊派获取财政收入。因此，乡镇政府主动汲取各种资源，向乡村社会伸出“攫取之手”。当然，在市场经济发达的沿海地区和经济欠发达的内陆地区，乡镇政府拥有资源的多少，及其对资源配置能力和分配权利的能力，有较大差别。因此，主动性汲取资源的行动逻辑和“攫取之手”的现象，不能一概而论，需要考虑空间的差异。

由于乡镇政府分配权利的减少，大量的农村劳动力流向资本所在地城市，这很大程度上改变了自实行家庭联产承包制以来形成的乡村社会格局。乡村自身的建设力量缩减，加上政府财力的薄弱，导致乡村发展面临民生缺乏、农业生产投入不足等问题，统称“三农”问题。为此，中央不断推进减税政策，减轻农民负担，推进农村社会保障，建设社会主义新农村，加大面向乡村的资源注入，改革乡镇政府机构，增强乡村的自治能力，限制“攫取之手”。如此，乡镇政府的行动逻辑逐步走向了第三个阶段，即被动性整合协调逻辑。

（三）被动性整合协调的乡镇政府行动逻辑（2006～2016）

2006年国务院全面取消农业税，发布《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，改革和整合了乡镇事业站所，推进“乡财县管乡用”的财政管理方式等，通过“以钱养事”提供农村公共服务，标志着乡镇政府权力被削弱，控制乡村资源和治权的能力被减弱。^[28]乡镇政府作为利益实体的特性被弱化，成为依附于上级政府的主体。同时，乡镇政府与不能作为资源来源的农村、农民日益脱离，成为悬浮其上的主体。

2008年十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对未来农村改革任务进行了部署，不断加大反哺乡村力度，向乡村注入更多资源，推进社会主义新农村建设。因此乡镇政府作为向上依附和向下悬浮的主体，一方面，根据上级的要求，协调乡村主体，整合资源，以实现向乡村注入资源的有效性；另一方面，由于资源注入的决定权在上级手中，所以乡镇政府的整合协调行动是被动产生的。不过，在不同的区域，由于乡村经济组织和社会资本的多少、强弱决定的乡村治理主体不同，导致系统内的资源配置方式和主体间关系不同，会让乡镇政府和乡村的关系有着实质性差异。

乡村资源的不断注入，在补足短缺性消费资源后，在形成良性循环和资源再生能力的情况下，开始在乡村扎根，逐步从外部注入和移植转化为内生。这样就为乡镇政府从悬浮于乡村走向积极整合乡村资源和服务乡村，创造了条件，从而其行动逻辑转变为内生性整合。

（四）内生性整合行动逻辑趋向与乡村治理中乡镇政府行动选择

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。2017年党十九大召开，提出实施乡村振兴战略，指出“三农”问题是关系到国计民生的根本性问题，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化，健全现代乡村治理体系。^[29]随着脱贫攻坚和乡村振兴战略的持续推进，政府、市场和社会的各种主体加入到乡村治理中来，乡村的资源总量不断增加，并得到优化配置，扎根于乡村。如此，乡村的内生动力增强，各主体包括乡村民众对资源产生权利的良好分配诉求不断增强。

在这样的系统环境和治理结构中，从个体的维度分析，乡镇政府在依附于上级的同时，由于乡村资源的集聚和扎根，乡镇政府在财政增收和各种绩效考核的驱动下，有整合乡村资源和响应乡村主体要求的内在激励；从系统的维度来看，众多主体的关系和各种权利分配需要规范，乡镇政府无疑是乡村治理中这些公共事务的最终负责人和规范者。如此，个体性需求和系统性要求实现统一，乡镇政府基于乡村的内生性权力得以产生，自然成为乡村治理中资源的整合者和公共事务的负责人。因此，在脱贫攻坚和乡村振兴战略推进的过程中，乡镇政府的内生性整合行动逻辑形成。在不同区域和空间，虽然乡镇政府的行动逻辑因资源和治理结构的不同，表现不同，但在乡村振兴战略的持续推进下，在较长的一段历史时期，内生性整合逻辑将是乡镇政府主体行动的共同逻辑选择。

乡镇政府内生性整合行动逻辑趋向符合乡村治理持续优化的要求，需要乡镇政府作为乡村治理的最终负责人自觉行动，积极调整各主体关系，优化治理机制，形成乡镇政府主动响应和各主体利益耦合的治理模式。脱贫攻坚战和乡村振兴战略推动了各种企业、社会组织加入到乡村治理体系，培育了乡村自治组织、经济合作组织、集体经济组织，并根据需要成立或引入了土地流转、乡村建设资金和产品服务等平台。各种主体共同致力于乡村治理，推动乡村振兴，既要维护农民利益，壮大集体经济，依法合规推进乡村建设，又要引入市场机制，让各种主体的利益诉求得到实现，实现利益共享，持续推进乡村发展。因此，形成内生性整合逻辑，乡镇政府要积极响应各主体亟须乡村治理协调者、规范者的需求，积极完善基层政权建设，主动承担规范乡村治理中各主体关系的责任，主动利用政策优势和市场机制整合资金、土地、人力等各种资源，主动构建多主体共建共治共享机制，推进各主体的利益耦合和利益一体化，推动各种主体和资源在乡村扎根，实现乡村治理的持续优化。

在上述论述中，尽管没有分析主体的价值观念、系统所决定的文化和知识系统的影响，以及在同阶段和同地域因不同主体关系所形成的不同场域。但已经说明，在治理中，主体行动一方面是自主的选择，另一方面是由治理的结构和系统环境所设定和影响的选择。个体维度和系统维度在现实中关联为一体，因场域和时间的变化而发生变化。因此，验证了治理主体行动逻辑的四个分析维度在具体的现实治理活动中是统一的，任何片面强调某一维度的治理行动分析，都是不可取的。

同时，乡镇政府行动逻辑四维分析框架解释了改革开放以来乡村治理的若干重要现象，也分析每个阶段存留的问题及引发下一阶段的改革需求，明确了乡村振兴战略背景下乡村治理中的乡镇政府行动逻辑要走向内生性整合，乡镇政府要根据各主体需要，推进资源整合和主体间关系规范，响应各主体的利益一体化需求，实现各主体利益耦合和资源扎根，持续优化乡村治理。

五、结语

现有治理理论大都以理性经济人假设为基础，遵循成本-收益规则，解释治理主体的行动。这是个体性逻辑，也是一般性逻辑。个体性逻辑借助理性的一般性思考，以及经济学的发展，在近代以来成为分析主体行动的基本话语，是传统社会向现代社会转型的必然结果。技术的进步，个体能力的增强与社会分工的出现，以及社会系统的异质化有机整合，为此提供了解释的合理性。但是，必须明确看到，这种解释的合理性是社会历史发展的结果。如果就此认定，个体性逻辑和一般性逻辑能够解释所有的历史发展阶段和所有空间中的主体行动，显然不合适，因为这超出了它的解释范围。随着信息社会的不断发展，主体间关系呈现网络化，系统决定的整体性关系与个体的自主空间相辅相成，单单基于个体的解释已经不能适应。现有的治理理论忽视了权力结构、文化等系统和情境要素，并难以将它们纳入到分析框架之中，难以解释当前各个国家迥异的治理现状与主流治理分析框架的冲突，以及根据西方模式改造发展中国家的失败。这些困难说明了现有治理理论的历史和空间局限。因此，突破现有治理理论，从社会历史发展的整体样态中，发现治理分析的一般框架极为必要，既能解释已有的历史样态，也能够在具体的情境中分析治理问题。本文正基于此，做了初步的努力，分析了各种治理主体行动的矛盾解释，将其统一到四维分析框架之中。同时基于对四维分析框架，分析了改革开放以来乡村治理中乡镇政府的行动逻辑，解释了既有的现象和问题，探究了将来乡镇政府行动逻辑走向和行动选择。这既验证了四维分析框架的合理性，也为解释和解决乡村治理现实问题提供了指引。

关照中国的治理，就要探寻我国制度模式和国家治理模式。治理主体的行动来源于现实结构，主体关系不断调整，具体的治理活动应因地而异、因时而异，而不是用现有的治理理论嵌套中国现实，既要顺应社会历史发展的阶段性变化，也要把握具体的现实情况。对此，本文所提出的主体行动逻辑的“四维分析框架”仍有待于深入研究。对改革开放以来乡村治理中乡镇政府行动逻辑的分析，虽然解释了已有的现象，解决了现实问题，也验证了主体行动四维分析框架，但是对如何确定各个维度的基本分析要素，明确各要素间的关联，还需要更深入的实证分析和理论建构。

注释：

[1]秦亚青：《行动的逻辑：西方国际关系理论“知识转向”的意义》，《中国社会科学》，2013年第12期。

[2]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道——集体行动制度的演进》，第62页，三联书店，2000年版。

[3]塔尔科特·帕森斯：《社会行动的结构》，第110页，译林出版社，2012年版。

[4]王浦劬、刘舒杨：《当代功利主义平等观论析》，《政治学研究》，2017年第6期。

[5]Jessop B，“The Dynamics of Partnership and Governance Failure”，in G. Stocker，ed.，The New Politics of Local Governance in Britain，Oxford：Oxford University Press，1999，pp. 135～144.

[6]Ying yi Qian and Barry R. Weingast，“Federalism as acommitment to Preserving Market Incentives，”Journal of Economic Perspectives，Vol.11，No.4，1997，pp.83～92.

[7]Cheng gang Xu，“the Fundamental Institutions of Chinas Reforms and Development，”Journal of Economic Literature，Vol.49，No.4，2011.

[8]周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。

[9]周雪光：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》，2012年第5期。

[10]夏光：《论社会行动的规定》，《社会学研究》，1990年第6期。

[11]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，第213～239页，三联书店，2000年版。

[12]罗素：《西方哲学史》（上卷），第55～64页，商务印书馆，1982年版。

[13]Douglass C. North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，NewYork：Cambridge University Press，1990，pp.22～35.

[14]詹姆斯·M.布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，第1～7页，中国社会科学出版社，2000年版。

[15]卡尔·波普尔：《科学知识进化论》，第13～39页，三联书店，1987年版。

[16]罗伯特·D·帕特南：《使民主运转起来——现代意大利的公民传统》，第221～227页，中国人民出版社，2014年版。

[17]秦亚青：《行动的逻辑：西方国际关系理论“知识转向”的意义》，《中国社会科学》，2013年第12期。

[18]安东尼·吉登斯：《社会的构成：结构化理论大纲》，第40页，第91页，三联书店，1998年版。

[19]安东尼·吉登斯：《社会的构成：结构化理论大纲》，第120页。

[20]皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）：《实践理性：关于行为理论》，第36～40页，三联书店，2007年版。

[21]《马克思恩格斯选集》，第1卷，第146页，第147页，第139页，人民出版社，2012年版。

[22]《马克思恩格斯选集》，第1卷，第227页。

[23]马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，第102～109页，中国人民大学出版社，1999年版。

[24]林岗：《诺斯与马克思：关于制度变迁道路理论的阐释》，《中国社会科学》，2001年第1期。

[25]爱德华·W.苏贾：《后现代地理学——重申批判社会理论中的空间》，第119页，商务印书馆，2004年版。

[26]周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》，2006年第6期。

[27]“吃饭财政”指的是乡镇政府机构臃肿，财政供养人口过多，政府的总支出中的80%～90%的钱是用来发工资的；虽然中央多次强调精简机构、削减人员，但是基层政府往往机构精简了，编制人数不减，甚至存在“吃饭”人数增加的现象。“负债财政”则指的是乡镇政府由于前期的建房办厂、筹融资而背负的债务。那么，解决财政困境的普遍做法是“空账”运转，或者是向农民“甩包袱”。

[28]付伟、焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》，2015年第2期。

[29]中共中央党史和文献研究院等：《习近平关于“不忘初心、牢记使命”重要论述选编》，第25～26页，中央文献出版社、党建读物出版社，2019年版。