带贫式攻坚：非贫困县困中取胜的包容减贫路径——基于河南省西平县脱贫攻坚工作的调查与思考

作者：刘长勇 欧阳倩  责任编辑：高新水  信息来源：  发布时间：2020-11-20  浏览次数： 2128次

2019年是脱贫攻坚决胜之年，习近平总书记指出，“要把握脱贫攻坚正确方向，确保目标不变、靶心不散，聚力解决绝对贫困问题，加大对非贫困县、贫困村内贫困人口的支持。”在脱贫攻坚决战期，非贫困县、非贫困村（以下简称“双非”地区）的相对贫困问题凸显。西平县是全省脱贫攻坚任务较重的非贫困县之一，面临“政策支持弱、发展基础差、脱贫压力大”的严峻形势。近年来，该县探索出了一条带贫式攻坚的包容减贫路径，即：政府撬动带贫，克服“吃饭财政”局限，用活了政策杠杆效益；村域辐射带贫，突破“贫困身份”界限，扩大了服务规模效应；个人结对带贫，化解“逆向歧视”矛盾，强化了帮扶共生效应。由此，西平县创新带贫式攻坚，以富济贫，发挥出脱贫“益贫效应”，为解决非贫困县、非贫困村的相对贫困问题，提供了独具包容性的贫困治理经验。

一、政府撬动带贫，克服“吃饭财政”局限，用活政策杠杆效应

脱贫攻坚过程中，非贫困县面临着“吃饭财政”如何过“钱关”的问题，西平县巧用财政政策，撬动金融资本、企业资本和社会资本注入脱贫攻坚，充分发挥了县财政的杠杆作用。

（一）为金融资本担保，形成“政府 银行”带贫模式

县财政作担保，撬动银行灵活采用企贷企用、社贷社用两种方式发放扶贫贷款，在协调金融贷款的同时，还带动了贫困户增收。一是企贷企用。该县通过“政银担”的模式，在改善县金融环境的情况下，撬动农业企业助力脱贫攻坚。西平县强化农业龙头企业的带动效应，贫困户将贷款注入企业，再通过年终分红的方式受益。例如，红景天食品发展有限公司根据40户贫困户指标贷款200万，每个贫困户每年可增收2000元，实现了企业和贫困户的共同增收。二是社贷社用。鼓励合作社和家庭农场通过“基地带贫困户”的产业发展方式向银行贷款，在发展特色产业的同时发挥出带贫作用。合作社和家庭农场可借贫困户名义向银行贷款，作为社员的贫困户可同时获得固定收益和额外分红。截至2019年3月，西平县共发展专业合作社1936个、家庭农场320个，有力带动了贫困户脱贫增收。

（二）为企业资本牵线，形成“政府 企业”带贫模式

西平县经过筛选、审核、认定，建立县级企业名录，企业在政府推荐下通过“百企帮百村”、发展村集体经济和“到户增收”等方式参与带贫。其一，百企帮百村。该县通过“百企帮百村”活动，推进企业结对帮扶贫困村行动，积极组织企业参与助贫行动，帮助贫困地区和贫困人口脱贫增收。据统计，全县93家企业累计捐款捐物600余万元，受助贫困学生1500余名，提供就业岗位2000多个，极大地改善了贫困地区的生产生活条件。其二，壮大村集体经济。充分发挥财政政策的牵引作用，引导贫困村发展壮大集体经济。西平县在企业名录中确定村集体经济发展启动资金的使用单位，由县财政出资20-50万资产给集体经济不足5万的贫困村，让其入股企业并取得分红。如出山镇罗岗庄村将县财政拨付的50万启动资金注入到河南丰源和普农牧有限公司，按投入资金10%的比例分红，2018年为村集体增收5万元。其三，产业到户增收。增加贫困户收入是政府脱贫攻坚的出发点和落脚点。西平县利用扶贫资金专向扶持贫困户，贫困户以资金作股金入股企业，从而获得每年不低于15%的分红收益。截止目前，县财政投入资金4711.6万元，实施到户增收项目49个，36家企业参与实施，所覆盖的贫困户户均增收600元。

（三）为社会资本搭桥，形成“政府 社会”带贫模式

西平县政府积极引导社会公益力量参与带贫，为脱贫攻坚注入了社会组织的新能量，从而为贫困弱势群体搭建起希望的桥梁。一方面，联合扶贫基金会，助贫困幼儿健康成长。将扶贫基金会纳入扶贫队伍，有助于加快贫困人口脱贫步伐。西平县政府联合北京联慈健康扶贫基金会，在全县开展国奶扶贫工程，落实弱势幼儿政策福利。西平县建档立卡的贫困户、特困户可免费领取2-3罐奶粉，边缘户也可半价购买，为贫困家庭的婴幼儿带来福利。另一方面，连接社会枢纽组织，助贫困妇女就业增收。贫困家庭妇女就业问题的解决，是真正摆脱贫穷，摘掉“穷帽”的保障。西平县充分发挥妇联的桥梁纽带作用，连接机关企事业单位、非公经济组织、女性社会组织，结合贫困妇女自身发展实际，引导其主动参与脱贫。以嫘祖镇的服装新城·智尚工园为例，园区目前入驻的2800余名职工中妇女比例达90%，其中贫困妇女300余人，极大的带动了该镇贫困妇女就业增收。

二、村庄辐射带贫，突破“贫困身份”界限，扩大服务规模效应

为了缓解非贫困村、非贫困户的“政策悬崖”问题，西平县打破贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户的“贫困身份”界限，实现了公共服务变独享为共享，扩大了服务的规模效应。

（一）村际带贫：贫困村带非贫困村

公共设施享用范围突破贫困村界限，非贫困村贫困户在辐射带动下可参与、可共享，缓解了贫困村与非贫困村的“政策悬崖”问题。一方面，可到贫困村扶贫车间就业。发展“扶贫车间”，让“就业边缘人”变身“产业工人”。西平县在贫困村投资建成集体工厂，集体工厂专为贫困户开发就业岗位，非贫困村贫困户也可进厂就业。例如，嫘祖镇焦湾村歌锦服装集体工厂，共带动40余人就业，其中本村贫困户1户、非贫困户7户，其余工人均为周边非贫困村贫困户和非贫困户。另一方面，可到贫困村托养中心托养。贫困老年人、残疾人是重点的贫困群体，全面建成小康社会应不落一户、不漏一人。西平县充分重视贫困家庭残疾人托养问题，分别在县城和贫困人口集中的乡镇建成9个集中托养中心，贫困村和非贫困村的困难户都可申请托养。截至2019年4月，西平县托养中心入住重度残疾人2707人。

（二）村内带贫：贫困村带非贫困户

公共服务享用范围突破贫困户界限，贫困村非贫困户在辐射带动下可知情、可同等享受，缓解了贫困户和非贫困户“政策悬崖”问题。其一，智能广播促非贫困户知晓政策。推进智能广播网建设，搭建基层宣传平台，使脱贫攻坚由“一家事”变“万家事”。依托贫困村智力脱贫支撑，西平县借智能广播重点报道全县脱贫攻坚新情况，宣传脱贫典型，让智能广播成为推动脱贫攻坚的重要载体。据了解，智能广播每天安排60分钟以上的播出时间，让非贫困户在内的所有村民都有机会深入知悉脱贫现状。其二，动态调整助非贫困户及时识别。精准识别是精准扶贫和精准脱贫的前提条件。为确保识真贫、真扶贫，西平县组织县乡村党员干部对贫困户进行动态监测，确保贫困村中因偶发因素致贫的非贫困户及时纳入贫困户范围。焦湾村的贫困户李全有说：“2016年儿媳患乳腺癌后家里被及时纳入贫困户，享受政策之后缓解了家里的困境。”其三，产业指导员让非贫困户得指导。产业指导员进村指导，因户施策，致力于提升农业生产的技能性。县农业局聚焦贫困人口产业发展技能提升，组织技术扶贫专家队伍下村进行技术指导。据悉，每个贫困村均配备有1-2名产业技术指导员，因户施策，非贫困户也获得针对性指导，实现靠智力发展致富。

三、个人结对带贫，化解“逆向歧视”矛盾，强化帮扶共生效应

为避免非贫困户产生“心理不平衡”，该县通过思想和产业带贫，积极引导非贫困户帮助“意识贫困”和“技能贫困”的农户脱贫增收。

（一）思想带贫，心理帮扶“意识贫困户”

非贫困群众常对“贫困帽”现象产生反感情绪，缓解非贫困户“逆向歧视”问题，关键是让贫困户思想意识上先行“脱贫”。一方面，社会心理服务引路，助脱贫信心入户。扶贫先扶智，西平县借社会心理服务试点县契机大力开展“志智双扶”活动，旨在引导贫困群众明确脱贫致富目标，树立脱贫信心。如师灵镇赵王村赵女士家因残因学致贫，几近悲观绝望，责任组得知后对赵女士进行了耐心疏导，经逐级核查帮扶，赵女士家庭近况已大有改观，且已光荣脱贫。另一方面，劳动积分领路，使脱贫观念落户。通过积分制管理，激发贫困户脱贫的内生动力。西平县通过“爱心超市”与“公益岗”相结合的机制，转变贫困户的观念。超市购买物品的资金由外出能人及本村非贫困户捐赠，公益岗位由村内有劳动能力的贫困户承担，从而使得捐款发挥作用最大化，也极大激发了贫困户以劳动改变生活状态的内生动力，

（二）产业带贫，发展帮扶“技能贫困户”

通过产业帮扶带动具有发展意愿的贫困户脱贫。其一，新型农业经营主体落实产业脱贫。新型农业经营主体是农业生产的助力军，也是助力脱贫攻坚的生力军。西平县整合县农业农民教育培训中心、畜牧“110”等资源，吸纳新型农业经营主体及有劳动能力的贫困户参加技能培训，从而建立起经营主体与贫困户长期合作关系，从而发挥带贫效用。如嫘祖镇含龙头企业、合作社、家庭农场、种植大户在内的40个新型农业经营主体共带动周边种植户500余户，带贫192户贫困户，解决了贫困农户持续就业问题。其二，培育乡土人才深化产业脱贫。打造乡土人才队伍，有利于巩固和提升产业带贫成效。西平县着手落实县农村劳动力转移培训中心、县农广校、县职教中心等教育资源的利用，大力实施农村使用人才能力提升工程、“金土地”种粮农民培训工程，力图打造出可促真脱贫、真发展的乡土人才。据悉，截止目前，全县共举办农技培训班5期，培训乡土人才1100余人次。

四、创新带贫式攻坚，以富济贫，发挥出脱贫“益贫效应”

西平县创新政府撬动带贫、村庄辐射带贫和个人结对带贫三种模式，开拓出精准扶贫新道路，为探索非贫困县脱贫攻坚有效实现开辟了新路径。

（一）打赢脱贫攻坚战役应重视“双非”地区的脱贫问题

“双非”地区同步脱贫是完成全面脱贫、实现全面小康社会的必由之路。在国家政策向贫困县倾斜的情况下，“双非”地区面临着贫困发生率高、脱贫任务重、脱贫难度大等等严峻的脱贫形势。西平县全域部署，缓解政策悬崖，通过“撬动”带贫、“辐射”带贫及“结对”带贫三种模式，建立起“双非”地区克服资源有限瓶颈的包容减贫机制，实现了脱贫攻坚的益贫效应。

（二）撬动多元主体带贫是确保成功脱贫的有力支撑

仅依靠财政资金并不能有效解决全社会贫困问题，需要进一步发挥财政的导向作用，引导多主体参与脱贫攻坚。“双非”地区面临“吃饭财政”难带贫问题，西平县妙用财政杠杆作用，撬动了金融、企业和社会等多种资本参与带贫，一改过去政府“输血式”扶贫模式，实现以政府为主导的多重力量的聚拢模式，确保了脱贫攻坚的有效推进。

（三）辐射带贫是突破“贫困身份”界限的有益方式

发挥辐射带贫的作用，让非贫困村也能共享贫困村的公共服务和公共设施，这是避免贫困身份“棘轮效应”的有效办法。贫困村长期享受着政策优待，发展势头正旺，而非贫困村面临着“轻建轻管”、非贫困户面临“上下不着”的问题。为破解此困境，西平县以贫困村辐射带动非贫困村、非贫困户的方式，扩大公共服务的规模效应，让无“贫困身份”的非贫困村、非贫困户也能共享政策红利。

（四）非贫困户结对帮扶贫困户是实现社会公平的有效途径

结对帮扶是防范“逆向福利歧视”社会风险的解决办法，也是促进社会公平的有效途径。以往，非贫困群体常因无法得到扶贫资源覆盖而产生反感情绪，严重挫伤了向上发展的内生动力。西平县在化解非贫困户与贫困户之间矛盾的过程中，采取思想带贫和产业带贫的方式，在带动贫困户增收脱贫的同时，还弱化了非贫困户的心理落差，强化了非贫困户发展信心，实现了二者之间的有效平衡和共生。由此可见，非贫困户结对帮扶贫困户是实现社会公平的有效途径。