“十四五”时期我国农村农业政策体系的十个创新点

作者：李含琳 李楠  责任编辑：赵子星  信息来源：《甘肃农业》2020年第10期  发布时间：2020-11-16  浏览次数： 4020次

【摘　要】中国农村经济经过40多年的发展，已经产业化、市场化和国际化，农村农业发展的体制机制、环境条件、方式手段和目标方向等也都发生了巨大的变化，与计划经济时期有了很大的区别，发展战略更加趋向高层次和高质量。这些变化对“十四五”规划期间我国农村农业的发展将产生深远的影响。为了科学应对这些变化，进一步提升我国农业的国际地位和竞争力，必须根据新的形势和发展需要，对我国现行的农村农业政策体系进行多方面的创新。本文就这方面的问题进行了探讨。

【关键词】“十四五”规划；农村农业；政策体系；创新；关键点

经过改革开放40多年、特别是自党的十八大以来国家农村农业政策的不断创新发展，我国农村和农业的发展已经形成与国际接轨的发展模式和机制，国际化和市场化程度大为提高，国际农产品市场竞争能力越来越高。但是，目前我国农村农业发展中仍然存在许多重大战略问题，需要站在新的高度重新认识、判断和把握，由此引起国家农村农业政策体系调整和创新的必要性，在顶层决策上充分考虑这些问题非常重要。

一、注重微观导向要向注重宏观导向转变

多年来，我国农村农业政策体系建设的主要目标是，调动农民生产积极性，保持土地承包制，搞活农村微观经济活动基础，扶持农户经济，繁荣农村市场，增加农民收入。现在的问题是，一方面农村微观经济已经搞活，农民发展产业的积极性普遍高涨，农村出现许多非常先进的投资和产业模式；另一方面，中国农业经济的相当部分已经国际化、洲际化和跨国化，这就要求，建设中国特色的农村农业政策体系，必须同时考虑国内与国际两方面的因素，不能只考虑国内需求。所以，今后的农村农业政策创新的基本思路：一是以习近平总书记提出的“产业、生产、经营”三大体系建设为基本指导思想，加快培育新型产业体系、生产体系和经营体系；二是以提升宏观调节效果为主，以创新导向机制为重点；三是把实现中国农业高质量发展作为核心战略，与乡村振兴战略“合二为一”；四是进一步完善农村经济的微观经济基础，把培育新型市场经营主体作为新时期农村改革的主线。

二、农村资源配置要从小区域向大格局转变

我国各地自然资源、地理地质和产业结构差异性很大，开发和发展历史也有很大差异，这本来有利于形成差异性产业、技术和产品结构。但是，许多地方的农村资源配置比较倾向于小区域和小平衡。主要表现有：一是在一个县域之内、甚至一个乡镇或者村之内，都希望小结构的完整性，也就是“小而全”，导致区域之间的结构雷同非常严重；二是政府、社会和农村管理者掌握市场信息，进行动态分析的力量不足，导致农民的产业选择不稳定；三是资源配置和农村经济区划理念不开放，跨空间思考不足。由此认为，今后农村资源配置必须向大格局转变。一方面要树立开放思维和大局观，要加强区域之间的合作与互补力度，特别要打破行政区域限制，大空间做好农村生产力布局工作。另一方面，要根据我国不同区域农村的实际情况，分类指导农村区划工作，合理布局生态保护区、产业培育区、农产品加工区、出口农业基地、高新农业产业园等，追求区域之间的结构差异性，促进“一村一品”向“一乡一品”和“一县一品”升级。

三、指标体系要能够真实反映市场化和国际化

注重微观向注重宏观导向转变，客观上需要创新目标体系。目标体系也叫作指标体系，是农村农业政策体系中很重要的一个方面，是判断和衡量农业发展水平的重要手段。农村农业发展的衡量指标体系不能总是“老三样”，即农业增加值增长率、农民收入增长率和粮食产量增长率。从现实来看，中国改革开放40多年，政府规划的改革确实明显滞后了，需要根据新的理念和战略，增加能够真实反映产业化、市场化、工业化、商品化、出口率等方面的指标，这些指标也能够比较准确反映农村农业高质量发展的内涵。比如，争取到2025年，农业科技创新投入增长率要达到一定的比率，城市和工业反哺农业的机制基本形成；农产品的国家标准化达到80%以上，国际标准化率达到50%以上；农产品初级加工率达到80%以上，精加工率达到50%以上；农产品商品率达到90%以上，其中国内商品率达到80%以上，符合出口要求的农产品比重达到60%以上；土地流转率达到60%以上，东部达到80%；新型职业农民达到50%以上，工资性收入占到农民收入的50%以上。

四、短期政策体系要向长期政策体系转变

今后中国农村农业的发展更加需要考虑战略性、稳定性和长期性，特别是5至10年的发展战略和政策支持问题。要注意以下问题：一是调思路。根据党的十九大报告关于建立“产业、生产和经营”三大体系的精神，建立既适合中国国情，又能推动中国农业全面参与国际农产品市场竞争的调控体系；二是调结构。要根据国际农产品市场的需求结构变化，来安排我国农业的产业结构、产品结构、技术结构和加工业，控制和降低低质低效的传统农业，提高高新技术农业的产业比重，增强出口能力；三是调产能。政府扶持发展农村信息产业，支持农村经济研究部门开展农产品市场预期分析，随时向全社会公布市场行情，化解产能过剩；四是调标准。尽量减少地方标准，增加国家标准和国际标准的评价分量，提高出口农产品的达标比重；五是调手段。支持农村科技企业和科普技术推广，支持连片作业；六是调经营。通过创办和改造农村微观经济基础，形成由大中型企业为主体的农产品市场经营体系。

五、支持农村基本建设要从短期向长期转变

多年来，在国家政策的支持下，我国农村基础和设施条件改观很大，但是，浪费也很大。农村基本建设政策的总体导向是对的，可是也存在不实事求是和盲目立项的问题。由此出现这样的局面：一方面，政策支持农村基本建设不留空白地方，到处提不科学的100%目标，另一方面，大量基本建设投资成为无用设施，空壳户、空壳村和空壳镇已经不是个别现象。2019年我国城市化率为60.6%，预计到2030年将达到70%左右。因此，农村基本建设政策必须调整：一是坚决克服农村基本建设提盲目过头的目标和口号，农民居民点、道路、电力、水利设施等的配置要考虑20年不落后；二是追求短期效率要向追求长期效率转变，农村基本建设工程要以中长期项目为主；三是积极推广新型投资方式，包括民族地区财政专项、扩大以工代赈领域、推广BOT和PPP等；四是易地扶贫搬迁的投资必须结构化，不能全花在住宅建设上，安置区的土地整治、产业培育、农民培训，迁出区的老宅平整、复耕、生态绿化等，要留出一定的比例；五是完善城乡基本公共服务体系建设，创造条件实现城乡基本建设同步实施。

六、支持市场建设要向支持直销体系建设转变

长期以来，人们都说农民收入低，国家关于增加农民收入的政策出台了许多，但是，农民收入总体水平确实还是比较低。客观的说，造成这种局面的原因很多，其中一个主要原因就是农民的实际收入并不低，而是通过流通环节流失了。西方国家的农业现代化水平很高，但是农产品的流通环节很简单，就是建立直销体系。所以，增加农民收入要两方面努力，一方面是通过产业科技手段进行支持，另一方面是要建立中国特色的农产品直销体系。政策导向有：一是加快土地流转，打造直销农业基地；二是严格标准控制，保证有机绿色，实施规模生产；三是建设直销通道，如社区直销点、学校直销点、企业直销点、超市直销点等；四是组建合作社联盟，这样一来，农民就有能力做更针对大城市、远距离、大批量的销售甚至出口业务；五是围绕直销农业，加强农田水利、土地整治、道路交通、流通设施、通讯信息等基础设施建设，打造现代物流配送平台，提高生鲜农产品物流效率。

七、扶贫政策要加快向扶农政策转变

到2020年底，我国肯定能够实现农村贫困人口全部脱贫的目标，这个目标主要是指农村绝对贫困人口，而不是相对贫困人口。由于各种因素的影响，全部脱贫不等于今后农村没有贫困人口，只是贫困人口的形式将发生变化，相对贫困人口将成为主要形式，还包括许多边缘人口等。另外，根据国内外反贫困的实践经验来看，返贫也是规律性的，不能够回避。从目前我国部分农村地区，特别是西部农村、少数民族地区农村、边远农村、边疆农村等许多特殊的农村区域实际条件来看，返贫的可能性是存在的。因此，今后的农村农业政策必须将扶贫政策调整为扶农政策，在扶农政策的框架下处理好农村新的贫困问题：一是要加强对农村相对贫困人口、边缘人口的研究，创新贫困和反贫困理论；二是以统计局为主加快研究出台关于农村相对贫困人口的识别标准、识别方法和政策建议；三是农村要继续控制人口盲目增长；四是增强对农村人口智力和技能扶持的政策力度。

八、扶持农户政策要向扶持企业政策转变

在过去多年，由于各方面条件的限制，我国农村农业经济政策的扶持重点是放在农户和农民身上，这是历史时期阶段性特征。但是，也需要反思这种政策模式，思考和决策农村经济发展的战略和政策，一定要明确四条：一是农村经济是中国市场体制的一部分，不能与市场体制隔离；二是要选择对农村经济发展的主体形式，肯定不是农户，农户是社会学概念，应该是企业；三是对农民专业合作社的价值不宜估计过高，合作社是农户主体向市场主体的过渡形式，大多数合作社都存在“利益共享容易，风险共担难办”的问题；四是扶持农村经济发展到底应该扶持谁？把这些思考概括起来，就是今后的农村经济扶持政策要由扶持农户向扶持农村企业转变。根据有关资料，2019年我国农民专业合作社220多万个，家庭农场60多万个，各种龙头企业8.97万家。总体来说数量还是太少。农村企业的成长可以选择多种途径，如农村大户、农户联合、家庭农场改造、招商引资、返乡创业等多种方式，国家应该制定适宜农村企业成长的有关政策。

九、支持投入增长要向支持人才科技转变

反思过去多年我国农村投入政策的变化，支持基础项目、产业项目、扶贫项目、生态项目的相对比较多，而支持农村人才成长、农村科技创新、建立农村研发机制、农民科技企业发展等方面的政策明显不足。根据发达国家的经验，坚持“三位一体”和民营化非常重要。所谓“三位一体”是指科技创新体系必须由大学的研究机构、私人科技企业、政府科技企业三种力量组成，所谓“民营化”是指科技“三套车”中的前两个基本上都属于民营化。从城乡关系的角度看，在目前中国农村，要建立这样的模式可行性比较小，农村只能做科技创新发展的“配角”，不可能做科技创新的“主角”。所以，建立农村创新体系不可能完全由农民去做，而需要将城乡一体化作为主要目标，以“反哺机制”和扶持政策为主要的战略内容，由城市、工业和政府对农村进行帮助，利用各种机会和政策，扶持农村创新工程的建设。同时，要把培育和扶持农村实用人才作为促进农村科技创新的主要措施，农村实用人才培养再加上“创新援助”，就构成新时代中国农村创新的基本格局。

十、支持村民自治要向建立“三位一体”模式转变

根据发达市场国家的经验和工业化市场化科技化的一般规律，结合中国国情，设计出“行政 法制 公司”的“三位一体”模式，作为未来中国农村管理的基本模式，行政管理与经济管理、法制管理要紧密结合。农村管理体制的进一步改革，不仅仅要考虑消除族管弊端，还要考虑农村的管理体制与农村市场经济体制的全面对接问题，更要考虑与法律、法制和法治的对接问题。更为重要的是，党中央很早就明确提出了要建设法制国家、法制政府、法制管理的问题，这些重大问题也是进行农村管理体制改革必须考虑的关键问题。所以，今后进行农村体制改革要采取“行政 法制 公司”的“三位一体”模式，其中，行政体制的主要任务是改组现行农村村委会，核心是消除“族管”问题，真正保障村民的民主权利；法制管理体制的主要任务是要在农村建立法制管理体系，创造依法管理的条件，比如法治村公所、村法庭；同时，瞄准市场农业和外向农业，用公司化改组农村现有的行政关系。比如，将行政村改组成农业经营公司，农业大户和专业合作社改组成分公司或者车间，使得农村经济组织更加实体化。