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村级组织分化的动力机制

作者:赵树 凯米健  责任编辑:赵子星  信息来源:《中国经济报告》2018年第5期  发布时间:2020-11-15  浏览次数: 643

北京市农村村级组织分化的动力主要来源于三个方面:集体经济组织改制、城市化进程和村民内部矛盾


村级组织分化的动力

历史地看,农村改革带来的村级组织分化由来已久。不论地方政府是否有意识地把村级组织分化作为改革目标,村级组织分化本身都是这个历史过程的伴生物。

从北京市来看,这种动力主要来源于三个方面,即集体经济组织改制、城市化进程和村民内部冲突。改制使村集体经济组织获得了独立法人地位,赋予了个人股完整所有权,并使个人股与户籍脱钩,这些改革都为村级组织分化创造了条件。城市化改变了村集体经济组织的产业结构和规模、村民的就业方式和村自治组织公共服务供给方式。在集体经济组织改制过程中,一些村集体经济组织成员内部会出现冲突,这些内部博弈影响了最终的改制方案,推动了村民的经济权利与户籍、就业方式分离。村级组织分化的基本功能表现为,调整并协调村庄内部权力利益关系,包括村级组织之间、村级组织与村民之间,村民与村民之间的权力利益关系。

集体经济组织改制为村级组织分化创造了条件

北京市的农村政经分离起源于集体经济组织改制。改制主要内容是将村集体经济组织(一般称为村经济合作社或村农工商公司)改造为股份合作制或股份制公司。在改制过程中,根据工龄等标准把一部分股份的收益权量化到村民个人,以股份作为村民获得集体经济组织分红的标准。



北京丰台区石榴庄村现代化社区规划效果图。


丰台区东罗园村,是北京市最早实行股份合作制改革的村庄之一。1993年7月,丰台区、南苑乡和东罗园村派出代表到广州市天河区考察股份合作制改革的经验。同年10月,东罗园村通过了社区股份合作制章程。1994年1月,丰台区工商行政管理局向东罗园农工商联合公司颁发了企业营业执照。东罗园村集体经济组织改制的基本特点是:(1)改革方向是股份合作制企业,正式名称为东罗园农工商联合公司;(2)公司股东仅限于现有农村集体经济组织成员;(3)改制后集体股为主;(4)个人股按照劳动工龄进行量化;(5)个人股只有收益权,没有所有权,不可以继承转让;(6)为在职干部设置了干部贡献股。

在东罗园村开始改制之后,丰台区和北京市其他区县的集体经济组织改制也陆续展开。在改制不断推进的过程中,一些在东罗园村没有遇到的问题凸显出来,这些问题包括:(1)个人股份没有所有权,不能转让和继承,容易带来纠纷;(2)集体股所占比例过大,而集体股的代表权和收益分配方式都很不确定;(3)设立干部贡献股容易引起普通群众的不满;(4)原有集体经济组织成员转为居民户籍后没有股份,带来不同成员之间的矛盾。为解决这些问题,丰台区果园村、万泉寺村、菜户营村、东管头村、成寿寺村、石榴庄村等进行了更加深入的集体经济组织改制探索,积累了新的经验。

2002年,丰台区石榴庄村进行了股份合作制改革,石榴庄农工商联合公司改制为北京市金石庄源投资管理有限公司(以下简称为“金石公司”)。石榴庄村集体经济改制的基本特点是:(1)个人股股东占85%股份,根据股东工龄全部量化到股东;集体股占15%,属于股东共有股份,这使金石公司成为由个人股东控股的企业。(2)个人股股东拥有所有权,股份可以继承和转让,且转为居民户籍的成员也可拥有股份,这使得个人股与户籍脱钩,村民政治身份与经济权利出现分离。(3)没有设立干部贡献股。

从历史进程看,北京市农村集体经济组织改制的本意并非村级组织分化,但实行股份合作制改革,客观上为村级组织分化创造了条件。股份合作制改革以前,村集体经济组织长期被村党组织(村党支部或党总支)和村自治组织(村委会或改社区后的居委会)代管,股份制改革后,集体经济组织获得了独立的法人地位,得以从其他村级组织代管的状态中分离出来。村集体经济组织改制,也使村民的权益得到了明确并量化为个人股份,赋予了个人股包括继承、转让和收益在内的完整所有权,并使得个人股可以在脱离农村户籍后保留。这就为村民的经济权利与户籍分离创造了条件,为村经济组织和自治组织确立了不同的成员范围。

城市化推动村级组织分化

进入21世纪,北京郊区的城市化进程开始加速。在此过程中,土地和资产大幅增值,工商业地产迅速发展,村集体经济组织有能力也有动力从其他村级组织中脱离出来。城市化提供了交通基础设施和收入更高的就业机会,使村民可以更便利地实现非农就业,能够将工作、生活方式与其拥有的农村集体财产权利分离。城市化使地方政府愿意对农村进行土地整理以获得建设用地,同时也对农村进行社区化改造和提供公共服务,促进了村自治组织转为城市社区,自治组织与村集体经济组织互相分离。

从北京市来看,城市化推动村级组织分化主要表现为三个不同的模式:(1)旧村改造模式,指地方政府对村集体经济组织和村自治组织进行整体性改造,并使两者互相分离;(2)产业升级模式,指村集体经济组织的职能从农业转为商业,不断发展壮大并脱离了村自治组织;(3)征地拆迁模式,指征地拆迁使得村集体经济组织的资产规模萎缩而失去重要性,村自治组织则转变为社区居委会。

1.旧村改造模式。

在城市化进程中,北京市一些近郊村被整体性改造,内容包括:(1)腾退集体土地,全部土地变为国有,村集体和村民个人获得安置性住宅和商业地产;(2)村民户籍转为居民户籍,逐步撤销村委会并建立居委会。在旧村改造过程中,原有的村集体经济组织通常会与村自治组织完全分离。

以丰台区槐房村为例,2011年9月开始旧村改造,2012年6月基本完成土地腾退,之后槐房村村民3000余户先后回迁到益嘉园、德鑫家园、御槐园等小区。在土地腾退过程中,原有村民95%转为城镇户籍,2016年7月槐房社区成立。在旧村改造过程中,槐房村的村集体经济组织改制为盛世公司,盛世公司不参与槐房社区工作,盛世公司与槐房社区的负责人也由不同的人担任。槐房村在旧村改造之后,实现了村级组织分化。

旧村改造之后,村集体经济组织从村自治组织独立出来,减轻了为本村提供公共服务的负担,也获得了更多发展机会;同时,村自治组织转为社区后,地方政府承担了公共服务职能。但是,在通常情况下,村集体经济组织也给予社区组织一定的经济支持,如支付部分社区工作人员工资补贴、社区活动免费使用场地设施等。看来,旧村改造模式背景下的村级组织分化,既有较好的经济表现,也有较好的公共服务。

2.产业升级模式。

北京市一些交通便利、临近城市中心的村抓住城市化加速的机遇,在集体土地上开发工业或商业地产。这些村的集体经济组织一般改制为公司,在发展中完全脱离了农业生产经营,转为经营工商业地产。其中,一部分村集体经济组织在改制和壮大后,逐渐脱离村自治组织。

朝阳区十里河村,位于北京市东南三环,地理位置优越,村集体经济组织在改革开放之后发展较快。1999年,十里河村成立北京创新世纪家居装饰市场服务管理集团有限公司(以下简称为“世纪公司”)。2007年,世纪公司改制为以投资人为股东的民营企业。2008年,世纪公司正式更名为北京十里河投资管理集团有限公司(以下简称“十里河集团”),十里河村经济合作社在世纪公司的股份完全退出,十里河集团成为完全由原来的社员个人持股的有限责任公司。至此,十里河集团和十里河村委会已经实现了完全的分离。

在村级组织分化过程中,集体经济组织会带动本村的产业升级,并提供大量就业机会;但由于经济发展会带来人口大量集聚,村集体经济组织独立后,通常不为本村公共服务提供足够的资金和人力支持,村自治组织无法提供足够的公共服务,而地方政府也不会对村自治组织有更多投入。产业升级模式带来的村级组织分化过程中,村集体经济组织通常有较好的经济表现,但是,村自治组织提供的公共服务则明显不足。

3.征地拆迁模式。

在城市扩张过程中,一些近郊村被大规模征地,集体土地不断减少,而征地之后的村民绝大多数转为居民户籍,同时村委会也转为社区并建立居委会,原来的村集体经济组织被取消或者因为规模很小而不再重要,从而出现村级组织分化。

海淀区肖家河村有过两次比较大的征地拆迁,第一次是在2000年前后中国农业大学征地,被征地的村民转为居民;第二次在2010年之后,北京大学大规模征地。经历过多次征地和拆迁之后,原来的肖家河村集体经济组织留下的土地和集体资产很少,目前只有少量的房屋出租。肖家河的户籍人口中绝大多数已经转为城镇户口,肖家河村也转为肖家河社区。肖家河社区与原村集体经济组织不再有关系,完全分离。



丰台区槐房新村二期建设工程。


从经济后果来看,征地拆迁模式与产业升级模式相反。征地拆迁使得村集体经济组织的资产规模大大减少,以至于不再重要;而村自治组织则转为社区,继续承担基层公共服务。村集体经济组织在失去重要性之后,与新建的社区实现完全分离。在征地拆迁模式中,由于地方政府承担社区的公共服务投入,社区比之前的村自治组织能够更有效地服务辖区居民。

村民内部利益冲突推动村级组织分化

在北京市农村集体经济组织改制过程中,一些村集体经济组织成员内部出现利益冲突,这些冲突推动了村民的经济权利与户籍、就业方式分离,推动了村民获得个人股的完整所有权,从而推动了村级组织分化。

2002年,朝阳区十里河村进行了农村集体经济产权制度改革,直接目标是实现集体资产的保值增值。当时,并没有考虑历史上已转为居民的原集体经济组织成员的权益,结果引发了内部矛盾。这些矛盾没有被村里重视,引发了转居村民的大规模上访,最终导致十里河村的第一次股份制改革失败。矛盾激化之后,朝阳区政府总结教训,在改制中重视了对已经转居的原集体经济组织成员权益的保障。到2007年,十里河村最终完成了集体经济组织改制。在最终的改制方案中,村民个人无论是否保留本村户口都具有村集体经济的股份。这样一来,十里河人的村民身份和股民身份就发生分化,分别属于不同类型的村级组织。

地方政府如何处理村级组织分化

从北京市农村改革的历程来看,村级组织分化是一个长期的历史过程。调查发现,在村级组织分化的过程中,北京市形成了以下较为成熟的工作经验。

1.保持改革敏感性,重视并及时回应基层农村出现的问题。

20世纪90年代,农村集体经济组织开始改制,北京市领导高度重视,从区县、到乡镇、到村,不同层级都设立了股份合作制改革领导小组,由专门的领导和机构来实际推进。

2.坚持多样化试点,由点到面稳步推进。

在农村集体经济组织改制过程中,丰台区针对改制中出现的一些问题,鼓励和支持不同情况的村进行新的尝试,不断总结经验,形成了比较成熟的做法。随后,丰台区的成熟经验再向全市推广。这种由点到面、逐步深化的改革方式可以降低改革风险、更快地积累经验,也有助于观察改革在不同情况下的适用性并及时完善改革措施。

3.重视总结基层创新经验,及时出台相关政策。

北京市和丰台区政府在集体经济组织改制的每个阶段都出台了相关政策,保证了改制的顺利推进。地方政府在改革中及时出台政策文件进行支持,可以赋予改革合法性,保障了改革成果的可持续性,也为改革经验的推广提供了便利。

4.通过培训、讲座、考察等方式交流经验和凝聚共识。

在集体经济组织改制过程中,北京市相关部门对各区县工作人员开展了股份合作制方面的培训,各区县、乡镇和村也分别邀请先进单位介绍经验。不仅如此,一些乡镇和村还赴外地进行考察和学习。这些交流学习开阔了相关人员的眼界,吸取了其他地区和单位的改革经验,也凝聚了在改革目标、改革方法等方面的共识。

北京市农村集体经济组织改制的本意并非村级组织分化,但实行股份合作制改革,客观上为村级组织分化创造了条件

地方政府在改革中及时出台政策文件进行支持,可以赋予改革合法性,保障了改革成果的可持续性,也为改革经验的推广提供了便利