政策成本、条条差异与政策扩散——以清远村民自治单元改革试点为例

作者：杨正喜  责任编辑：赵子星  信息来源：《甘肃行政学院学报》2020年第4期  发布时间：2020-11-04  浏览次数： 2089次

【摘　要】将地方经验选择性地纳入国家决策过程，这是中国政策制定过程的重要环节，也是中国经济快速发展的关键。地方进行政策试点得到中央认可，进一步修改后吸收到国家政策中，并加以推广。实践中，虽然一些政策试点得到中央政府的认可，却并没有在全国范围内大规模扩散。本文认为，中央认可是扩散的必要条件而非充分条件，政策试点的成本和政策采纳中条条块块冲突是影响政策能否扩散的主要因素。如“清远探索以农村社区、村民小组为单元的村民自治”虽然写入2014年、2015年、2016年三年的中央一号文件，形成了相关政策转化，但村民自治单元改革试点需要的高昂成本以及面临的政策采纳中条条块块冲突影响了该试点政策的扩散。

【关键词】政策试点；政策扩散；政策属性；政策成本；条条块块

一、问题的提出

政策创新扩散一直是西方公共政策过程领域的重要研究议题。在美国，地方政策创新往往被视为“民主实验室”。在联邦制下，地方创新多会被邻近州所学习和模仿，从而形成政策的水平扩散。在中国，也有许多类似的地方政策试验（或试点），^①被认为是促进体制创新的有力手段。通过分散试验与中央干预相结合，将地方经验选择性地纳入国家决策过程，这是了解中国独特的政策制定过程的关键，也是促成中国经济崛起的关键。^[1]在上级政策制定者支持下，由地方进行试点，当这一试点得到高层认可后，会进一步修改完善，再吸收到国家政策中，并加以推广。实践中，这些政策试点既可能表现为“地方政策创新—上级采纳—推广实行”自下而上的吸纳辐射扩散，也可能表现为“中央指定政策局部地区试点—全面推行”自上而下的公共政策扩散，^[2]还可能表现为地方请示后获得授权开展探索，^[3]获得肯定后再扩散。无论是哪一种政策扩散路径，中央—地方互动都是政策扩散的核心，尤其是中央对地方试点政策的认可与否更是政策是否可以扩散的关键。一旦“试点政策”被中央认可，则意味着该试点“成功”了，试点政策通过中央政府倡导甚至是行政命令在全国范围内扩散。本文将探讨，是否一旦被中央认可的政策试点都成功地在全国扩散？如果未能扩散，其原因是什么？

二、文献综述与分析框架

美国学者沃克（Walker）1969年对创新扩散的研究被认为是开启政治学领域政策扩散研究的先河，引发了大量学者对政策扩散的机制、类型等方面的研究。关于政策扩散的定义，学界普遍采用罗杰斯（Rogers）的定义，即一项创新通过各种渠道进行传播的过程，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流。^[4]简单说来就是一项其他政府实行的政策或实践逐渐被未实行的政府采纳的过程。学习、模仿、社会化、竞争和强制是政策扩散的主要机制。^[5]对于政府采取新政策的原因，主要有三种最主要的解释，即内部决定因素模型、区域扩散模型和国家互动模型。内部决定因素模型认为地方政府政策创新的主要因素是州的内部政治、经济和社会特征决定，与外部无关；区域扩散模型主要强调受周围采纳某一创新政策的政府影响，扩散主要基于政府间影响；而国家互动模型假定官员之间建立全国交流网络，他们可以自由互动交流。^[6]近年来许多关于政策创新扩散的研究基本都是从各个州内部因素（内部决定因素）以及政府间相互影响的能力（扩散压力）来分析。^[7]

政策扩散最初被认为是邻近地区政府间相互影响而采纳的过程，但人们发现政策扩散除了邻近地区政府间横向扩散外，还有不同等级政府间纵向的扩散。从上下级政府关系来看，则表现为强制和引导等带来的政策在“联邦政府—州政府”上下级政府间扩散。虽然在联邦主义下，联邦政府不能通过行政命令来强制政策在全国范围内扩散，但由于联邦政府的特殊性，其对某些政策的讨论以及可能的方向、态度等高度可见，不仅政策相关信息被各州敏锐察觉，甚至有时联邦政府也会利用财政激励等推动政策扩散，带来政策从联邦向下传播到州，并影响州的政策采纳。^[8]上层政府提供的强制性要求^[9]或激励措施可能会促使政府采取他们喜欢的政策，^[10]如行政指令、政治激励和经济激励带来扩散。^[11]中央政府除行政命令外，还会通过行政和财政激励，向各级地方政府推荐政策方案，从而带来政策扩散。^[12]

与此同时，联邦主义信奉的一个基本理论就是地方可以充当政策试验室。^[13]在联邦主义下，联邦政府鼓励各州进行政策实验，联邦从州的政策经验中吸取经验教训，甚至为联邦政策和法律提供借鉴，由此成为“州—联邦”扩散。^[14]分散的联邦有助于公共政策创新和采用，分散的试验和公共政策的相互学习是联邦制度的重要优势，近年来得到长足的发展。^[15]

虽然中国不是联邦主义国家，但也有重视地方试验的“传统”。尤其是近年来，中国地方政府创新、政策试验等引起广泛关注，人们认为政策试验不仅是中国经济快速发展的基石，同时也是中国特色政策过程中重要制度安排。

第一，政策试验是改革开放以来政策创新的重要方式。政策试验一直是中国进行改革创新的重要手段。首先，政策试验被认为是减少改革风险的重要手段。改革开放初期，为避免争议引发政治风险，许多改革政策先在较小范围内进行试验，被证明可行和不会引起太大争议后，再由相关部门进行推广。其次，政策试验被认为是减少改革成本的重要手段。政策试验的灵活性使得改革可以在一个或几个地区进行，如果政策试验成功，则可以向其他地方扩散；如果失败了，只是个别地区受影响，改革创新的成本相对较低。最后，地方政府相对自主权使得地方政府成为政策试验的推动者。中国地方政府是区域内主要的经济活动主体，为获得竞争优势，地方政府有动力去进行政策试验。同时，为了进行改革探索，地方政府被赋予了发起和协调区域改革试验的权力和资源。可以说，地方政策试验成为中央决策过程的重要组成部分。从1978年开始，几乎所有改革之路上的重大步骤都是在全国范围内首先由少数几个地区试行，通过区域政策试验来推动改革。^[16]总之，对中国的政策而言，政策试验成为促进体制创新的有力手段，它将自下而上的创新和地方经验注入国家政策过程，从而避免黑暗中摸索，这是中国独具特色的制定政策过程。^[17]决策者鼓励或启动地方试验，试验累积后转化为政策变迁。

第二，“地方试验—中央认可”是中国政策创新扩散的重要路径。公共政策文献长期以来一直在辩论政策变化是由有意识的政策设计引起的，还是由国家和非国家主体参与的政治过程决定的。“试点—推广”是我国最为典型和普遍的政策扩散形式，^[18]无论是“政策局部试点—全面推行”中央主导下的寻优纠错模式，还是“地方政策创新—上级采纳—推广实行”地方实践注入中央政策的学习模式，地方政策试验都推动了政策变迁。与之相对的是，人们认为中央政府会有意识地设计政策来推动政策变迁，政策试验也是政策设计的一部分，这种试验是基于中央选择性控制的。^[19]地方政策试验的作用被高估了，中央政府控制着地方政策试验变量，判断什么构成试验的成功，并选择在国家层面复制哪些试验。^[20]可以说，政策扩散与否与“试验—认可”密切相关（见图1、图2、图3），这种认可既有可能是中央或上级政府的表扬、领导批示，也有可能是政策创新为中央政策所吸收，甚至是中央政府直接通过行政命令方式在全国范围内推广。一方面，中央政府委托或通过“请示—授权”来进行政策试验，中央观察政策实际运行效果，如果符合预期则进行政策吸纳或认可其成效；另一方面，一些地方政府进行政策试点创新并引起中央政府的关注，之后中央政府认可了其创新，通过政策干预将这一政策扩散到其他地方。^[21]

第三，政策成本与“条条”冲突是政策能否扩散的重要影响因素。在中国，绩效考核和人事决策都是由上级机构控制的，当中央政府倾向于创新时，地方政府会尽快采用。^[22]实践中发现，许多政策创新虽然得到中央的认可，但并没有扩散到全国其他地方，被其他地方所采用。学者认为，中央认可度会因为该政策与中央关切的契合度以及政策试验绩效两个方面出现高低差异，中央相应采取验收模式、忽略模式、淡化模式和吸纳模式来回应地方政策试验。^[23]还有学者把中央政府和成果学习方加入“试点—推广”框架中来分析其发生机制：（1）强推动—强学习：辐射式全面推广；（2）强推动—弱学习：应付式局部推广；（3）弱推动—强学习：扩展式局部推广等。^[24]还有学者认为，中央推动力强只是政策在全国推广的必要条件之一，还包括政策试点效果好、地方政府行政压力大和政策目标单一等条件。^[25]还有学者发现，中央推广的项目中要地方试点单位承担试点经费的不利于试点实施。^[26]总之，学术界对政策创新的中央认可及其扩散，尤其央地互动进行了分析，但学者们也认识到不少研究将“试点—推广”过程简约化，对试点内容在复杂性、创新性、敏感性等政策属性方面关注不够。^[27]那么，中央对某些创新忽略、淡化，或者是弱推动甚至是不推动，原因何在？

图1“自发试验—认可”模式

图2“指定试验—认可”模式

图3“请示—授权”模式

本文认为，许多研究对政策属性尤其是政策执行成本等影响试点政策扩散的分析不足。罗杰斯认为相对优势、兼容性、复杂性、可观察性和可试验性是影响扩散速度和性质的五个属性。^[28]在罗杰斯的研究基础上，学者分析政策创新的成本、复杂性、显著性和脆弱性等属性如何影响创新扩散。具有高度显著性和有限复杂性的政策引起了广泛的公民对其采用的支持，引发其快速扩散；^[29]相反，复杂而昂贵的创新增加政策成本，影响扩散速度。^[30]也有学者认为相对优势性、兼容性这两种政策属性综合、动态地影响中国社会政策扩散速度和扩散范围。^[31]这种相对优势性、兼容性主要从成本和体制机制障碍两个方面体现出来。成本高低或者说资源依赖性高低决定了地区的创新性，相对而言，富有地区有更多的资金用于实验和启动成本。体制机制障碍表现为是否与现有的政策法律、过去的经验做法等相兼容，如不能兼容，其带来的体制机制障碍会对政策扩散形成阻碍。

同时，本文认为许多研究在分析央地关系时，容易将中央单一化，从而忽略了政府内部组织结构差异带来的条条块块对政策试验的不同态度。^[32]对中国许多政策试验而言，它往往需要地方在政策工具、政策内容等方面进行探索，以突破或解决现行体制机制和政策法律方面的障碍。条条内的创新在条条内容易得到认可，也更有可能在条条内扩散。但当这一条条内政策试验向其他条条或块块扩散时，可能遭遇体制机制和政策法律障碍，从而抑制政策试验的扩散。

总之，本文认为地方试点的政策扩散中存在“中央认可”的创新属性和利于政策扩散的创新属性存在偏差，从而影响了政策扩散。中央的认可为政策创新扩散提供了支持信号或合法性支持，但由一部委推动的试点创新可能并不一定能得到另一部委认可，从而可能会影响到该试点创新政策向其他条条或块块的扩散。此外，政策的成本属性不仅会影响政策采纳的速度，还会影响到政策在地区之间扩散。政策创新扩散会因为一系列政策属性维度而变化，如政策目标、议题复杂性、项目成本、议题特点等因素。^[33]成本高低制约政策扩散的范围，而障碍则制约政策是否可以从试点走向扩散。当某一政策创新成本低、障碍小时，中央会推广该政策，使得该政策试点走向政策扩散；当某一政策创新所需要成本较高，或者说许多地区承受力不足时，中央会让这些创新扩散停留在小范围扩散；当条块等体制机制障碍相对突出时，试点政策则可能会让一些创新停留在试点和小范围试点阶段（参见图4）。

图4 政策成本、“条条”冲突与政策扩散分析框架

三、从地方政策试点到中央认可：清远村民自治单元改革案例

（一）案例选择

当前，有关政策扩散的研究覆盖多地区、多领域的案例研究，如环境政策、棚户区改造政策、垃圾收费政策等。在相关的研究中，既有多案例的研究，也有单案例的研究。案例研究已经成为中国公共行政学实证研究的重要研究方法之一，但同时也引发了学者对多案例和单案例研究的争论。^[34]无论如何，单案例研究方法是公共行政学科非常重要的研究方法，无论是经典研究，还是当前国外研究，单案例研究都是主流。^[35]在村民自治单元改革试点中，改革是从清远开始的，也得到了中央的认可，但并未向其他地区扩散，而且清远在经过一段时间改革后，又回到改革的原点，这一案例具有很强代表性。为追踪该改革试点情况和扩散情形，笔者曾于2014年6月、2018年8月和2019年10月前往清远调研，了解村民自治单元改革试点等情况。同时，笔者还与广东民政部门以及国家民政部相关人士交流，获得了该政策试点扩散相关的观察、访谈和文本材料。

（二）清远村民自治单元改革

清远地处广东北部，辖8个县（市、区），总人口432万人，其中农村人口287万人，是广东陆地面积最大的地级市。由于面积大、人口多，出现基层党员人数不足、不能有效发挥作用现象。行政村面积大，所辖村民小组较多，村干部忙于上级交办的事务，村民自治基础较为薄弱。行政村在自治权和资产处理等方面与村民小组脱节，村委会不能有效整合村民小组掌握的包括土地在内的农村资产，土地碎片化问题较为突出。

1.清远市农村综合改革探索

面对农村治理一系列问题，清远开始了改革探索。2012年清远市出台《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》，开启农村综合改革。综合改革主要是试点农村基层党组织建设、村民自治和农村公共服务“三个重心下移”。

（1）党组织设置改革。推进基层党组织建设重心下移，把支部建在村民小组，形成“乡镇党委—党总支—党支部”的组织格局。村民小组有3名以上党员且有合适人选担任支部书记的原则上单独设立党支部，如没有合适人选的，则多个村民小组联合起来设立党支部。到2013年底，清远1023个行政村成立1013个党总支，村民小组或自然村成立9239个党支部。

（2）村委会规模调整。清远将原来的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村（原村民小组或自然村）”。根据行政与自治分离、产权与治权合一原则，在尊重群众意愿的基础上，在村民小组或自然村成立村民理事会。原村委会改为片区，在片区上设立党政公共服务站，作为镇派出机构，为群众提供民政、公安、卫生和社会保障等服务，同时还协助乡镇政府处理公共事务。

（3）推进三个整合。清远为避免土地碎片化和涉农资金分散重复使用，开始土地资源、财政涉农资金、涉农服务平台整合。他们引导农民通过互换等方式将分散的、碎片的土地集中起来，并推动土地经营权有序流转。此外，还通过预算将不同层级和不同类别涉农资金整合，提高资金利用效率。

2.清远市村民自治单元范围改革试点

2014年4月，中央农村工作领导小组下发将清远市确定为第二批农村改革试验联系点的批复。清远在重点推进“三个重心下移”和“三个整合”的同时，进一步探索村民自治单元试点改革。2013年，英德市确定西牛镇、九陂镇和石角镇3镇为试点镇，开展村委会规模调整和以村民小组为基本单元的村民自治试点探索。3个试点镇的村委会数量由原来的42个增加到390个。为了避免原镇村之间行政权与自治权之间的矛盾，规范片区与自然村自治间关系，清远出台了《深化村建工作试点镇村级组织职责分工目录（试行）》等文件，进一步明晰了村级各组织的权责关系。此外，清远还出台各项规章制度来规范村民自治中的组织和权责关系，包括《党支部工作职责》《村党支部书记工作职责》《村委会主任工作职责》《班子联席会议制度》《党群联席会议制度》和《议事协商制度》等。

清远农村综合改革得到中央认可。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》。2017年，根据民政部等6部委通知精神，英德市西牛镇小湾村、花塘村，连州市九陂镇四联村、白石村，佛冈市石角镇冈田村、三八村等被选为试点单位，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点，进一步探索村民自治的有效实现形式。3个试点镇6个行政村村委会下移到村民小组一级后，村委会变为83个，其中英德市西牛镇小湾片区改为8个，花塘片区改为14个，连州市九陂镇四联片区改为18个，白石片区改为20个，佛冈县石角镇冈田片区改为17个，三八片区改为6个。此外，还建立了村务监督委员会83个、村经济社122个、村民理事会122个、其他村社会组织38个。通过村民小组内村民理事会等组织的自治，实现了行政事务与自治事务的完全分离。

3.村民自治单元改革试点的中央认可

2012年底以来，清远以“三个重心下移”为中心的农村综合改革得到社会各界广泛关注。许多媒体对清远经验进行了细致介绍并给予高度赞誉，如南方日报在2015年6月9日至12日推出4篇“清远农综改经验启示录”系列报道，央视新闻和人民日报都大幅报道清远农综改经验，称“清远农村综合改革中‘村民自治重心下移’经验也被吸收进了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》，清远经验进入中央决策之中。”但也有相关部委工作人员提出，沿用行政村治理模式无法适应新需要，应该探索在自然村进行村民自治。时任中央财经领导小组办公室副主任也明确提出，“吸收了‘村民自治重心下移’做法，我们总结了清远的经验，把它变成了中央的一项政策。”^[36]一时间，有关“村民自治重心下移”清远经验在全国受到广泛关注，清远经验不仅出现在各大媒体中，还进入中央政策。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》提出，清远的改革试点通过调整村委会自治规模，培育和发展村落理事会，创新了新形势下农村基层治理组织架构，探索了新形势下农村社会治理的可行路径。原农业部发布的《关于党的十八大以来农村改革试验区改革试验成果转化情况的通报》（农政发[2018]1号）明确提出，清远试验成果包括：“通过调整村民委员会自治规模，培育和发展自然村村民理事会，创新了基层协商机制”“形成了支部建到村组、自治沉到村落、服务下到村里的乡村治理新格局”。不仅如此，清远试点还形成了政策转化，“清远探索以农村社区、村民小组为单元的村民自治”被写入2014年、2015年、2016年三年的中央一号文件，形成了相关政策转化，以村民小组（自然村）为单位设立村民委员会，推动行政与自治分离，在熟人社区、相对较小范围内实行村民自治，实现产权和治权合一，重构乡村共同体。

四、中央认可与政策未能扩散：动机、资源和障碍

虽然清远以村民小组为单元的村民自治改革探索受到广泛关注，相关成果也写进了中央文件，实现了政策扩散。但直到2018年中央一号文件仍然提出“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”。2019年、2020年中央一号文件没有提及该试点，民政部也没有扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点范围。甚至有学者认为，发端于清远的改革试点没有也不会为全国其他同类地区广为效仿，现在已经没有必要也不应当继续在全国其他地方搞试点。^[37]实践中，全国12个省、市的24个试点村也是处于试点阶段，并没有在试点范围以外扩散，甚至包括清远本身基本放弃了试点。我们必须回答是什么影响着政策试点的扩散。

在组织创新动因上，莫尔（Mohr）认为动机、障碍和资源是影响创新政策变革的主要因素，创新是创新动机、阻碍创新的力量和克服这些障碍的资源可用性之间相互作用的函数。^[38]贝瑞夫妇（Berry&Berry）使用四类变量扩展模型来分析内部和外部因素，内部因素是内生的，由动机、资源、障碍和其他经济社会的政策和制度组成，动机往往包括但不限于舆论、公民意识形态和选举竞争等。外部因素主要是强制、学习、地区竞争压力等，当某个地区的政策制定者审视邻近地区的政策决定时，会推动地区决策者采纳邻近地区的政策，上级政府的激励和行政压力同时也会推动和阻止某一政策的扩散。^[39]对试点政策推行地区而言，解决问题的欲望成为政策创新扩散的动机，问题越严重，创新扩散动机就越强。^[40]但与此同时，成本（资源依赖）、条条冲突带来的体制机制障碍等制约了政策扩散。

（一）解决问题的动机会推动政策创新扩散

1.问题严重性是政策扩散的重要动力

一般而言，政策创新扩散是问题导向的，即存在问题是触发政府创新动机的重要因素。政策创新可能由解决问题的欲望所驱动，问题越严重，创新动机就越强。如村委会是一个治理单位而非产权单位，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。实践中，村民小组是主要产权单位，由此出现了产权与治权的非对称性问题。^[41]农村基层党组织建设薄弱、村级治理矛盾和问题以及产权治权不统一等问题，成为清远自治单元下移探索的动机。

2.外部压力也可能成为政策创新扩散的动机

现代政府体系中，任何一项地方政府决策都会受到其他地方政策的影响。如果其他地方政府已经采取了一项政策，该地方政府则更有可能采取这一政策，进而带来政策扩散。在竞争情况下，一个辖区的政策选择会带来其他辖区在其决策时必须考虑的政策外部性。^[42]地方政府都会进行政策学习，如果存在积极的溢出效应，那么地方政府就更有可能采取同样的政策；反之，如果该政策存在负面性的溢出效应，那么就不太可能被其他地区采用。当一个地区由于采用其他地区的政策而遭受负外部效应时，它就有选择拒绝该政策的动机，目的在于保护自己免受这些影响，从而阻止扩散。

（二）高成本（资源依赖）制约了村民小组下移改革试点政策的扩散

莫尔（Mohr）认为，创新的可能性与资源的可获得性直接相关，因为大多数创新需要一些资源支持。资源对于廉价的创新来说不重要，但对于那些需要资源的创新来说是重要的。^[43]自治单元下移的确解决了一些问题，农业农村部等政府部门强调这一改革得到了中央的认可，但自治单元下移带来的省、市财政负担使得自治单元下移改革并没有因为中央认可而在全国范围内扩散，仍停留在试点阶段。

1.成本（资源依赖）会制约试点地区政策创新扩散

在政策扩散影响因素中，经济因素是重要的一方面。沃克认为，经济发达地区比落后地区更容易创新，因为他们能够投入更多资源来开发新的项目，所以也更具有创新性。清远作为经济不发达地区，这一政策创新面临较大财政负担。因为自治单元下移到村民小组后，在村民小组单独或联合设立党支部9383个，要投入活动经费和办公场所。“试点一年多来，市、县、镇三级财政共对试点投入1633.34万元，这仅是试点中的部分费用。如果真的推行，估计财政很难承担。”^②总之，政策实施成本可能是公共部门创新过程中最重要的经济变量。

2.成本（资源依赖）会降低周边地区甚至全国其他地区采纳该政策的意愿

任何一个决策者在决定采纳其他地区一项政策创新时，会事先确定该政策的预期收益。按照罗杰斯的观点，相对优势程度通常以经济收益、地位给予或其他来表示，创新的性质在很大程度上决定了哪种特定类型的相对优势（例如经济、社会等）对采用者来说很重要，它是一个预期收益和收益成本的比率。^[44]相对优势是一个与公共政策制定相关的概念，因为政策效益和成本的比较在决策过程中是司空见惯的。^[45]在美国联邦体系中，除了少数几个持续创新的州外，大多数立法者都不愿冒风险，并且宁愿在冒险偏离现状之前收集有关政策潜在成本和收益的信息。^[46]在我国，一个地区向其他地区进行政策学习时，同样也会考虑成本和收益。创新成本支配着政策实施难易程度，对政府而言，低成本政策实施比需要更多资源的政策要容易得多。^[47]如许多地方村组法实施办法都规定，省市要建立健全以省市补助、县级统筹、村集体收入自我保障为主的农村基层组织经费保障制度，各级人民政府应当将农村基层组织经费补助资金列入年度预算。广东采取了按省、市、县三级6：3：1的投入比例来保证村委会经费投入，每年给村委会运作经费约10万元，村委会成员补贴2700元。比如清远市原来行政村为1023个，自治单元下移到村民小组后，村委会数量增加到14678个，村委会运作经费补贴的规模则要扩大十倍。实践中，清远周边许多地市考虑到这一政策成本收益比较低，许多地市并没有采纳的意愿。

（三）政策试点中条条冲突带来的体制机制障碍等会产生政策高争议性，从而抑制村民自治单元改革试点政策的扩散

村民自治单元改革被视为创新，并为中央政策吸纳。这一改革是从农村综合改革开始启动的，推动这一试点政策进入中央政策的也主要是农业部门。当该政策经由中央认可向全国试点扩散时，不仅受到来自组织部门、民政部门等条条冲突阻力，还面临法律、组织、体制、财政支持等一系列的障碍，这也是村民自治单元改革政策一直处于试点而无法向广东甚至是全国推广的重要原因（参见图5）。

图5 条条冲突与政策扩散

1.政策采纳中条条块块冲突带来的政策风险会影响政策扩散

任何组织在政策创新中都需要承担一定的风险，它既面临国家法律法规和政策规范的约束，还面临一些体制机制障碍。开始只是一个或两个开拓性地区采用新政策，而其他地区则在对其政策效果做出判断之前进行观望。一旦政策利益变清晰，政策跟进者就会增加，这项政策将成为一个“热点问题”，甚至会产生政策爆发式扩散。条条块块冲突等体制机制障碍提升了政策复杂性和政策采纳风险，复杂性增加了政策预期的不确定性和地方政府政策学习的必要性。^[48]

2.政策采纳中条条块块冲突带来的高争议性影响上级政府推动该政策的扩散

一般而言，高争议性议题会产生强烈的政策反对动员，这种反对会带来政治系统中的冲突。由此，决策者对高争议性属性的政策创新保持高度谨慎，会优先考虑一些紧迫和公众关注度较高的议题。清远农村综合改革在带来农村适度经营和产业发展等优势的同时，也带来自治单元改革与村民自治组织法律法规冲突等问题。由农业部门试点创新出来的政策与其他条条之间产生冲突，带来改革试点政策的高争议性。调研发现，其他部门并不赞成这一改革，“这个改革是明显违反村组法的，不仅需要占用大量的费用，还会带来基层组织许多的问题。我们是不赞成这一改革的。实践中，现在清远很多的村又回到2012年改革前的状态，终点又回到了起点。”^③

3.政策采纳中“条条”冲突带来的高争议性，使得其他“块块”在是否采纳该政策上很谨慎

在一般政治环境中，扩散意味着决策者决策时要参考其他地区的政策，他们利用其他地区的政策经验来评估公共政策对其管辖地区的有效性和适当性。扩散不仅仅是政策的采纳或政策采用发生率的增加，也是政策动态决策过程的结果。^[49]我国《宪法》和《村民委员会组织法》等法律强调村委会是自治组织，但并没有规定自治是村民小组自治，村民自治包括自治单元等应该遵循《村民委员会组织法》的规定。村民自治下移到村民小组不仅有悖《村民委员会组织法》，同时也与现行体制不衔接。实践中清远也认识到，需要这些“村委会”办理的惠农政策补贴等工作超出能力和承受范围，不仅难以完成，而且无法与现行管理体制实现有效衔接和良性互动。^④正因为此，许多地方政府对这一政策采取观望态度。“我们市也知道清远的‘三个重心下移’，但是它面临体制上和法律上的问题，包括省里民政等部门并不赞成这种改革，所以我们市并没推行这一改革。”^⑤由此不难理解其为何没有在广东直至全国推广而形成扩散。

五、结论与讨论

作为我国重要的政策过程组成部分，政策试点可以理解为一定时期内，中央政府有目的地在一定的范围内进行的具有探索与试验性质的改革，即“分级制下的试验”。它是中国一个独特的政策循环过程，在许多国家政策实施前，分级试验发挥了强有力的纠错功能和探索功能的作用。中国的政策试点是有目的、协调一致的行动,促使产生更多政策选项纳入官方决策中，并大规模推广或是最终写入国家法律。^[50]它既可能是“地方试点—政策吸纳—全面推广”扩散模式，也可能是“局部试点—取得经验—全面推广”模式，还有可能是上下级政府间“请示—授权”扩散模式。但无论何种扩散模式，最关键的试点成果为中央政府所认可，或者说一旦中央政府选择并认可了地方试点创新的成果，一般会通过政策倡议甚至是行政命令来将其推广到其他地方，从而形成政策扩散。

总之，在政策试验中，中央—地方政策互动成为政策扩散的核心机制。当“政策试点”被中央认可，则意味着该试点“成功”了，可能会被在全国范围内推广。清远村民自治单元改革的政策试点虽然获得中央政府的认可，但实践中并没有实现大规模的全国范围内扩散。这再次证明政策扩散需要很多条件，中央认可是必要条件而非充分条件。研究认为，除了中央认可，条条是否协调和政策成本高低是影响政策扩散的主要因素。

一般来说，一个地区某一问题越严重，地方政府推进创新或采纳创新政策的可能性也越大，但条条冲突和政策成本（资源依赖）成为政策扩散的制约因素。首先，成本（资源依赖）会制约试点地区政策创新扩散，高成本会制约政策在本地区的实施。所有政策在出台前政府都会考虑其成本和收益，复杂而昂贵的创新需要专业评估分析，增加政策成本，降低扩散速度。^[51]

其次，高成本（资源依赖）影响潜在采纳地区的预期。潜在采纳地区会评估该政策的预期收益。许多研究表明，富裕地区的创新速度更快，这通常是由于富裕地区拥有更多的备用资源，使政策试验更容易，失败的风险更小。^[52]在中国，许多研究表明，在没有中央行政干预的情况下，财政依赖程度较高的地区相反会具有创新性，他们往往会采取新的政策。一旦中央认可后，这种创新动机会发生反转。^[53]村民小组单元试点改革政策成本收益比低直接影响周边地区采纳意愿。

最后，政策采纳中条条块块冲突带来的高争议性影响了村民自治单元改革试点政策的扩散。一是条条块块冲突带来的高争议性可能会引发政策采纳的风险。高争议性会带来政策采纳风险，不仅影响上级政府推动该政策扩散的决心，而且其他地区在是否采纳该政策上也很谨慎，毕竟采纳新的政策需要承担一定的风险。二是政策采纳中条条块块冲突带来的高争议性影响上级政府推动该政策的扩散。比如清远自治单元改革首先是由农业部门启动的，它对负责基层组织管理的组织部门和负责村民自治管理的民政部门带来较大的冲击，不仅是体制机制上，还包括经费。所以，省级组织部门和民政部门一直不支持该改革试点。三是政策采纳中条条块块冲突带来的高争议性使得其他地区在是否采纳该政策上很谨慎。村民自治下移到村民小组不仅有悖《村民委员会组织法》，而且无法与现行管理体制实现有效衔接，使得其他地区始终处于观望而不采纳该政策的状态。虽然原农业部发布的《关于党的十八大以来农村改革试验区改革试验成果转化情况的通报》（农政发[2018]1号）赞誉“清远探索以农村社区、村民小组为单元的村民自治”形成了可复制可推广的经验，但由于其实施所需成本高，面临体制机制障碍较多，并没有大规模在全国推广而形成扩散。

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注释：

①参见刘然.“政策试点”“政策试验”与“政策实验”的概念辨析[J].内蒙古社会科学，2019(6)：34-38。本文没有严格区分两个概念内涵，不同语境选择不同的概念。

②2019年10月22日清远某部门工作人员访谈。

③2019年10月22日广东省委组织部工作人员访谈。

④参见清远市委农办《规模调整后的村委会与现行管理体制如何有效衔接问题研究》报告，2015年。

⑤2019年10月28日广东S市相关人员访谈。