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国家与农民互构:观瞻乡村治理进程的政治发展理路

作者:陈浩天 胡白钰  责任编辑:杨文茹  信息来源:《内蒙古社会科学》2020年第5期,第14-20页。  发布时间:2020-10-25  浏览次数: 134

 国家与农民的二元关系是检视中国基层政治发展的重要窗口。基于社会互构论的解释国家与农民之间存在“共赢、共在、共生”的互构过程国家行政力量的“话语独白”和农民阶层的“政治冷漠”是国家与农民互构关系失衡的重要表征。纵观我国乡村治理进程“乡土中国”和“城乡中国”构成了基层政治发展的重要互构场域。国家与农民的互构关系在相当长的时间内呈现在“官”与“民”、“干部”与“村民”的“互构”与“反互构”的空间之中。具体而言封建帝制时期国家的“无为而治”已走向终结人民公社时期的“全能治理”表现为“强国家、弱农民”的存在状态村民自治这一嵌入性制度带来了村治“行政化”和农民自治“虚弱化”的结构性困局。进入21世纪国家与农民的互构关系应围绕乡村“有效治理”的形式展开通过“增能”彰显农民自治的话语权和民生诉求基于“赋权”回应国家与农民互构的善治理性。

关键词国家农民社会互构论乡村治理政治发展


中国的家国关系同构同伦“家户是最基本的组织单位和经营单位‘国’是以家户为根基的而且家户与国并不是完全重合的[1]P.12。家户既是国家治理的根基又是社会自治的单元而家户制传统的根基是农民。虽然国内外诸多学者尝试用“国家—社会”框架诠释国家与农民的互动关系但是该理论预设无法推演出中国乡村政治发展的全貌。只有将国家与农民的关系置于乡村治理的实践场域才能呈现中国基层政治发展的历史图景。社会互构论提出“个人与社会之间存在着互相建塑与型构的关系”[2]P.198为研究国家与农民的交互关系提供了理论基础。国家与农民的互构关系既是现代性过程中“问题中国”的表征又是突破国家与社会二元对立研究的元问题。亨廷顿认为现代政治体系包含“权威合理化、结构利益化与大众参政化”三个标准。[3]P.27“权威合理”和“结构离异”意味着国家权力轨道向基层延伸“大众参与”昭示着民主参与轨道向上铺设。进一步讲乡村治理现代化这一命题反映了“自上而下”的国家权力轨道与“自下而上”的民主参与轨道有效耦合的程度。就国家与农民的关系而言“只有国家是人民公共利益的总代表者这源于他们之间潜在的关联性[4]P.18。因此研究乡村治理绩效需要挖掘国家与农民互构过程中的多重隐形假设。社会互构论以“个体间性的行动关联为‘原型’以个人与社会为‘核心’‘行动与结构’为主线”[2]P.561。本文以社会互构论为认知范式阐释了国家与农户的互动关系将乡村治理置于国家与农民的双向互构之中以观瞻现代性境遇中农民行动的历时流变过程与政治发展理路。

一、国家与农民乡土中国治理秩序的互构面向

传统中国社会是由“官僚中国”和“乡土中国”共同构成的。[5]P.204费孝通将传统的中国社会概念化为“乡土中国”认为“从基层上看去中国社会是乡土性的”。[6]P.5从乡村治理的进程看传统国家奉行“无为而治”的消极行政乡绅之治构成传统中国“官”与“民”互构治理的基础。而现代国家既是现代化的产物又是现代化的动力其乡土重建的过程凸显了“干部”与“村民”之间互构的合法性基础。

“国家—乡绅—小农”传统中国乡土治理秩序的嬗变

传统中国的治理结构隶属于一个自上而下的管制系统上层是中央政府底层是地方性的管制单位由乡绅抑或族长所掌控。“乡绅是介于官府与小农之间而且双方都有所求的特殊阶层。”[7]P.79国家和小农在间接层面进行接触总体上处于一种“相对分离、国家至上”的关系格局国家通过乡绅阶层治理乡村社会。费孝通用“双轨政治”模型解释了乡村治理秩序的运行逻辑认为“中国乡土基层结构是一种差序格局……皇权政治在人民实际生活中是松弛和微弱的是挂名的是无为的”。[6]PP.64~65这种治理结构呈现为乡村社会内部的自治权与乡村社会外部的行政权二元分离“这种‘制度分离’对于理解利益共同体—权力国家的关系具有一定意义……制度的政治安排意味着某种社会等级性和秩序的保障”[2]P.458。首先乡绅是皇权向传统小农权力延伸的“调节器”乡村内部自治权主要体现为以宗族家族为中心的乡土秩序和民间力量。其次乡村外部行政权主要是以皇权为中心形成的等级分明的“官治”秩序和国家力量。乡绅领袖成为既定事实上乡土社会权力的引领者而皇权与小农的“相对分离”又以“国家至上”为基本前提皇权、乡绅与小农之间形成了稳定的合作力量和动态平衡。

乡绅是其所处时代知识分子的代表对乡民具有道德教化和维系社会稳定的作用。[8]皇权、乡绅与小农之间互相合作共同维系着固有的村庄伦理秩序。作为一种治理模式乡绅治理在近乎静态的前工业社会比较成功皇权帝国仍然在国家与乡村的关系方面保持着一种非对称优势对乡村社会进行税收的汲取。而小农以一种整体状态臣服于皇权满足皇权帝国的刚性需求。概言之乡绅具有双重身份在地方官僚与国家之间发挥着“缓冲剂”的作用。一方面乡绅协助地方官僚控制乡土社会另一方面乡绅代表皇权站位于乡民的立场与国家“讨价还价”。

“国家—乡绅—小农”框架中“自上而下”的国家权力轨道是“以正式的官方权力为支撑的‘自下而上’的乡村诉求轨道是一种制度外渠道它是乡绅私人关系的拓展本质上是一种庇护关系[9]。由此我国形成了“古代中国行政权与自治权的二元特征但这并非意味着在乡村权力体系中王朝行使行政权农民行使自治权……行政权和自治权分别掌握在占统治地位的不同成员手中直接表现为地主乡绅对乡土社会的统治[7]P.77。就此而言“自上而下”的国家权力轨道缺乏正式制度的制约“国家权力没有也不可能全面介入以小农经济为基础的分散性日常社会生活”[7]P.79造成了国家与基层社会相互隔离。随着国家权力下沉以乡绅为中心的非正式权威日渐式微。相当一部分乡绅精英被吸收进国家权力结构之中。杜占奇PrasenjitDuara将这种情况称为地方的保护型经纪这种保护型经纪角色在稳定乡村秩序方面发挥了关键作用。[10]

总之传统中国社会的“乡绅之治”嬗变贯穿于“官治”与“民治”的互构过程。传统社会基层权力结构被完全、有效地纳入皇权体系乡绅处于国家与小农之间是皇权体系视域下最有效的基层社会互构模式。在皇权与乡绅的协调共治下乡土社会共同体呈现出秩序化的状态。首先这种互构模式是国家与小农互构谐变中各种“经验性社会事实”[2]P.151。其次这种状态是传统的国家与社会之间自然状态与自治空间“互变效应”的必然结果折射出皇权对传统中国基层社会的掌控格局。[11]

“国家—干部—村民”现代国家组织动员的乡土重建

新中国成立后国家在农村建立了较为完整的政权体系土地改革运动不仅是一场经济革命更是一种政治整合。土地改革运动“使上层和下层、中央和地方整合在一起使中央政府获得巨大组织动员能力以及政令统一[12]P.20。土地改革摧毁了非正式权力网络的根基政权组织第一次真正地下沉到乡村。其后国家通过“政党下乡”[5]P.213对乡村社会进行治理基于三级管理体制把农民纳入国家整体管理体系。这种“社会运行的趋势从特定的角度揭示了社会与国家之间存在一种事实性的关系国家是社会的国家它为社会行使权力是社会权益的代理人[2]P.448

在集体化时期高度集中的人民公社体制将分散的小农纳入政治色彩浓厚的政治架构之中实质上组成了一个“国家覆盖社会”的控制方式。[13]在科层组织体系架构中农民对国家形成了绝对的依附关系国家权力“自上而下”进行分配。正是“政党下乡”将分散的农民组织起来政党通过对农民进行组织与动员实现了政党意志向乡村社会延伸在制度上使国家与农民之间的联系更加畅通。在这个时期农民的行为逻辑必然地由国家及其建构的“集体”所塑造。在这种全能式的管理体制下“强国家、弱农民”的互构状态[14]呈现出来。

总体上在改革开放后相当长的一段时间内“社会结构通常是在政治国家下组织起来的”[2]P.440。基层村干部的政治行为承载着国家与农民之间的“依附者”和“中间人”的双重身份村干部具有“代理人”与“当家人”的双重角色定位。[15]这种不对等的“依附者”与“中间人”互相交换的关系往往使国家政策在执行过程中被扭曲。国家与社会之间的内在张力决定了行政控制与村民自治之间不可避免地存在着某种结构性紧张关系。这种关系在当前乡政村治的治理格局中表现出“行政化”和“虚弱化”的双重悖论。村干部面临着“双重边缘化”处境最终沦为村庄秩序的“守夜人”和村政的“撞钟者”。[16]

在全面废除农业税之后国家开始大规模地向农村转移资源在资源下乡的大背景下国家通过惠农政策和精准扶贫战略向农民直接输入各类补贴大大地压缩了国家与农民之间的距离提升了农民对国家的认同以及共享农村基础设施和应对风险的能力。[17]相对于国家而言农民现代性的获得过程已经成为中国乡村政治发展不可或缺的支撑力量。总体上资源下乡的乡土实践在资本、地方政府与村干部的共同参与中发展、演进国家借助科层体制的压力逻辑实现了与村庄社会的互构并对村干部产生了巨大的形塑作用。然而税费改革也带来了“悬浮型政权”的意外后果加剧了农民个体与村庄集体联结沟通的疏离状态。[18]一系列与农民需求相错位的福利政策正是造成农民处于“现代性困境”的诱因[2]P.415。总之“乡村治理是社会治理的基础和关键是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分[19]资源下乡的组织动员效率是一个国家能否顺利推进乡村治理现代化的基础。

二、“互构”与“反互构”农民行动过程的国家整合与自治逻辑

国家与农户的互构不仅是一个结果而且是一个“互构域”形成的过程。“互构域”这一概念强调“在社会行动主体交互建构过程中的时空具有多样性和具体性”[2]P.487。毋庸赘言国家与农户的互构关系追求国家与农民相互配合这种关系贯穿于国家与农民之间“互构场景”和“互构域”的变动之中。国家与农民互构的逻辑基点是现实的个体农民。社会互构论指出“社会互构是一个极为生动的过程行动者的进入和退出行动方式的变异互构机会和资源的重新集结……这些都不能被预先确定”[2]P.432。总之国家的“互构”与农民的“反互构”力量贯穿于农民行动过程中国家整合与农民自治的场域之中。

“互构”农民个体化行动中的国家整合

社会互构论指出“个人行动实践中意义、利益与劳动终是同构同生的这种一体性贯穿在‘个人分化’和‘个人丛化’的整合过程。因而利益、意义与劳动成了理解和分析个人丛化的基础[2]P.291。在专制统治下帝国与乡村之间存在着乡绅与官僚的隐形轨道国家权力在乡土社会仅具有象征意义小农的个体行动主要由乡村社会所形塑。费孝通的“差序格局”和梁漱溟的“伦理本位”成为传统小农个体化存在的状态。梁漱溟认为“传统中国之伦理结构只看见了此一人与彼一人之间的相互关系而忽视了社会与个人间的关系[20]P.81

自清末新政后国家开启了农村基层政权的改造与整合力图打破横亘在国家与小农之间的乡绅这一特殊阶层。新中国成立后在集体化时期人民公社体制将分散的小农组成一个个集体的生产和生活组织确立了国家政权与农民的直接沟通关系建立了农民对国家集体组织的“组织性依附”[21]。因此在相当长的一段时间内国家通过一系列“下乡”政策实现了对乡村社会的多次互构形成了“国家高度同构乡村”的互构局面。[22]毫无疑问如果缺乏相对科学的手段国家与农民互构则难以形成现代国家的治理形态。这种“全能主义”色彩浓厚的僵化组织体系过分压抑了农民的自主性和创造性显然不符合现代国家与农民之间“互构、共在、共生”的互构目标。[2]P.536

自家庭联产承包制实施后农民逐渐从僵化的集体化体制中“脱嵌”一家一户的农业耕作体制极大地调动了农民的积极性农民可以自由流动、外出务工离散化的农民逐渐成为原子化的个体乡村社会日趋“个体化”[13]。除了土地仍属于集体所有外农民与国家很少有实质性关联计划生育、治安维稳等常态化的工作成为维系国家基层政权与农民互构的纽带。虽然国家有计划、有选择地从乡村社会隐退客观上为农民的自治让渡了一定的空间但是农民的日常行为却常年处于缺乏社会保障的各类风险之中。可见中国乡土社会中的小农个体化是不完整的“中国农户的个体化进程确实给个体带来了可选择的流动和自由但国家却没有给予相对应的制度保障与支持[23]PP.60~61

总之相对于国家而言在农民个体化进程中农民的行为逻辑具有离散化趋势。然而“个体是社会的单元社会整体则是个人和个体的结合彼此都只能以对方作为自己存在和解释的前提[2]P.394。虽然国家此时为农民提供了最基本的公共服务但是国家却并未及时、有效地为个体化的农民铺设稳固而有力的社会保障体系国家福利体系和基本公共服务的质量明显偏低。在这样一种扭曲、失衡的国家与农民的互构关系中得以“解放”的农民的行为逻辑围绕家庭这一原点四处游走。国家只有通过互构的力量直面农民外出的风险性和随意性才能实现农民个体化行动中国家整合的福利目标。

“反互构”农民社会化进程中的自治逻辑

自治是一种个体处理自身事务并对其行为负责的制度和行为。传统农村社会是一种以小农经济为基础的自治组织形式家户制传统促进了农民自治的发生。然而“国家的权力与社会的自治是相辅相成的传统国家的‘帝国’具有松散、局部和裂变的特征其性质控制能力十分有限个人和族群散布在大大小小的自治实体中[2]P.408

具体而言由于村庄人口相对固定传统小农的治理基础以村域为边界交往对象局限于乡民之间的熟人共同体。而社会化小农的交往对象是半熟人社会或陌生人社会村庄关联性较差。随着城镇化进程加快农民眼中传统村庄的边界日渐模糊村庄既有的公共规则也难以得到进一步认同。随着农民外出的增加农民的无序流动愈发呈现出风险性和脆弱性。虽然国家互构力量的推进是对国家作为“全能式的管控者”的强化但也拓展了村民自我治理的“反互构”空间。只有国家与农民深度合作才能实现二者高度依存、共时共变的互动。

因此村民自治在设计之初就被赋予两种并行不悖的功能即农民的民主参与和国家的有效治理。“国家的权力和社会的自治是相辅相成的。”[2]P.408自从村民自治制度实施以来传统的家户制遭受到现代市场经济的不断冲击以家户主义为行为导向的农民冲击了村民自治赖以运转的共同体空间进而向“社会化小农”的现代家户制转型。“小农愈来愈‘小’农户社会化程度愈来愈高……农民面临社会化风险的程度越来越高……‘小农’与‘社会化’构成了乡村治理两极状态。”[5]P.71因此社会化农户的充分发育和快速成长既是对乡村社会“强国家、弱农户”的治理回应也是形成农民“反互构”力量的基础。

三、“增能”与“赋权”国家与农民互构关系的再出发

农民是社会生活共同体的“微细胞”和基层社会治理的“微单元”“人类生活共同体的发展就是国家与农民互构关系的演变过程”[2]P.199。作为国家治理的基础性环节农民是社会的终极单元国家与农民的互构关系决定着基层社会现代性变迁的走向。21世纪国家与农户“取”与“予”的互动不应是简单的上下级之间控制与反控制的对抗性关系。在现代社会衔接国家与农民互构关系的核心纽带是农民的公民权和公民待遇的实现即通过“增能”彰显农民话语权的政治安排通过“赋权”落实国家善治理性介入农民行动的互构框架。

“增能”彰显农户话语权的政治安排

自乡政村治格局形成以来对于农民而言国家扮演着“掠夺之手”和“扶持之手”的双重角色。国家和农民所扮演角色的多维性决定了国家与农民关系的复杂性。社会互构论认为国家与农民之间存在“多元互构、并立共变的关系”[2]P.199。因此要挖掘国家与农民之间协调与整合的空间打破国家“话语霸权”的支配者角色。具体而言农户的“增能”要力主打破乡村治理过程中国家“话语霸权”和“精英主义”的治理模式消解农民群体的“政治冷漠”通过多元公共能量场的加入重塑国家与农民的互构关系促使农户话语权的回归。[24]

其一“增能”打破了国家“支配”和“管制”的治理导向。“整个20世纪可以说是一个国家改造农民社会的世纪正是在这一改造过程中农民被国家化。[25]P.56近代以前中国王朝具有典型的传统特征基层政权机构很少介入农民社会生活。进入20世纪国家权力通过对乡村社会的渗透形成了对人的全面管控行政机构向乡村无限延伸政治权力不断扩张基层治理范围扩大到史无前例成为“中国有别于前一时代”的一个“巨大的历史进程”。[26]P.1“在政治强制的社会氛围中小农在场面上是革命的但在场下面还是小农。[27]P.225同时由于地方权力网络的存在国家权力的下沉遭到乡土社会的抵制在权力、资本与村社的互动中压力型体制是推动这一过程顺利运行的保障机制各利益相关者基于自身的理性参与其中造成了国家对农民管控失衡的“国家政权内卷化”倾向。[28]

总之国家与农民之间“支配—反抗”的治理关系并不是一成不变的。实际上下乡资本日趋“脱嵌”于村庄社会并呈现出“悬浮型资本”的样态不仅造成资源的巨大浪费而且由于资本在融入村庄社会的过程中过多地借助非制度化权力而导致地方政府的合法性流失。“支配”和“管制”的治理导向并不适应税费改革后的乡村治理形态。近年来“多予、少取、放活”的方针下国家的一系列惠农政策得以实施国家权力介入乡村皆以惠农为初衷。可见只有各项惠农政策与农民的福利诉求的相互兼容才能提升国家与农民互构的效率。

其二“增能”消解了农民的国家化与国家的农民性之间的张力。从国家与农民的互构关系看村民自治设计具有较强的国家嵌入性特征农民是乡村自治中绝对的主体。国家权力的垄断性话语体系导致农民缺少了与国家“讨价还价”的机会。国家基层权力的强势干预在一定程度上压制了村民自治的话语空间和发展空间造成了村民自治实践中农民集体失声进而成为“沉默的大多数”造成国家“单向度独白”和农民“政治冷漠”的双重困局。

诚然作为一个生活实体农民有其自身的生活逻辑和自主性并回应着国家的改造使现代国家建构具有很强的农民逻辑。分散的农民在国家任何组织化行动面前都是软弱的当国家不能保障国家化了的农民最基本的生活时农民就会按照自身的生存逻辑作出选择。同时现代化的社会动员赋予农民主体性和反抗权力。因此“农民的国家化和国家的农民性是一个双向变动的过程。农民的国家化体现着国家对乡村的整合而国家的农民性又使这一过程充满复杂性甚至戏剧性[25]P.61

“赋权”国家善治理性介入农民行动的互构框架

现代国家政权建设的主要特征是权力下移。在乡村治理中国家遵循行政赋权的运作逻辑通过向农民赋权确保村民自治的有效性。以“赋权”改善民众境况的观点由阿玛蒂亚·森首先提出。他指出贫困的本质不是物质食物的欠缺而是民众可行能力和自由的匮乏。“权利丧失”才是贫困的根源。[29]PP.85~110国家向农民赋权经历了由单一到全方面发展的深入过程。具体而言我们应当合理划分国家、集体、农民个体之间的权益边界基于国家善治理性为农民争取“权利”。

其一完善单向度“赋权”向参与式“赋权”转型的互构治理体系。单向度“赋权”特指国家向农民单向度地主动授权具有运动式治理的特征。国家向农民单向度“赋权”具有内在规定性这种赋权方式并不是农民自我需求的权利主张难以保障农民从传统小农到社会化小农转型中权利诉求的实现。而参与式“赋权”充分尊重农民的首创精神和自发精神彰显了农民的主体作用。随着农民的需求呈多样化与个性化国家权力机关应尊重和维护农民的话语权基于平等对话建构以农户需求为导向的权利体系。从单向度“赋权”到参与式“赋权”的结合不但增强了农户的话语表达意识而且归还农民以“国民待遇”实现了社会保障等福利政策供给与农户权利需求的无缝对接。

其二落实行政赋权和法律赋权相结合的互构治理机制。纵观农民赋权的制度化过程国家基本采用外部嵌入的行政赋权方式此方式更多的是应对性管理。[30]乡村社会的异质性和复杂性特征决定了乡村的善治逻辑必须结合“外部力量嵌入”和“内生法律规制”两种方式。因此我们应不断调适赋权主体完善参与基层治理的程序性规范落实基层治理“纸上权利”为“实质权利”通过清单制问责的方式规范国家行为。因此行政赋权和法律赋权的对接构筑了乡村治理的制度基础通过制定相应的国家与农民的互构治理机制确保了农民参与乡村治理的应有效应。

其三搭建数字化赋权的互构技术平台。技术赋权是普遍性赋权既能向农民赋权又能向国家赋权。“赋权的本质是一个社会群体互动交流的过程旨在有效提升个人与集体的权能。[31]面对社会化小农的流动性特征国家对偏远地区的治理难以有效实现从而形成了缺乏国家权力有效支配的“政治真空”。随着互联网的勃兴数字乡村建设的大数据技术成为实现乡村治理精准化和高效化的重要途径。虽然引入数字化的技术赋权理念改变不了国家权力清单的生产机制但可以发挥出乡村治理数字化赋权“扁平治理”的大数据技术优势从而有效地提升国家公共服务供给与农民多元化福利诉求的互构整合水平。

结  语

乡村治理体系现代化昭示多元公共性元素参与乡村建设的有效性而农户与国家的互构关系是开展乡村治理的基础。米格代尔认为“国家与社会之间的互动是双向转化的……这些互动是国家和其他势力之间递归关系的基础”[32]P.31。作为一个宏大的变迁过程国家与农民的互构关系需要在政治发展进程中进行考察。农民的行为逻辑是由国家和农民共同建构的“有什么样的国家社会形式就生产什么样的农民行为逻辑[13]“现实生活表明试图把农民与国家政治做出间隔的想法是危险的。[33]P.3可见“国家中心”抑或“农民本位”两种研究视角并非对立关系。对于乡村政治发展而言“政治是一种对话是不同的思维方式和讲话方式之间进行的‘谈话’这一过程本身不是为了‘肯定与否定’而是在于寻找‘承认与和解’”[2]P.507。在国家与农民的互构关系中二者之间并非“实体”和“整体”关系。“对个人的研究与对国家与社会整体的研究相互分离也因此形成了一种单极化倾向的分析逻辑。[2]P.394在国家与农民的互构回应过程中中国基层的结构形态已告别费孝通所特指的“乡土中国”阶段中国的城镇化已经从单向资源配置转向城乡互动“城乡中国作为结构形态不是固守和固化城乡二元分割形态[34]“如果说现代化的第一个节点是农民中国那么现代化的第二个节点则是城乡中国……农民中国的第一个节点动员型政治城乡中国的第二个节点是回应型政治。[35]P.155因此应根据城乡体制融合的客观要求保持国家与农民之间“互构”与“反互构”竞合力量的平衡激活乡村振兴过程中诸多下乡资源的“分工”与“互联”利用乡村振兴这一中央顶层设计战略重铸国家惠农与强农的乡村治理逻辑在为农民“增能”和“赋权”的基础上为乡村振兴阶段的城乡治理提供制度性保障。


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注释

“个人分化”相对应个人丛化是指个人因对自身存在意义的寻求而在行动中与他人结为相互依赖关系并不断地增进这种相互依赖关系的倾向与过程。