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柔性嵌入与协作治理——新型农村社区促进会的个案解读

作者:许中波 王 辉  责任编辑:杨文茹  信息来源:《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2020年第5期,第25-36页。  发布时间:2020-10-25  浏览次数: 152

【摘 要】以社区为基本范畴剖析协作治理的生产与实践,社会组织的介入与自主性行动构成观察理论适用性的现实切口。政府引导下的社会组织参与基层社区建设,既是国家重塑基层社会治理秩序的手段,也是激活民众自治参与的主体性和构建公共事务协商规则的中介平台。对B新型农村社区促进会的个案诠释,提炼出社会组织面向转型社区“柔性嵌入”的行动结构。社区治理的结构化关系促成了社区促进会主导的在资金募集、议事规则输入、项目制运作和社区疫情防控参与等方面的主体间协作生态。“柔性嵌入”营造的有机治理网络、耦合式治理结构和对社区资源的培育成为社区协作治理生成的主要逻辑。因此,推动社区层面协作治理的可能进路,一方面在于国家向社会的分权赋能,并为后者提供基本的规则与资源;另一方面在于社会组织的向下负责,分担与创新相应的治理功能,最终实现国家与社会的协同共治。

【关键词】协作治理;社会组织;柔性嵌入;有机治理网络;结构耦合;社区资源


一、问题的提出

作为一种新的管理理念,协作治理超越了传统的以科层体系为基础的公共事务管理模式,切合了当前中国社会从一核主导向多元转变的现实[1]。党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,本质在于将差异化的组织力量,如社会组织、市场组织以及自治组织整合到一个有序的多主体互动网络中,建立授权或分权的协作关系,进而形成地方性的公共秩序[2]。从社区建设的视角看,国家推动基层社区的协作治理有着两种取向的尝试,一种是坚持基层政权组织的引领性和主导性,在这一政策框架下街办居委党组织纷纷以各种策略重新拥抱和扎根社区[3];另一种是积极引入社会化力量,以政府购买服务或支持性政策尝试替代行政权力的垄断执行,以提高资源的使用效率和降低成本,激活社区内生性的治理空间。在目前治理重心不断下沉的政策背景下,人事物权的社区配置、资源的统合与再分配正以复杂的渠道向下延伸,如何实现上述两种渠道的兼容吸纳,亟待社区实践层面的有效探索。更为关键的是,不同于科层体系的功能性分工,基层社区治理主体之间明确的关系边界实际上难以辨认,为了达成集体行动或者公共决策的一致性,往往依赖于由中介机制实现的“策略性协调”[4],由此我们观察到了多种基层协作治理创新的可能路径。

致力于改善社区生活的社会组织参与基层治理,是这些路径当中近年来较为主流的模式之一,成为推动当代中国政社关系转型的重要力量。不过在后单位时代,刚刚萌生的社会组织依然存在着同居于主导地位的政府之间的互动张力。基于“公民社会”或“法团主义”两种理论视角的社会组织属性判断,常常处于胶着的争论状态[5]。纵览争论议题,多数研究聚焦于资源、合法性等层面分析社会组织同政府之间的关系结构,热衷于以社会组织的棱镜透视政府的管理理念[6]或探究政府控制下社会组织的生存策略[7]。但是从最终目标和治理对象的角度看,社会组织究竟如何实现和基层治理空间的对接,如何扮演好协调者角色以促进社区多元主体的协作共治仍然缺乏有效的经验生产和相应的理论诠释。从基层治理实践中所展现的各种策略行动空间来看,不同的社会背景与制度环境孕育着社区建设的多种模式取向和协作潜能,社会组织的自主性发挥也可能使其成为社区中的规则生产者,从而再造协作治理的空间。本研究深入H市B新型农村社区展开调研,发现以B社区促进会为治理枢纽的社区建设实践锻造了初级意义上的社区协作治理形态,通过对B社区促进会的个案解读可以提炼总结一种新的社会组织参与社区治理的行动模式——“柔性嵌入”,从而有助于剖析协作治理在网络、结构与资源等方面的生成逻辑。

二、文献回顾和概念建构

(一)社区建设中的社会组织

肇始于20世纪90年代的“社区建设”运动被认为是中国政府在“单位制”解体后寻求在基层建立更强大领导力的新尝试[8]。这一尝试既是为了满足快速社会转型所带来的公共服务需求,同时也是特定的政治体制下国家在基层社会重塑新型治理秩序的表现。社区建设的基本目标被标定为在政府适当让渡公共权力之下缔造社区的内生性自治空间。因此,不同于改革前的总体性支配权力,社区建设既包含政府的直接介入,同时也诉诸草根力量或更为专业的社会组织[9]。吴刚因此提出,社会组织参与基层社区建设,任务是再造社区成员性组织,特别是基于“民选”或“街聘”的非营利性组织而不是“代理人”特征的类行政组织[10]。但是由于基层公共性发育不足,多数情况下作为激活者的社会组织本身即扮演了这类角色。从授权来源看,社区中的社会组织一般可简要划分为三种,即政府主导型、社会组织主导型和自主生长型。

政府主导型注重行政权力对社会组织人事和财权的控制,以满足政府的需求和偏好为主,存在两种情形:第一种情形是政府直接出资组建或以政府资金为主进行社会组织培育,不过往往会产生资源依赖或社会组织行政化的发展困境[11];另一种情形表现为政府在初期以政策项目积极引入社会组织参与社区事务建设,但是由于后期的目标分化和政策转化,政府主导的政策理念也可能会排斥社会组织,致使社会组织的深度服务提升浅尝辄止[12]。社会组织主导型一般依托全国性或专业化的母体社会组织,以此为枢纽进行地方性的社会组织培育或直接创立小型机构[13]。该类型的社会组织多数具备较高的社会影响力,项目落地的程序比较规范,资源整合的能力突出。自主生长型大多脱胎于某个社区事务领域的集体诉求,具有鲜明的草根特色和志愿属性,徐家良等认为其带有典型的圈子式自组织色彩[14],张明锁等的经验研究进一步发现,这一类型的社会组织也时常表现出对政府部门、权威体系和项目资源的较强依赖[15]。整体上,每一种类型的社会组织都存有各自的优势和缺陷,前两类社会组织的合法性、资源汲取能力较强,但是由于组织目标和结构属性影响,经常“悬浮”于基层社区;后一类社会组织群众底色鲜明,但是发展动力不足,缺乏必要的资源供给,持续性难以保证。因此,真正能够发挥实际效用并维系组织正常运作的社会组织需要兼顾制度结构与组织自主性之间的平衡,特别对于前两类社会组织而言,结构束缚下的组织自主性发挥成为突破悬浮困境和封闭治理的可能进路。

(二)从组织自主性到嵌入性治理

组织自主性是指组织在既定目标下自我管理、自主行动的能力[16]Guo C指出,较高的组织自主性能够确保组织行动开展的意愿和资源配置的形式,所提供的服务与产品更能贴合对象的实际需求,从而提升组织有效性[17]。转型背景下,黄晓春等提出中国社会组织的自主性表现为一种双层次结构,即政治结构意义上的自主性和行动策略与技术层次的自主性,前者指涉的是制度安排意义上国家对社会组织结构性束缚的程度,后者涉及的是社会组织日常运作的过程策略[18]。事实上功能性显著的社会组织必然交织了两种层次的自主性,任一单一层次的自主性分析都不足以概览社会组织自主性行动的全貌。以本文关注的社区社会组织为例,政府主导型社会组织由于政治元素的融入,一般拥有的较高的政治合法性,但是部分牺牲了组织的独立性和自主性,面对政府干预往往以积极顺从策略为主;自主生长型社会组织趋于扁平化运作,发展空间与自主性较高,但满足政治期许的能力相对较低[19]。即便一些政府主导型社会组织某种程度上促进了社区共治能力的提升,但方勇的社区调查显示,在项目制逻辑下,社会组织依然要面临政府在结构和过程上的意志渗透和隐蔽化控制[20]。因此,当第一层次的组织自主性程度有限时,第二层次的自主性能力将成为影响社会组织绩效提升的重要内部因素。

政府主导型社会组织若寻求在社区中增强自身影响力和事务介入程度,必须将自主性行动嵌入到在地方化的情景中,“嵌入性”及其形式成为观察此类社会组织运作机制和策略的关键概念。嵌入性概念最早脱胎于格兰诺维特对经济行为和社会网络之间的关系探讨,强调前者以关系行动镶嵌到后者的机体结构中[21]。随着概念外延的扩展,嵌入性的形式所指转而被埃文斯用来描述国家权力内化于社会结构之中的国家与社会关系形态,体现为国家悬浮权力向制度化微观连接乃至政社关联耦合的结构性转变[22]。袁方成指出,在中国的社区语境中,由于早期权威型的社区治理模式随着单位制解体日益式微,为了激发和增强基层社会的自我调节、自我管理能力,提升社区治理主体的回应性,嵌入性治理正在成为新时代提供社区公共物品和服务的社区管理模式[23]。譬如张雪等提出的社会组织参与村庄扶贫中的“软嵌入”行动结构[24],赵秀梅注意到的中国NGO组织对政府的反向嵌入举措[25],以及徐选国对深圳市某社工机构研究中发现的与街居权力主体之间的“双重嵌入”机理[26]。但是这些嵌入性概念的借用和延展往往停留在对现象层面的描述,嵌入结构究竟以怎样的内部机制过程导向治理的环节,目前仍然缺乏足够的分析。本文基于既有研究提出“柔性嵌入”概念,立足于和协作治理的整合性讨论,以揭示社区主体间协作行动的策略路径和内在逻辑。

三、社区促进会柔性嵌入的结构体现

(一)新型农村社区中的社区促进会

B社区位于H市东北郊开发新区,地处城市和农村之间的过渡地带。2008年以后,随着H市城市功能区位规划的调整,新区及周边的土地价值激增,通过精英合谋的资本运作,开发商在村域之间的集体土地上兴建了一批居民楼小区,由于属于小产权性质且价格相对低廉,吸引了来自周边不同村庄的农民购买。自发性质的农民上楼并不存在生存转型困境,但是以农民为主体的新型农村居住社区却面临着棘手的管理难题。以B社区为例,首先,由于社区居民来自不同村庄,B社区所属的村委会并不能辖制所有居民,而且村委会本身对社区事务的介入也缺乏积极性;其次,居民异质性和参与不足使社区公共性式微,公共物品供给匮乏。

为了适应社会变化的新局面,H市民政科提出以联村社区的形式重建新型农村社区的基层秩序。联村社区并不是一级建制单元,其基本理念是在街镇党工委的领导下实现跨村事务的整合,以新型农村社区为单元引导基层事务归口部门的重组。不过联村社区并不具备资源承接的资质,行政调配短时间内难以实现聚合力。通过借鉴其他城市的创新经验,H市民政科主导成立了专门面向新型农村社区的“智慧社区建设促进会”(以下简称“社区促进会”),试图以此为资源下沉的实体介质,形塑社区的公共秩序。在这一背景下,B社区促进会作为政策试点于2012年正式成立,H市民政科注资60万元作为运营资金。为了提升治理的专业化水平,民政科同专门孵化和培育社区社会组织的本市惠民社工服务团队进行了接洽,聘任该团队专业人员为B社区促进会的业务顾问,B社区促进会工作成员接受惠民社工的业务培训。目前,B社区促进会设理事长1名,副理事长2名,理事会成员14名;正副秘书长各1名,专职工作者6名。秘书处负责促进会日常的管理工作,包括资金募集、业务开展、居民联系等。理事长和秘书长均由市民政科直接提名任命,社区促进会整体接受市民政科的业务监管,但是享有试点单位较高的自主行动空间和探索自由。

(二)柔性嵌入的行动结构

“嵌入性”模式并非天然高效,特别对于政府主导型社会组织而言,传统的管理思维使其项目落地和资源分配的过程表现出事本主义的逻辑,是一种缺乏协商精神的硬性嵌入。与此相对,“柔性嵌入”强调社会组织对基层社区的结构内化,侧重通过关系、文化、规范等软渠道融入地方性场域中,主要包括关系嵌入、组织嵌入和文化嵌入等要素形态。

1.精英吸纳的关系嵌入。

关系嵌入性是格兰诺维特解释嵌入性的构成类型之一,乡土中国的差序格局本身就是一种特殊的关系形态[27]。运用关系网络调动社会资源被认为是形成社会资本的路径之一,在中国的语境中关系往往表现为人情、面子或亲缘网络[28]。基层社区一般具备内在的文化网络和社区规范,外生性的社会组织要进入社区结构内部必须扎根于相应的社会关系网络中[29]。主动的关系嵌入不仅能获取真实有效的信息,而且有助于增强社会组织的服务效果,扩大自身的影响力。对于B社区这种松散型的社区结构而言,弱关联的居民关系互动仅限于基本的居住空间交往,政治、社会关系网络缺乏聚合性依赖,因此,亚群体的行业精英和文化精英构成了同多数居民建立关系的中介角色。B社区中相当数量的居民均从事花卉和果木种植,花农、果农之间具备行业联系,形成了半正式的行会组织,能力突出、信息广博的农户在其中具有组织领导力,被视为行业精英。文化精英以社区中从事文教工作或在市区担任公务员的人员为主,他们虽然不具备同其他居民某些方面的联系,但其参与社区公共事务的行动能够影响社区居民,具备一定程度上的话语权。

B社区促进会的关系嵌入实践首先表现出对社区行业精英和文化精英的吸纳。2014年和2015年,在促进会理事长的邀请下,4名花果种植小组的组长、副组长,2名初高中教师和1名市报社科员被纳入到理事会成员中。行业精英的加入使社区促进会同花农、果农居民建立起了必要的联系,促进会工作人员多次深入田间地头走访居民的种养大棚和销售店铺,对居民的生产生活状况有了初步的了解。居民和促进会工作人员的多次交谈,也使他们逐渐放下戒备心理去认识社区促进会这一新鲜事物,而不仅仅是将促进会视为一种可有可无的非行政组织。另一方面,在文化精英的协调下,促进会又吸纳了一些自媒体人、区人大代表和专业社区志愿者加入到促进会的理事会成员或顾问团队中,在嵌入社区内关系的同时也试图嵌入可能对社区带来资源的社区外关系。社区内外精英的关系嵌入改变了社区促进会作为外来社会组织的区隔状态,为进一步的组织嵌入和文化嵌入奠定了基础。

2.介入与引导的组织嵌入。

通常而言,基层社区中的组织形态具备不同的内涵形式,组织化的居民力量整合偶尔展现的是维权行动的利益表达[30],但更多时候是一种趋向日常生活的自我管理与服务的载体[31]。在后一层面,社区中的组织及组织间关系构成了社会网络关系中资源和信息交换的一个重要节点,进入关系网络的组织也能分享其他组织带来的合法性[32]。社会组织在社区关系中地位和形态的确立,有助于搭建居民个体和组织之间的空间参照框架,从而形成社区治理中居民对社会组织行为与实践的价值认同。本研究中,惠民社工常驻B社区促进会的业务顾问非常注重促进会嵌入和运营社区组织的能力,组织层面关系的建立与融入被认为是评价一个社会组织镶嵌进社区结构程度的重要指标。

B社区促进会的组织嵌入方式包括介入与引导两种过程形态。建成初期,按照上级楼长制的规章安排,B社区成立楼栋小组长并推荐产生了楼长。此外,社区曾获得上级街镇拨付的一笔以社区为单元的治安资金,用于配备基础的防火、防盗、报警设施,为此社区一些老年人自发筹立了社区治安志愿小队,负责管理上述设施。但事实上,各居民楼楼长自推荐产生后并未发挥过任何作用,治安小队的人员构成也极不稳定,管理松散,责任不明。B社区促进会秘书长认为,现有的居民自组织虽然自主性不足,但仍不失为一个同多数居民进行有效互动的基础,因此,促进会对楼栋小组和治安小队的介入首先表现出对这两类自组织的成员动员与事项激活。第一,促进会建立了楼长考核与激励的考评规范,表现优异的楼长将获得实物或现金奖励,鼓励居民积极参与楼长竞选;第二,在确立楼长负责的基础上,促进会补充增选了楼栋的卫生员和治安员,希望更多的居民参与到楼栋的管理当中;第三,促进会将各楼栋治安员和社区治安小队相结合,动员了一些年轻人参与到社区治安管理工作中,同时明确了治安小队的正副队长,给予责任人适量的工资补贴。另一方面,促进会还引导成立了社区老年人舞蹈协会和社区儿童活动中心,出资建设了专用的活动工作室,虽然动员成立的过程大费周章,但是增进了促进会同社区居民的互动频率,以自组织及其活动为平台构建起社区促进会面向社区组织嵌入的实质内容与形式结构。

3.在地性的文化嵌入。

亲缘礼俗是中国人文化研究的基础,在一个半封闭的地缘性共同体结构中,同等形态的行为逻辑和交往关系构成了小群体意义上在地性的文化规范。这些文化规范的集合成为地方性共识,具备了公共属性,只有理解并认同这些共识才有可能发掘蕴藏其中的文化需求,理顺基层社区治理的伦理主线与规范线索[33]。中国社会组织发展的文化困境不仅来自于生成意义上公民文化基因的不足,而且欠缺向基层文化扎根的组织动力,社会组织的专业化理念时常形成对在地性文化规范的形式僭越。B社区促进会不惟传统的社会组织工作形式为刻板标准,而是积极将自身融入地方性的文化语境中,以认知转变、形式转变和价值转变为前提,重新界定促进会的组织职责和工作范围。

首先,认知方面,促进会倡导秘书长及主要工作人员和楼栋及住户“结对子”,每位工作者应当同结对单元形成密切的个人关系,至少深入了解各个住户的人员构成和家庭经济状况,视居民为生动的个体而非不加区别的工作对象。其次,形式方面,B社区促进会多次组织楼长和居民小组的座谈会、恳谈会,以不设主题和范围的对话形式,鼓励社区居民畅所欲言,真实反映日常生活中的困难和需求,广泛征集居民自身的建议和意见,促进会的季度和年度工作安排均以居民生活问题为基础导向。第三,价值方面,促进会选取部分文化精英和热心居民为促进会的民间代表,一方面向其他居民宣传促进会的工作理念,另一方面支持代表以书面提案的形式阶段性汇总社区建设问题,将促进会的存在价值和居民的生活价值同构成社区发展的文化共识。通过以上转变塑造的社区促进会在地性的文化嵌入,在潜移默化中重构了自身与居民之间的关系,推动了社区利益运行系统向促进会为核心结点的集中,培养了社会组织面向社区的归属感与认同感,真正实现了“想民之所想,急民之所急”,由此促使促进会主导的一系列协作治理实践更加精准、高效。

四、社区促进会主导协作治理的行动实践

B社区促进会通过关系、组织和文化三方面的柔性嵌入,有机对接了新型农村社区不同的结构层次,扭转了外源性社会组织的悬浮状态。以此为进一步行动开展的基础,促进会主导了一系列“具备中心的协作治理”实践。既有文献指出,协作治理的框架之一就在于达致目标的过程中,以正式或非正式的协商、互惠评估以及资源与风险的分担手段,实现利益主体或关联主体之间的社会性嵌入关系构建,进而降低工具性交易的成分,促进自治取向的集体行动的有效达成[34]。传统的治理理论强调不同于以往的去中心化协作方式,但由于理论适用的具体情境不同,B社区促进会的协作治理反而具备“中心性”。“具备中心的协作治理”过程的基本逻辑就是围绕社区促进会这一核心激发多主体参与的聚合力而展开,协作参与方具备基本的信任关系,并自愿输出利益资源,为共同的社区建设愿景而努力。由此,在柔性嵌入的结构性关系中,B社区促进会通过资金募集、议事规则建立、项目制运作和疫情防控参与等工作过程引导各方在促进会平台之上进行利益对话、沟通说服,以建构公开、透明的利益均衡和资源分配的社区协调机制。

(一)资金募集与合法性提升

资金募集是社区社会组织生存与发展的重要议题之一。特别对于发展初期的非营利性社会组织而言,其在维持运营的过程中极为依赖以资金为核心的外界资源。资源的依附程度既影响组织间关系的建构,同时也将塑造社会组织的生存策略模式。因此多数研究比较强调从制度创新的视角扩大社会组织的资金来源渠道,规范化和持续化社会组织资金募集的政策安排[35]。但常被研究者所忽视的是,在一个小型社区共同体当中,社会组织的资金募集过程不仅是为了维系组织生存,而且某种程度上实现了利益关联者有序的合作局面。本研究中,柔性嵌入的关系嵌入要素成为B社区促进会资金募集的润滑剂,一方面促成了一定规模的资金捐赠,另一方面初步建立起了社区治理参与者的协作生态。协作生态具体包括两个向度的关系形式:建立社区居民、行业协会和中小工商业者的协作关系;建立媒体工作者、人大代表、政府机构的协作关系。

第一种协作关系的建立首先得益于社区行业精英对农业协会和中小工商业者的动员与感召。由于形成了对社区促进会工作理念的认可,行业精英以身作则,以协会组织的名义带头向促进会捐款千余元;之后广泛调动个人的社会关系,促使社区中有实力的工商业者积极参与进来。二者的示范效应带动了更多的社区居民自愿捐献。第二种协作关系受惠于文化精英以及促进会顾问团队之间的团结合作,自媒体形式的社区治理过程报道广泛宣传了社区治理实践的效果,同时人大代表以咨政建言形式向上呈现,也促进了以社区促进会为动力源的新型农村社区建设典型模式的形成,进而俘获了更多政府机构的注意力和资金支持。本质上,资金募集的过程既是B社区促进会关系嵌入的结果转化,同时又增强和扩大了促进会自身的合法性。按照斯科特对合法性的类型划分,资金募集中的社区各方协作生态有效促进了社区促进会在规制合法性和规范合法性两方面的双重提升,反映了促进会既有实践同政府理念、行政规则的契合,也体现了民众对促进会“做正确的事”的肯定性价值判断。反过来看,社会组织合法性的提升进一步成为自身融入社区语境和满足社会期许的重要前提,为充分发挥社会组织的专业能力和展开深度协作积累了规范条件。

(二)输入议事规则与制度化协商

自村民自治制度实施以来,中国传统农村社区的利益协商机制基本是以村“两委”为核心的自治架构,村民参与选举与集体决策理应是自治制度的应有之义。但是,这一基层群众自治制度在发展中也出现了一系列的制度偏离,导致乡村内部关系扭曲以及民主虚化等问题[36]。从规范主义的视角看,问题产生的部分肇因在于有效的议事规则无法得到普遍性的遵从和制度化运行,进而致使农村社区资源与利益的合理匹配机制失去形式动力。对于B社区这样的新型农村社区而言,一方面,拘泥于旧的治理手段与规则显然无法适应社区中不断涌现的新问题和新诉求;另一方面,缺乏组织化协商的分散居民个体之间亟需新的议事规则,以激活社区公共利益整合的协商系统,使既是社区治理主体又是社区治理对象的居民之间、居民群体之间形成有效的协作。

B社区促进会引入的议事规则主要解决两方面的问题:第一,以何种方式更便捷、更充分地反映多数社区居民和业主的利益诉求?第二,如何实现有效协商,以及协商结果如何影响资源分配?关于第一个方面,常作为居民代表的行业精英和文化精英的确在初期起到了动员、串联社区居民的作用,但社区精英的利益空间也可能会排斥其他居民的合理主张,从而削弱协商结果的普遍正义。为了避免潜在的“精英俘获”困局,B社区促进会充分利用组织嵌入优势以及网络时代的技术手段重建议事网络以促使更多居民都能全面获得社区公共事务协商的信息与权利。在促进会工作人员的主持下,通过对自组织群体的动员,B社区促进会成立有多个网络业主群,以楼栋群为基础,其他如社区治安群、老年人协会群、儿童活动群、妇女群等为辅,涉及不同居民群体的事项会在不同的微信群或QQ群内进行讨论,最大的业主群主要用来协商公共性较强的社区事务以及对决策结果进行公示,每位业主都具备独立的发言权。关于第二个方面,多数时候群体意见相对分散,个体发声的频率和侧重相互有别,为了提高响应效率,业主群会采用红包激励、有奖问答等形式吸引居民参与;为了降低意见分散化程度,促进会首先对收集的议题进行筛选,然后通过选项式网络投票的方式征集居民的意见抉择。特别在邻里关系的处理中,组织化的楼栋群、楼长以及卫生员化解了诸多本楼栋内的公共空间使用、楼道卫生管理等邻里矛盾。

当然,议事规则输入的过程并非一帆风顺,它既需要在理解的基础上获得认同,也需要在认同之后得到切实的履行,由此导向一种制度化协商的程序,程序结果是成立了社区自治金项目。自治金项目是B社区促进会借鉴上海、苏州等城市的社区经费管理办法,回应居民自下而上需求的一部分,强调自治经费共筹、托管和项目申报的属性。以自治金项目为代表的社区资源制度化协商是协作治理过程中的重要形式,对于推进基层民主自治和提升居民的参与感、获得感具有促进作用。

(三)项目制运作与志愿行动

社区自治金项目的推进一度成为B社区促进会标榜的重要社区工作成绩,对多个申报项目的执行过程分析体现出鲜明的项目制运作特征。项目制是一种以“项目”为核心的新型财政资源分配形式,目前的学界研究强调政府项目落地过程中的“分级运作”[37],在清晰化政府间权责关系的同时建立一种遏制市场分化效应的参与方“委托代理”的契约关系[38],被认为是我国从总体性支配向技术性治理转变的关键手段。但是控制权视角下的项目制治理仍然存在代理方自主权不足的问题,因此,一些公共政策领域开始不指定政府项目需求目录,而是由基层社区根据自身需求和社会问题自主策划项目[39]B社区促进会作为社区自治金的经费托管方,不仅负责监督经费的具体使用流向,而且拥有项目审定和评估的权力,市民政科仅对自治金使用的整体状况进行真实性、过程性的监管。自治金项目的一般申报程序是首先通过居民小组集体讨论形成项目动议,再由专人起草形成项目文本,文本经促进会理事会讨论通过后,正式列为自治金资助项目。项目实施方每半年向促进会做工作简报,由促进会组织各方进行项目评估,并给出改进意见。

对促进会秘书长的访谈分析发现,近3年内自治金项目较高的“申报应用”有效性主要受益于组织嵌入和文化嵌入的结构贡献,进而使居民自组织和社区志愿者之间形成不同层次的协作关系。社区自治金项目的使用首先明确申请者的群体性,而非服务于个人或极少数的个体联合;其次,申报目标清晰、经费计划得当、组织分工明确的申请方案更有利于提升项目落地的规范化和科学性。基于以上两点,促进会在宣传、引导之后重点向居民自组织的项目申报倾斜,如老年人协会的舞蹈项目、儿童活动中心的幼儿托育项目、环卫小组的社区清洁项目等,这类项目的资助金额普遍在0.2~0.5万元之间,年均资助项目4~7个,3年内总计投入3.5万元,其中居民自筹、企业捐赠1万余元。在另一层面,文化嵌入使社区真实存在却缺乏群体动员的需求问题也能得到资金支持,如社区绿化、车棚搭建、充电桩管理和公共活动室运营等。这部分项目主要依赖于对社区志愿资源的挖掘,一方面发挥社区工作者在组织策划和项目申请方面的优势,另一方面积极动员居民、商户和专业志愿者等力量参与到社区志愿服务中来,建立志愿者激励与保障机制。整体而言,社区自治金惠及的项目领域都有热心的居民志愿参与其中,形成了一种社区性互助友爱的价值理念和文化自觉,对社区良序持久的协作关系建构具有重要意义。

(四)疫情防控和社区动员

公共卫生突发事件的处理往往是对一个国家或区域性政府治理体系的考验,明确政府、社会组织以及个人在突发事件中的责任是完善公共应急体系结构的一部分[40]2020年初爆发的新冠疫情,在初期暴露出地方政府公共治理体系中的一些弊病,但随着多元主体的互动规则和秩序的建立,疫情防控的集体行动逐渐显现成效。作为社会力量格局中的重要代表,社会组织参与疫情防控成为媒体、民众都极为关注的治理角色。这一角色秉持组织特性中的公共价值和专业知识发挥作用,田毅鹏因此指出,社会组织的职业化、专业化特点可以在社区面对疫情挑战时,补政府和社区之所不及,同时依托“三社联动”的模式发挥专业性能力[41]。但是,由于公共卫生突发事件的传播性和复杂性较高,尚处于关系磨合期的中国社会组织和地方政府之间并没有在公共应急体系中形成高效的互动响应机制,特别对于独立于政府之外的社会组织而言,两者之间的信息传递和信任判断都缺乏足够的体系支撑。本研究中,由于是政府主导产生的社会组织,B社区促进会很早就嵌入到基层政府疫情防控体系的闭环当中,挖掘社区促进会在本次疫情防控中的有效经验或可对未来公共卫生突发事件应对中政社协作能力的建设提供一定的启示。

对新冠肺炎疫情应对经验的总结认为,社区疫情防控的重点主要是以低成本和高效率的方式,在短时间内落实基层政府的防控政策,并形成市场、社会力量的分工合作和层级协调[42]H市疫情防控指挥部严格执行了省市对基层网格化管理的要求,实行居民小区的全封闭式管理。虽然政府在调动科层资源和准行政机构方面具备优势,但在组织志愿力量和协调社区生活上却一时难以招架,特别是在突击建立的网格化管理体系中,大部分网格员都是街道或职能部门临时下沉的党员干部,他们和居民之间的联系并不密切,一些多变、突发的居民需求很难获得网格员的理解或上报。经过街道党工委协调,B社区促进会首先扮演起社区生活信息收集者的角色。促进会充分依托早期同楼栋组织、自组织建立的情感链接和技术联系,将居民居家隔离期间的各种生活诉求进行分类汇总,重要且集中的需求会第一时间上报给街道疫情防控指挥部,再由指挥部协调网格员和村居干部进行相应处理。其次,社区促进会的志愿者体系在疫情防控期间也获得了高效动员。一方面,促进会志愿者由于自身特性获得了网格化管理中首批志愿认证,他们和网格员之间建立起信任关系;另一方面,前期建立的志愿者网络减少了成员适应时间,在精准识别老年人群体、残障人士以及其他家庭困难群体方面独具优势。最后,B社区促进会还担纲了枢纽型社会组织的角色,通过社会组织之间的网络关系,实现了驻区社会组织在诉求、资源、人员等方面的应急合作,从而为疫情防控政策的最终落实提供了有力支撑。2020年4月,B社区促进会及其工作人员、志愿者均获得了H市疫情防控的专项表彰。

五、以社区促进会为中心的协作治理生成逻辑

“具备中心的协作治理”行动实践从实证角度给予了目前理念性的治理理论以经验层次的分析和验证。从中可以看出,一方面,社会组织的自主性行动成为协作治理生成的前奏,这意味着治理主导者在领导力、建立信任和构建体系等方面的重要性;另一方面,治理实践中的多主体动员以及在对话方式、合作机制等方面的探索性设计显然关系到协作治理的效率和模式维持。所以,以“柔性嵌入”为起始点的B社区治理过程,仍然呼应了现有研究总结的协作治理框架的核心要素构成,即在网络、结构与资源等三方面的条件、形式与产出[43]

(一)柔性嵌入的有机治理网络

一般而言,社会组织作为治理主体的功能发挥有赖于制度化治理网络的支持[44],只有建构并明确自身在公共治理关系中的节点位置,才能具备更强的公共性生产能力,并影响公共治理秩序的生成。但是传统的类行政化制度性嵌入方式,由于体制色彩浓厚,往往不利于外源性社会组织与基层社区之间形成互动信任和文化共享,使之难以进行有效的合作与对话。柔性嵌入作为一种社会组织自主性发挥的策略性尝试,正是致力于弱化制度性嵌入的刚性,从而形塑一种结构化的有机治理网络。本文的分析指出,B社区促进会通过精英吸纳的关系嵌入、介入与引导的组织嵌入和在地性的文化嵌入等行动模式,初步构建了具备中心性的多元社区主体的关系链接,从而向分散的主体间接赋能,在稳定、持续的主体沟通过程中搭建有机治理网络。结构化的有机治理是相对于社区的机械团结结构而言,后者受传统的支配,在忽视个性的同时也不注重对个体间有机关系的挖掘。从程度上看,有机治理是介于机械团结和制度化治理之间的一种过渡性治理形态,它初步调动了个体生活的社会性一面,促使更多个体走出私人领域而投身公共活动。

柔性嵌入的有机治理网络为协作治理的生成积累了两方面的初始条件:第一,在组织层面做出参与者之间的结构安排。相对于建成初期的社区公共生活涣散,政府主导B社区促进会的成立改变了新型农村社区的无组织局面,通过强化社会组织的中心性,明确了社区治理各方的结构位置:即以居民为主体、街镇村委配合、上级政府供给资源、社会组织主导与协调的治理形态。事实上,农民性不应被视为一种惰性合作的根源,B新型农村社区的治理实践表明,一旦组织环境促使农民转变对身份边界和居住关系的认知,当公共结构安排趋向合理时,共同体式的社区内外关系协作将变得有迹可循。第二,以网络为融通介质,缔造信任合作的价值基础。有机治理网络使精神层面的社区情绪和感受得以透过网络进行传递和交互,协作治理本质上是对治理目标的共识性认同,网络的形成降低了信任建立的成本,从而使协作治理中的集体性共识更能获得稳定的输出和维系。

(二)结构耦合中构建共容利益

如果将有机治理网络视作一种初级的结构安排,那么这种安排是否能够实现结构耦合呢?通常来讲,脱耦的社区治理结构会导致社区治理力量之间产生龃龉或冲突,譬如过于突出国家权力的行政化色彩,或者公共性培育不足以至于社区自治失灵。与之相对,耦合式的治理结构意味着国家和社会之间存在基本的秩序化规则,不同类型的群体之间形成了整合性的共容利益结构。所以,在以社区为基本范畴观察协作治理的生成逻辑时,社区治理主体间必然在动机和诉求方面达成了合理有效的利益共容模式。在B社区协作治理实践的多元参与者之中,政府以输入治理角色介入社区建设成为社区结构化转型的起点,社区促进会的筹立是政府提升社区治理有效性,避免资源下沉内卷化以及提高基层问题回应性的政策手段;就社区促进会本身而言,来自政府的合法性赋权与低度控制,促使专业机构引导的促进会面向社区的“柔性嵌入”成为可能,从而建造了社会力量有序参与的渠道与平台;从居民的角度看,社区促进会“进社区”首先弥补了新型农村社区治理主体的缺位,当社区治理制度化水平较低时,中心性组织的存在明显有利于居民的组织化动员;其他的社区建设相关方既是有益的实践参与者,同时也是有机治理网络中需要被整合的资源。简言之,如果将B社区促进会主导的协作治理实践视作一个结构化过程,那么以上主体之间围绕社区促进会的调试性依赖和往复互动即动态地完成了结构耦合。

以结构耦合为前提条件,深究B社区协作治理中共容利益的生产逻辑,可简要总结为两方面的递进式安排:第一,畅通社区治理中的话语表达。作为群体政治的权力实践形式,话语在某种意义上能够对社区治理的工具选择与价值取向产生支配性影响。赋予每一位社区建设者同等形态的话语权,不仅是协作治理的民主逻辑,而且展现为认知意义上治理主体和治理对象之间的对话与理解。B社区促进会关系嵌入下的理事会成员安排、文化嵌入中的“结对子”、恳谈会等形式,以及面向每个居民和居民自组织的在线网络和议事规则输入,充分保障了民主的发声渠道,从而避免了利益主体的暗箱操作和无规则碰撞。第二,利益诉求的制度化协商。作为沟通对话之后的第二步,以社区自治金为落点的制度化协商和项目制运作成为诉求表达之后利益共识操作化的规范程序,程序公正既保证了共容利益的持续生产,同时促进了社区资源的不断累积。

(三)协作治理社区资源的培育

在社区治理的行动系统中,社区资源的诠释路径并非空洞的,相反,它包含着具体的治理意图和由行动组成的交互产出。本文中,协作治理的社区资源主要指代那些构成协作治理内容和实质的资源形态,包括关系性资源、规范性资源和志愿性资源。关系性资源一般被视为一种工具理性的行动产品,B社区促进会的关系嵌入以及其他形式的关系重组实际上使得以社区为中心的差序关系实现了资本意义上的增值。增值的途径包括编织为社区服务的关系网络以及借助红包、实物奖励乃至情感付出的实物和关系投资。规范性资源是程度略低于正式制度安排的社区资源,它既包括实体意义上的社会组织、居民自组织本身,也包括程序意义上的项目申报与资金落地。志愿性资源主要以积极参与楼栋事务、社区管理的热心居民为主,发现并吸纳这些潜在的志愿资源,使之成为自治服务的奉献者、政策入户的传达者和社区工作的辅助者,进而构成协作治理中不容忽视的中坚力量。

社区资源是协作治理网络与结构的载体与填充物,社区资源的培育过程即是各类社区主体以共识性行动引导资源形成、分配和运作的过程。以关系性资源、规范性资源和志愿性资源为主要表征的社区资源培育避免了协作治理从理念生成到实践落地的空洞化现象,以此构建出客观的信息交换、组织合作和各尽其力的实用治理框架。其中,关系性资源不仅具备工具理性,而且具备价值理性,它的形塑与运用时刻蕴含了治理者的动机与意图,并渗透于互动的具体情境中;规范性资源的使用营造了社区治理过程的准入秩序,旨在保证不同意图的行动者在参与协作治理时的秩序化;志愿性资源既是一种关系性资源,也是一种规范性资源,但是由于其特殊的志愿属性而凸显了作为社区资源形式之一的鲜明的自治色彩。整体上,包括但不限于以上类别的社区资源都应当被视为“柔性嵌入”行动在营造有机治理网络和构建共容利益后的互动产物,这三者分别作为条件、形式与产出塑造了以社区促进会为中心的协作治理生成逻辑。

六、结论和讨论

如果将国家在社区层面的政权建设视为一种统一的治理叙事,那么协作治理的地方实践显然是不能被完全规训的,因为在这一过程中归结于社区结构的差异,基层协作治理的探索与变异都只能是一种本土化创新的表现,而无法形成对无差别制度服从的一致性。对B社区促进会“柔性嵌入”和协作治理实践的个案解释提出了一种可能的因果关联判断——只有国家向社会分权赋能,才有可能孕育专业性、志愿性的自组织活动空间;只有激活或引入有效的社会规则,才可能重塑转型社区的共同秩序和合作机制。事实上,相对于这些年的政治转型和市场改革,我国在社会增能的配置与革新上尚存短板。治理理念引入促成的“权力”向社会层面的回归,成为增能居民、激发创造性的必要条件。本研究对B社区促进会组织自主性行动的模式提炼以及协作治理生成逻辑的分析,揭示出一种政府赋权下社会增能的可能路径,但是这并不意味着B新型农村社区已经达成了一种自循环式的良性运作,一些潜在的发展困境依然难以在朝夕之间获得解决,如政府指导部门对社区社会组织政策的不稳定性,社会组织的工作人员流动性较高、难以持久的扎根社区,居民的参与热情存在阶段性等。正视问题与成绩的并存,对于下一步社区治理工具的选择和优化公共事务的协商机制同等重要。

回到研究的问题缘起,事实上,推动基层社区协作治理的方案并非没有交集可言,特别当国家与社会的边界日渐被技术要素与人口流动影响而变得模糊时,自上而下与自下而上的同时互动、社区内外力量的聚合动员、正式与非正式的关系交织,都内含着某种程度的一致性融合。以本文解析的社区促进会主导协作治理的实践为参考,融合的密码在于政府对社区治理力量的引导而非控制,并为后者提供基本的制度规则和必要的体系资源,奠定居民主体性塑造和社区合作的客观基础;社会组织在获取规制合法性以后应当向下负责,嵌入社区有机治理网络,培育社区建设参与者的共容利益和社区资源,而非再行政化或是脱离基层。由此看来,协作治理的基本要义仍然归结为多主体在国家参与的有效框架内的自主性合作。国家培植社会力量的目的是分担并激活相应的治理功能,主张公共冲突化解的协商性和利益集中的包容性,最终促进基层善治局面的形成,实现国家与社会的协同共治。


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