乡村治理过程中“寡头政治”逻辑与解释

作者：丁秋博  责任编辑：杨文茹  信息来源：《领导科学》2020年第14期，第42-45页。  发布时间：2020-10-21  浏览次数： 4966次

【摘　要】乡村治理中的“寡头政治”也就是由少数人控制村庄权力和资源的政治模式，表现为村级权威结构的相对稳定、资源与权力的相互嵌入以及公共利益的隐蔽攫取。“寡头政治”的产生有其相应逻辑，从内部视角分析，政治空间扩张、乡村精英联盟和村民伦理道德催生了“寡头政治”；从外部视角看，外生利益输入、政治庇护结构、社会力量薄弱是其产生的基础。“寡头政治”是对乡村治理目标和治理秩序的一种挑战，不利于国家政权巩固、现代公民培养和公共服务提升，因此须加强对“寡头政治”的规约，通过乡镇政府监督、完善权力运行机制以及解决文化权力不对称问题等促进基层民主政治建设，以基层民主政治取代“寡头政治”。

【关键词】乡村治理；“寡头政治”；村级权威结构；精英联盟；弱社会

村民自治被视为乡村治理最为重要的政治途径，随着我国社会主义民主政治不断完善，村民自治也升级为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商五种形态，有效地解决了乡村治理中的各种问题。在理想状态下，村民自治应该是一种“民主化村级治理”或者说“代表性自治”，但在实践中越来越多的村庄形成了“权威性自治”，比如“能人治村”“富人治村”^[1]“好人治村”甚至“恶人治村”等。这些所谓的“政治精英”成为村庄政治权力核心，并且逐渐上升为乡村场域资源集聚中心。在权力与资源驱动下，越来越多的富人、能人参与到乡村政治过程中，原本民主式选举逐渐演变为拉票、贿选的政治角逐，形成了利益性权力网络，在乡村政治中占据主导地位。以政治精英为核心，也就意味着对一般农民参与政治生活的排斥，最终演变为“寡头政治”。所谓“寡头政治”，也就是少数人的政治统治。乡村治理中的“寡头政治”存在着很大隐患，它是对乡村治理制度和规则的一种僭越，使得乡村治理带有显著“人治”性，不利于乡村治理的法治化与现代化。为此，需要对乡村治理中的“寡头政治”进行规范与制约。

一、乡村治理中“寡头政治”的特征分析

（一）村级权威结构的相对稳定

村级权威结构，即村庄权力运行的形态与模式，主要是村干部之间的权力关系。村干部是典型精英，不管是能力还是资本都占据显著优势，这就形成了社会精英占据主导地位的政治局面。村干部之间是一种利益分配关系，共同垄断着村庄权力。村干部之间的这种搭配与附庸关系使得村级权威结构逐渐固化。

（二）资源与权力的相互嵌入

占有权力的目的是获取资源，获得资源的目的是巩固权力地位，二者呈现出相互关联的态势。下沉的国家公共资源应该由全体村民所有，用于提升村民生活水平、实现乡村振兴。但在公共资源分配过程中发生了异化现象，成为“政治寡头”的村干部演变为公共资源的实质拥有者，而普通村民则被边缘化。

（三）公共利益的隐蔽攫取

自乡村振兴战略实施以来，国家进一步加大了对乡村地区的基础设施投入，在这个过程中有些村干部借机谋取私利。项目顺利实施与建成需要借助村干部的力量，比如协调土地、项目宣传、组织人力等，如果村干部不积极配合，那就会在一定程度上影响工程进度。从这一角度上来说，施工方对村干部有一定程度的依赖性，这就无形中扩大了村干部的利益空间。在国家项目建设过程中，村干部所掌握的资源和信息是明显高于普通村民的，有些村干部甚至通过一些手段让自己的亲人成为施工方，包揽项目工程，直接从中瓜分公共资源和公共利益。

二、内外视角下乡村治理中“寡头政治”的生成逻辑分析

（一）内在生成逻辑分析

1.政治空间

落实是公共政策最为关键的环节，村委会就是基层承接上级政务并负责公共政策落实的自治组织。为了保障各项政策的顺利实施以及村委会的正常运转，上级政府会给予村委会一定的财政拨款，但这些款项被具有“经济人”特性和“政治人”特性的村干部私自掌控，对普通村民持有非常强烈的排斥态度，造成了村民和村委会之间的“悬浮”。一方面，村民的参与意识和参与能力不强，不能形成对乡村治理的监督和制约；另一方面，权力和资源集中，中心化控制模式得以形成。这些都为“政治寡头”的产生提供了空间，这在选举中体现得尤为明显，与一般村民相比，富人、能人甚至恶人有更强的意愿参与选举以获取权力和资源^[2]，并且能够借助关系、金钱增强能力，获得选举博弈胜利。在上任以后，这些村干部会利用掌握的资源解决乡村社会中存在的矛盾和纠纷，其不仅不会遭受普通村民厌恶，反而能够得到一些村民的支持和认可。

2.精英联盟

村干部拥有权力和资源，这不仅诱惑吸引着能人、富人参加选举，还会吸引“大姓宗族”也参加选举，致使乡村治理出现不同“派别”之间的对立，严重情况下还会出现“派系贿选”。为确保当选，一些人开始相互结盟、相互拉票，动员一般村民为自己或者自己的“盟友”投票，以期能够取得选举的胜利。在精英联盟内部，政治利益和经济利益是一种共享关系，因此，精英联盟大多以血缘为基础，比如村里的“大姓”，占据人口优势的血缘力量使得“寡头政治”呈现出一种延续状态或者是代际传递，久而久之村民对此习以为常，使得乡村治理中的“寡头政治”很难改变，一般村民也难以参与到选举过程中。

3.伦理道德

调查研究发现，乡村治理中的“寡头政治”很有市场，往往能够获得多数村民的支持，这与村民的道德观、价值观有着密切联系。首先，村民政治道德观影响着“寡头政治”。乡村治理水平相对较低，管理和监督机制尚不完善，降低了监督和管理效用，一个直接的影响就是村民参与意识和意愿低下，大部分村民对农村政治事务嫌“麻烦”，如果这时有能人代替他们去管理农村事务，那对于村民来说就是一种“好事”。其次，村民政治发展观影响着“寡头政治”。在很多村民看来，富人和能人能带动乡村发展。对于富人来说，他们可以用自身的资金来推动乡村公共事业发展和基础设施建设；对于能人来说，他们可以用自身的关系为乡村带来更多的利益。不管是富人还是能人，相比于一般村民都能够为乡村发展带来丰富的资源、福利，因此，村民期望富人和能人能代其参与乡村治理。

（二）外在基础逻辑分析

1.外生利益输入

外部环境是体制性政治权力运行模式产生的重要原因。国家对乡村的扶持力度越来越大，对于村干部来说，国家财政和公共资源就是源源不断的外生性利益输入，这大大提高了乡村社会精英投身于乡村政治的兴趣。在利益驱动下，乡村精英之间加强了竞争与合作，“寡头政治”正是乡村精英保障稳定利益的重要途径。外生利益输入不仅对本土化精英具有影响，而且对外出精英也具有吸引力，可促进离开村庄的社会精英回流。利益总量增大，可吸引外出的社会精英回村参加竞选，打破现有格局，但又有很大可能形成新的“寡头政治”。但有一点是基本可以确定的，不管是本土化精英成为“寡头”，还是回流精英掌管体制性权力，普通村民都是被排斥在外的。

2.政治庇护结构

组织庇护和私人庇护形成了乡村治理中“寡头政治”的庇护结构。首先，组织庇护，即上级乡镇政府对村委会权力运行结构的庇护。维稳可以说是很多乡镇政府最为重要的工作，如果乡村治理过程中出现了问题，比如贿选、暴力冲突等，受到追责的将是乡镇政府。在这种背景下，乡镇政府的行为带有很强的策略主义色彩，其真正关注的是村委会能否在稳定的前提下完成各项任务，这种自利性与“寡头政治”下权力运行的相对稳定性是契合的，这就使得乡镇政府策略性选择支持“乡村寡头”。也就是说在民主和稳定之间，乡镇政府选择的是稳定以及能够实现稳定的“寡头政治”，二者形成了一种利益上的相互依赖关系，乡镇政府不仅不会去整治“寡头政治”，还会利用资源下沉中的灰色利益作为协调工具，形成组织庇护。其次，私人庇护，即乡镇政府对村干部的庇护。在“寡头政治”模式下，村干部利用权势欺压百姓的情况时有发生，但维稳需求使得乡镇政府站在村干部一边，有意地去袒护村干部，因此村民上访成功的概率是非常低的。村干部为了“报答”乡镇政府干部会将灰色利益向上输送，形成了利益关系网和私人庇护关系。

3.社会力量薄弱

社会力量薄弱是指乡村治理过程中村民参与有限造成的社会牵制力、监督力不足，呈现出村民对村干部的依附状态。一是文化权力不对称。从总体上来说，农民的知识文化水平依然较低，小学文化水平较普遍，这从根本上导致了文化权力不对称。缺乏文化修养的村民会对具有较高文化水平的村干部产生依赖。在农村地区，文化水平能够在某种程度上代表权力，只有那些文化水平高的人才能够成为村干部，这样的人通常就是富人、能人。二是传统小农思想。传统小农思想表现为多个方面，在这里主要指官本位思想和顺民心态。官本位思想使得村民对村干部心存畏惧，虽然从严格意义上来说，村干部并不是官员，但对于大部分村民来说村干部是自己的“直接领导”，如果与村干部唱反调，那最终吃亏的肯定是自己。在这种思想下，村民对于“寡头政治”的模式持有允许、容忍和支持的态度。即使村民知道村干部有不法行为，受顺民思想影响也不会进行检举和揭发，只要村干部不压榨自己，村民就不会主动去干涉村干部的行为。三是面子文化。面子对于村民来说是一种非常重要的资源和凭证，或者说是一种身份、地位的象征。^[3]“有头有脸”的村干部就成为农村面子最典型的代表，村民对村干部有一种面子依赖，这就为乡村“寡头政治”的生成提供了文化土壤。

三、乡村治理中“寡头政治”的挑战与规约

（一）“寡头政治”对乡村治理目标的挑战

乡村治理的基本目标是巩固国家政权基础、培育现代化公民、提升乡村公共服务水平。要实现乡村治理目标，就需要国家资源下沉。“寡头政治”对资源和权力的垄断使得基层治理能力受限，乡村治理目标实现面临严峻挑战。首先，“寡头政治”对巩固国家政权基础的挑战。村委会虽然属于基层群众自治组织，但在中国国情下，村委会以及村干部就是国家在基层的“代理人”，根据上文分析，在村民意识中村干部就是“官员”，如果村干部存在着贪污腐败、侵占公共利益和资源的行为，那就是对党和国家形象的一种损害，削弱广大农民的政治认同，不利于国家政权的巩固。其次，“寡头政治”对培育现代化公民的挑战。从政治层面来说，现代化公民应该具有较强的政治参与意愿和能力，应该是社会主义民主政治建设的重要力量，是多中心治理的重要主体。但正如上文所述，在“寡头政治”模式下村民是被排斥在乡村政治之外的，并且随着“寡头政治”不断固化，村民的参与意识也被不断削弱，基层群众自治被“架空”，不利于村民公民意识觉醒。再次，“寡头政治”对乡村公共服务水平提升的挑战。“寡头政治”所形成的精英联盟在乡村形成了相对封闭的政治格局，下沉到村的公共产品也是被精英联盟控制的，原本应为村民服务的公共资源被“私有化”，不利于乡村公共服务能力与水平的提升。

（二）乡村“寡头政治”的治理与规范

“寡头政治”是介于国家与村民之间的乡村利益共同体，导致惠农政策不能有效执行、村民治理参与感低下、公共治理难以实现等问题。为此，需要加强对“寡头政治”的规范和约束，破解乡村治理困境。

第一，乡镇政府担负起主导性角色，加强对“寡头政治”的规约。乡镇政府要坚持公平公正的原则，避免和断绝与村委会及村干部的利益关系，以起到相应的整治与监督作用。乡镇政府要转变下沉资源受到利益侵蚀的局面，对村组织的各项活动进行严格审查，真正发挥基层治理主体应有的作用。乡镇政府干部要经常下基层巡视，加强同村民的交流，对乡村治理中的各种问题进行治理。当然，也需要上级政府对乡镇政府进行监督，通过层层压力传导提升基层治理效能。

第二，完善权力运行机制，提升基层民主法治化。要完善基层民主选举法律法规，确保民主选举务必体现村民集体意识。对于民主选举过程中操纵选票、破坏选举的行为予以严厉法律惩处，增加贿选成本，使得民主选举摆脱灰黑势力的控制。要完善权力运行程序，加强各村组织之间的相互监督。各村组织成员应由选民直接选举产生，避免兼任，以权利制衡权力。要完善日常治理规则和流程，保障按规办事，杜绝某些村干部对一些重大决议模糊处理。

第三，加强农村文化教育，解决文化权力不对称问题。加强对村民的文化教育，这是农村教育事业的基础性难题。加快农村地区义务教育、基础教育和高等教育的实施与普及，提升广大村民的文化水平，并在此基础上增强村民的政治参与意识和参与能力，激发村民公民意识。对于成年村民来说，可以进行定期培训，对国家各项政策进行宣传，提升其参与意愿。要对村干部进行法治培训、规则培训和管理培训，提升村干部素质，使得村干部能够以村民利益为工作的出发点和落脚点。要让村干部知道，只有将村民纳入基层治理过程中才是真正的民主政治。

乡村治理中的“寡头政治”可能在一定程度上保持了乡村稳定，但其危害是巨大的，也对乡村治理体系提出了挑战，因此必须加强治理。同时也要看到，具有文化基础的“寡头政治”固化严重，要在短期内完全清除是难以实现的，需要通过制度化建设来逐步提升乡村治理水平，逐渐完善社会主义基层民主政治。

参考文献：

[1]张志原，刘贤春，王亚华.富人治村、制度约束与公共物品供给：以农田水利灌溉为例[J].中国农村观察，2019（1）：66-80.

[2]贺雪峰.能人治村与基层治理现代化的方向：以苏州望亭镇调研为讨论起点[J].长白学刊，2018（3）：57-61，2.

[3]吕培进.乡村治理中的“面子观”——一种社区性货币的使用策略[J].领导科学，2019（19）：17-20.