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通过项目进行动员:基层治理的策略与影响

作者:王 清  责任编辑:冯晨晨  信息来源:《四川大学学报》(哲学社会科学版) 2020年第5期  发布时间:2020-10-20  浏览次数: 152

摘 要】通过项目进行社会动员(简称项目动员),是基层政府实现与社会有效衔接的一种尝试。项目动员的主体不仅包括政府行政部门,也包括平台型社会组织。基层政府通过压力与激励、培养积极分子、建立社区自组织、树立典型社区的方式,实现有效的社会动员。项目动员整合个体需求,将分散个体纳入组织体系,促进新公共空间的形成。不同于传统公共空间,新公共空间既不是国家强力推动,也非社会单方面形成,而是国家力量与社会力量双向互动形成的公共场域。这是基层政府通过项目进行动员带来的客观结果。

关键词】项目制;社会动员;基层治理;社会组织


大国治理下,国家如何深入基层社会,这是困扰理论界和实践界的难题。古代一直是皇权不下县,地方力量,如乡绅在基层治理中发挥重要的作用。近代中国,随着政权建设的推进,国家通过在基层设置代理人的方式,让国家触角深入基层。中华人民共和国成立后,国家政权通过工作队和代理人,将政策话语宣传到基层,即宣传下乡。[1]在城市,单位和居委会成为国家的实质代理人,发挥着团结和凝聚社会成员的功能,[2]承担着衔接国家和社会的纽带作用。但是,单位制解体后,国家与社会之间的衔接机制被打破,个人组织化的纽带松动,个人重新回归社会。[3]尽管国家在社区建立了强大的网络——妇联、工会、居委会及最重要的党支部,但是,基层自治功能发挥并不畅通,基层政府面临治理分散化,难以实现有效治理的问题。

已有研究分析了基层政府实现有效治理面临的约束条件和变通策略。第一,基层政府治理面临的约束条件。分税制之后,中央和地方的财权和事权不对等,地方责多权少。作为最末梢的基层政府,面临严重的权少责多困境,不得不应对上级政府下达的众多任务和指标。[4]与此同时,基层政府嵌入基层社会,身处熟人网络,人情、关系和面子成为其独立行政的羁绊。加之信息技术的日新月异,民众监督愈益方便,这些都使基层政府压力巨大。第二,基层政府的政策变通。一方面是严重不足的行政资源,另一方面则是层层加码的上级指令,在这样的压力型体制下,基层政府不得不寻求政策变通。行政分权后,基层政府具有一定的自由裁量权,也为政策变通提供了可能性。按照下级是否严格执行上级政策,政策变通分为政策敷衍、政策不执行、政策歪曲,为应付上级检查和社会诉求,基层政府还逐步推行一系列土政策。[5]“变通”过程中,基层政府与市场资本结盟,形成地方法团主义。基层政府优先为资本提供服务,忽略或延缓实现民众诉求,形成地方发展型政府,甚至可能从代理型政权发展为谋利型政权。[6]

显然,在压力型体制下,基层政府通过政策变通实现有效治理的同时,会滋生一些问题。2013年之后,中国的央地关系发生了调整与变化,在这种背景下,基层政府会通过什么方式,寻求有效治理呢?在经济发达的地区,作为国家代理人的基层政府通过项目制进行社会动员,试图以之整合社会资源,破解基层治理分散化的难题,实现有效治理。那么,基层政府如何通过项目制进行社会动员,这种方式又带来了哪些影响,这是本文的核心研究问题。

一、项目制:研究脉络与个案追踪

基层政府通过项目制进行社会动员,项目制是手段,社会动员是目的。以内容为标准,项目制包括经济性项目制与社会性项目制。经济性项目制指国家通过专项财政转移支付展开的项目制,社会性项目制指公共服务和社会服务的项目化运作。[7]已有研究认为,项目制是相对于单位制、科层制而言的第三种组织安排,是一种科层动员的体系。

第一,项目制关注科层动员。已有研究认为,项目制是一种相对于单位制、科层制而言的独特的国家治理形式。[8]有学者把项目制看成一种组织形态,分析政府如何通过项目制进行科层动员,形成“多层动员体系”“打包和甩包”等中层概念。有学者从项目发包方的角度,认为项目制打破原来的科层体系,通过项目实现条线控制,导致政府出现多层动员体系。[9]也有学者从承接方的角度展开研究,认为项目制存在发包、打包和甩包的过程,下级政府在承接上级项目的过程中,积极寻找有利于地方发展的自主空间,突破上级政府的条线控制,[10]这实质上是一种下级政府的变通行为。

第二,项目制科层动员的结果。已有研究一致认为项目制的科层动员带来了意料之外的结果。一是打破了原有科层体系。上下级政府之间通过项目建立多层动员体系,上级政府直接绕过地方政府,形成对基层政府的控制,这就打破了原有的科层体系的条线控制,形成基层政府面对多个项目,出现多条条线控制。二是导致项目的自我膨胀。在项目接包和甩包的过程中,基层政府大举借债争项目,[11]走向债务之路,一旦获得项目,马上捆绑各种发展目标,造成项目膨胀。三是有违公平。项目制本意要解决“上有政策,下有对策”的困境,形成专款专用,但是实质上越穷的基层单位反而得不到项目,有一定发展基础的基层单位才能获得项目,与项目制试图实现公平的本意背道而驰。[12]

第三,项目制的研究空间:从科层动员到社会动员。已有研究认为项目制是一种介于单位制和科层制之间的混合机制,是一种介于市场化与社会化中间的道路。基于这样的定位,已有研究把项目制看成科层动员的工具,更多关注项目制的科层动员功能及其结果,忽略了项目制也具有社会动员的功能。项目制不仅提供公共服务和社会服务,而且内含社会动员的目标。社会动员是现代化的必要手段,是现代化孕育的政府治理的工具。本文将通过个案研究,分析项目制的社会动员功能及其影响。

本文以N区社会动员项目为例,分析基于项目的社会动员的实施策略与影响。N区是沿海珠三角的一个地级市的下辖区,经济发展比较好。从2010年开始,N区每年投入很大的财政资金购买社会服务,项目制在该区普遍推行。2018年,N区政府工作报告提出“探索建立党组织统筹的新型社会动员体系”,同年2月,N区社工委出台《N区试点建立新型特色社会动员体系工作方案(试行)》,开始进行新型特色社会动员工作,这项工作的目标是实现人的动员、组织的动员与社会的动员。从这个意义上来说,N区社会动员就是项目的内容和目标。同年3月,N区社工委对下辖7个镇街286个社区实施社会动员的项目制(本文将其简称为项目动员)。

第一,项目动员符合项目制的一般特点。经过集中申报、遴选、高密度宣传、中期走访和末期评估等流程,该项目计划遴选30个社会动员试点社区,包括7个农村社区、16个村改居社区、6个城市社区、1个混合社区。在自主申报的基础上,N区最终选择了30个试点社区,包括东部经济发达镇街下属社区13个、中部经济欠发达镇街下属社区9个、西部经济不发达镇下属社区9个。试点1年后,项目发包方区社工委在全面评估的基础上评选出5个优秀项目并在全区推广。

第二,不同于以往购买服务的项目制,项目动员是一种较为典型的社会性项目制。一方面,从项目实施的目的和内容来看,项目动员不是购买服务,而是通过项目制进行社会动员。该项目的目标是“在社区层面凝聚一批动员能力强的社区居民骨干,培育一批具有服务能力和解决问题能力的社区社会组织”。[13]另一方面,从项目的实施手段来看,社会动员是该项目制的实施手段,该项目针对基层治理动力不足、民众参与分散化的问题,希望实现人和组织的动员。

2015年开始,笔者持续追踪研究N区政府购买服务,参加该区每年举行的社会服务洽谈会。2018年后,笔者详细跟进项目动员的每一个流程,对N区社工委、DZ镇社工局、创益中心、GC社工中心以及多个社会组织和社区工作人员进行访谈,收集了一手资料,同时也收集了N区进行社会动员试点项目的一手文件材料。

二、组织重构:通过项目进行动员的主体结构

后单位时代,基层治理面临的难题是国家与社会之间的纽带被打破,但是又难以形成新的替代性纽带。在基层社会,国家与社会之间呈现脱节的现象,国家运行中的正式制度与社会运行中非正式制度出现反差,导致国家渗透能力日渐式微,基层治理不得不借助非正式的力量,诸如关系、社会网络、面子才能维持基本的运行。[14]但是,在沿海经济发达地区,经济发展逐步破坏了这些传统纽带与关系网络,基层治理可依靠的资源有限。与此同时,沿海经济发达地区出现人口倒挂现象,政府工作人员的编制需根据常住户籍人口而配备,出现日益增加的人口与短缺的政府人力资源的张力。政府通过聘用编外人员解决这个问题。但是,编外人员带来诸如自由裁量权、人事管理与财政压力的问题。基层政府不得不重新寻找新的解决方式。2013年之后,随着央地关系的调整,社会动员这种传统的治理工具开始重新进入地方政府的视野。不同于建国初的社会动员,2013年以后的社会动员出现组织重构。组织重构是指在社会动员中,国家建立起一套衔接社会的纽带,这种纽带既不是科层组织,又不是社会组织,而是一种介于科层组织与社会组织之间的中间形态,兼具行政性与社会性的双重属性,发挥衔接国家与社会的纽带作用。

(一)组织重构的第一个特征:社工委的设立

组织重构的第一个特征是,政府设立专门负责社会建设(包括社会动员)的机构:社工委。社工委是G省独特的组织机构。在2011年之后,G省设立了省级社工委。按照职责同构原则,该省下辖的市、县、区纷纷成立社工委。社工委是统筹社会建设的综合性部门,负责社会建设。2015年之后,随着国家政策的调整,G省、市、区社工委不再是独立的部门,而是并入政法委,成为政法委的科室。N区社工委是全省最后一个并入政法委的部门,在省社工委并入政法委之后的第4年才并入,且社工委的领导担任政法委专职副主任,这在一定程度上保持了社工委的自主性。G省社工委的机构大多只设置到区级,但N区社工委的机构下沉到镇街、社区,形成区、镇街、社区纵向三个层级的行政体系。区社工委倡导进行社会动员,镇街、社区能够马上执行和响应区社工委的政策倡议。

第一,在区级层面,社工委是项目动员的实施主体。社工委一度希望成为“社会建设领域的发改委”,通过公益创投、购买服务等方式,对全区社会建设进行引领。社会动员项目就是社工委的一个新想法。他们认为社区建设就是一个营造熟人社区的过程,但在政府购买服务项目的过程中,经常面临外来社会组织和本地社区之间的文化差异,这降低了社会组织的服务供给质量。[15]为扭转这种局面,区社工委开始推行社会动员项目,并按项目制管理方式,对社会动员项目进行监督和管理。

第二,区社工委在镇街和社区都有对应的“脚”,为事务下沉提供了组织保障。在镇街层面,区社工委的对应机构是镇街社工委,社工委和民政系统的社工局合署办公,是同一套人马,挂两块牌子。到了社区,每个社区都有一个社工骨干,对应镇街社工委。区社工委、镇街社工委、社区的社工骨干,这套从上到下的三级纵向体系是N区社会动员能够得以推行的重要保障。

(二)组织重构的第二个特征:政府赋权的平台型社会组织

虽然N区建立了区社工委、镇街社工委、社区社工骨干的三级行政体系,但是,区社工委整个系统的人员并不多。区社工委有5个人,每个镇街3人左右,社区则只有1个社工骨干,而这个社工骨干同时还承担着其他条口的事务,例如计生等。因此,社工委系统的人手不够。N区和其他区不同的地方在于,区、镇街社工委都建有对应的社会组织,即社会组织联合会,简称社联。社联是一个在民政局注册的社会组织,但是,与其他社会组织不同的地方在于,社联是社工委赋权的平台型社会组织,它兼具行政性和社会性双重属性,是一个介于科层组织与社会组织之间的中间形态。

第一,行政性。一方面,行政性是指这些社会组织和科层组织一样,具有整齐划一的组织结构,各个层级的社工委都设有这类平台型社会组织。在区层面,区社工委倡导建立社联,他们通过创益中心,为社联提供活动场地,让他们负责公益创投项目。除了区社联之外,每一个镇街都建立了镇街社联。镇街社联是镇街社工委赋权的平台型社会组织,大多负责运营镇街的创益中心,承担镇街社会组织孵化和培育,承担政府赋予的社会建设功能。例如,每年一次的社会服务洽谈会是社工委和民政局联合推出的社会建设品牌项目,由7个镇街轮流举办,各镇街社联是社会服务洽谈会的主要筹备者和参与者。另一方面,行政性是指政府向平台型社会组织赋权,让其拥有部分行政权力。社工委通过购买服务的方式,不仅为社联提供专项经费、办公场所等,而且向社联赋权,让社联拥有一些权能。例如,在社会动员项目中,区社联组织了大量专题培训,每次培训都发通知要求各镇街社工委代表、各镇街创益中心工作人员参加。镇街社工委的工作人员是公务员或雇员,区社联只是一个社会组织,却可以命令这些行政机构参加。从这里可以看出,区社工委向社联赋权,让社联拥有了部分权能。

第二,民间性。虽然区、镇街都设有平台型社会组织——社联,但是,每个层级的社联之间并没有上下级关系,“我们虽然都叫社联,但是,我们之间没有任何关系”。(对B社工组织总干事的访谈,访谈编号20190620)与此同时,除了政府的项目,社联也做其他业务。从这点看,社联又不是行政组织,而具有民间性。如区社联同时提供老年人服务,C街道社联运营该街道创益中心的同时,也提供青少年服务。另外,从内部来看,平台型社会组织按照社会组织的组织结构设置组织分工,并进行组织管理。例如,社联有总干事、秘书长、理事长的组织框架,成员由社联聘请,成员的工资福利等都由社联支出。从这些来看,这些平台型社会组织又具有社会组织的一般特征,具有民间性。

由上可见,N区的社会动员主体呈现独特的结构,组织进行了重构,有专门负责社会动员的科层组织,通过建立三层纵向科层体系,让社会建设和社会动员的事务沉入基层;该科层组织又倡议建立平台型社会组织,并向社会组织赋权,让社会组织发挥补充作用,弥补社工委人员不足的问题,形成政府科层和社会网络交相呼应的组织结构,这是政府能够通过项目制进行社会动员的重要保障。

三、项目动员的方式

基于项目的社会动员是指在项目制运行过程中,项目发包方运用社会动员的方式提升项目制的绩效,社会动员是项目制的实施手段。因此,项目动员既具有项目制的一般特征,又不同于一般的项目制。压力与激励、培养积极分子、建立社区组织、宣传典型社区成为社会动员的主要方式。压力与激励促使基层政府卷入社会动员之中,成为社会动员的推动者与支持者,保障社会动员能够链接基层的行政资源。积极分子承担国家和社会之间的翻译者,让国家的理性话语嵌入民间社会的人际网络之中,为国家渗透社会提供了代理人,推动项目动员的深化。社区组织让国家的触角深入最基层的社区,发挥社会网络资源的作用,为孵化积极分子提供常态化的活动平台。宣传典型社区则最大程度调动了基层的行政资源和社会资源的积极性,共同推动社会动员。

(一)压力与激励:项目发包中的社会动员

在项目发包中,作为发包方的基层政府通过压力与激励并用的方式,驱动基层社会中的一切资源卷入项目之中,最大限度调动基层社会的积极性。压力是指发包方提高项目申报门槛,要求承包方必须获得社区两委的支持,以此将基层行政力量卷入项目之中,与此同时,发包方通过层层加压与激励支持并用的方式,调动承接方的积极性。

第一,高门槛的申报要求,将同级党委政府卷入项目之中。社会动员的项目要求社区两委同意才能申报。“我们也不是你部门(社区社工)的人想报就报上来,我们要求他们必须要有社区两委支持(才能申报)”。(区社工委工作人员的访谈,20190320)在“新型特色社会动员体系”试点社区申报表上,申请表的最后一栏需要社区党委签字并盖章,要求出具“社区党组织意见:已经社区党委(党总支)班子会研究,同意申报”的意见。通过这样的方式,将社区两委卷入项目之中,让项目获得社区两委充分的重视,便于项目链接到社区的行政资源。在项目开展过程中,社区两委干部参加的项目,更容易得到社区居民的支持。

第二,区社工委密集走访,传导项目实施压力。走访是区社工委进行项目动员的常规手段。项目立项后的第一次走访,区社工委专职副主任带队走访30个立项社区。高规格的走访使镇街副书记、社区书记参加对接与座谈,提高基层政府一把手对社会动员项目的重视程度,有助于项目得到镇街的支持,链接到镇街的行政资源。在日常管理中,社工委的工作人员基本上每一个季度走访一次试点社区,督查项目运行的情况,及时发现项目现存的问题,将项目运行的压力持续传导到社区之中。

第三,挂点支持与专业培训,项目的激励机制。一方面,区社工委成员挂靠在试点社区,免费担任试点社区的顾问。镇(街道)社工委、创益中心定期对驻社区社工及社区社会组织骨干进行专业技术支持与指导。区创益园、镇(街道)社工委、镇街创益中心根据社区需要,协助社区研发重点项目。例如,DZ镇创益中心每年拿出20万,培育社区项目。另一方面,高强度的专业培训。在社会动员项目运行的一年时间内,N区进行了密集的培训。从培训的组织主体来看,既有政府部门组织的培训,又有区社联组织的培训,但以区社联组织的培训为主。从培训的内容来看,既有理论培训,也有实务培训,其中实务培训的比重更大。从20187月到9月,N区社联共组织了6次社会动员培训课程,平均每个月2次讲座,培训频次非常高。区社联组织社会动员系列培训活动,要求两类成员必须参加:一类是各镇(街道)社工委代表、各镇(街道)创益中心工作人员,另外一类是30个社会动员试点社区驻社区社会工作者各1名。由此可见,行政机构与驻社区社会组织都被卷入社会动员之中,行政机构拥有行政资源,能够获得镇街、社区两委的支持;社会组织具有专业手法,能够开发喜闻乐见的活动形式,吸引和动员社区民众参与。

(二)培养积极分子:项目动员的中间力量

除了项目发包中的社会动员外,基层政府更为注重项目执行中的社会动员。但是,基层政府面向的是社会,缺乏往下沉的科层组织,它依靠什么力量进行社会动员呢?积极分子是有效的中间力量,他们发挥翻译的功能,推动项目动员的纵深发展。

第一,在社会动员过程之中,积极分子发挥着重要的翻译功能。一方面,积极分子更有意愿了解国家的政策,并能够理解和掌握国家的话语。另一方面,积极分子也是社会中的一员,他们和所在的社区有天然的情感纽带和利益联系,更容易深入社会之中,进行社会动员。到了社区,社区的熟人之间有一套自己的话语体系,这套话语体系不同于国家话语体系。国家话语体系具有普遍性与强制性,强调理性与制度;社区的话语体系具有特殊性与民间性,强调情理结合。[16]这两套话语体系之间具有落差和隔阂,积极分子恰恰承担了翻译角色:一方面,他们的表达与国家的话语体系相切合,另一方面他们又能够运用一套社区能够接受的话语,实现国家和社会话语体系的有效对接。“我对社区说你要理解政府,要服从政府的规定。但是,我对政府又会说社区组织的重要性,为他们争取资源,赢得政府的重视,获得政府的支持。比如这一次,政府要搞社会动员,密切联系群众,我这么说,社区老百姓听不明白啊,以为和自己没有关系。那我就跟他们说,现在政府要来问你的需求,要帮你解决问题。这样他们就能够听得懂”。(DZ创益中心主任的访谈,20190515)积极分子到了社区,按照社区的一套话语体系,将“社会动员”解说为“问你的需求,帮你解决问题”,这是一套老百姓能够听懂的话语,又与老百姓的需求结合起来,更容易被他们接受。国家通过培养社区骨干,依赖社区骨干的翻译功能,实现人的动员。

第二,积极分子的三级动员机制。在N区社会动员项目制中,积极分子的生产流程被拉长,变成了志愿者—楼长—两委骨干,出现三次动员。第一次动员是指国家动员居民成为志愿者,依托服务队进行志愿服务。志愿者是社区中自愿参加社区事务的活跃者,他们是单个的个体,需要纳入组织体系之中,才能发挥整体的作用。服务队就是这样的组织体系,它是服务社区的社区自组织。政府动员民众成为志愿者,并依托社区自组织服务社区,这是第一次动员。第二次动员是指政府按照志愿者的居住地,让他们担任层长或楼长,每一栋楼的每一层都有一个层长,每一幢楼有一个楼长,实现管理服务的楼层网格化。在访谈中,社工委的工作人员告诉我们:“每一层一个层长,这几乎抬头不见低头见,有什么问题就能及时反映出来。”(区社工委工作人员的访谈,20190320)“抬头不见低头见”是社区人际网络的真实反映。在这种日常人际网络关系中,即使是陌生人,由于每天见面,也容易变成熟人。对于熟人的请求,人们碍于“情面”,很难拒绝。这为层长和楼长开展社会动员提供了丰富的道义支持。在第三次动员中,N区让一些优秀的楼长担任社区两委委员,这既可以看成是对社区积极分子的激励,也可以看成是对社区积极分子的锻炼。通过志愿者—楼长—社区委员的三次动员,积极分子的挑选和成长机制被拉长,更多的积极分子经过三层培养机制,成长为成熟的社会动员骨干,发挥着重要的翻译角色。

(三)组建社区组织:项目动员的组织载体

在社会动员项目化运作过程中,虽然积极分子生活于社区,能够随时联系民众,但是,固定的平台有利于活动日常化,也能增加辨识度。N区的特别之处在于将赋权型社会组织的做法复制到社区,在社区建立社区组织。社区组织是指社区建立的社会组织,它们还没有达到民政部门对社会组织的登记门槛,但是却发挥着社会组织的功能。

第一,政府倡导每个社区建立社区平台型组织。农村社区建立邻里家,城市社区建立睦邻中心,名称各异,但都是社区的平台型组织。这些组织不需要在民政系统注册,只要有人发起就可以成立,门槛很低,意在鼓励社区的兴趣小组实现组织化。

第二,政府通过公益创投为社区平台型组织提供活动资金。镇街创益中心每年拿出部分资金,通过公益创投的方式,为社区平台型组织提供活动资金。这些公益创投的金额不多,从5000元到10000万不等,但是,它让社会组织看到了搞活动也能拿到钱,更有兴趣开展活动。这种公益创投的竞标者只能是社区平台型组织,即邻里家或睦邻中心。这为社区平台型组织的成长提供了空间。

第三,社区平台型社会组织的运作方式。政府购买服务的项目化运作为其提供了实现机制。社会动员项目开展后,社区复制了区社工委的做法,每个社区建立了社区组织。虽然各个社区的称呼不同——邻里家、街坊会、邻里中心——但是运行方式大体相同。社区组织由社区积极分子组成,还没有在民政部门登记注册。但是,这些社区组织可以申请政府的项目经费,如镇街定期提供的“小公益创投”的资金,有了这笔活动经费,社区组织就能开展活动,拥有自己的阵地和活动舞台。与此同时,公益创投项目要求社区两委干部积极参加社区组织开展的活动。如此一来,镇街社工委通过项目资助的方式,找到了社区的对接者。这个对接者不是行政组织,而是社区组织。社区组织拥有一定的经费,具有固定的活动场所,可以发现和培育更多社区积极分子。例如,金宁社区在2018年,孵化出了8支服务队,这些服务队在小区开展包粽子活动、奥锦家宴活动、长者服务活动、儿童安全教育活动、环保宣传活动等,服务到新市民7000人次。[17]服务队中的成员是志愿者,他们通过活动的形式,招募更多积极分子,壮大积极分子的队伍,实现人的动员与组织的动员。

4.宣传典型社区:项目效果的推广动员

宣传是社会动员的一种方式,包括宣传主体、宣传形式(标语口号、开会、大众传播等)和宣传活动。在N区,区社工委建立及时宣传的工作机制,通过树立典型社区进行社会动员。

第一,建立及时宣传的工作机制。区社工委联合社区报,为每个镇街配备1个主编统筹、2个专职人员跟踪项目进展情况,及时发现和推介项目成果。日常动态在区社工委微信公众号上发布,一般经验推荐在社区报专版刊发,重点内容由区社工委推荐到省、市报刊。“一发现亮点,马上报道。好多报纸,包括《南方都市报》《社区报》等等,都免费给我们做过报道。所以我们不是到了项目的结尾才知道哪些是优秀项目,而是在项目实施过程中,我们随时发现亮点,一旦发现亮点就会通过媒体报道出来”。(区社工委工作人员的访谈,20190320

第二,树立典型社区。除了媒体报道外,区社工委还依托镇街两委组织,组织试点社区之间的内部交流,扩大典型社区的示范效应。例如,2018925日,DL镇组织内部交流,邀请深圳恩派社区业务负责人主讲了“社区参与与社会治理”的讲座,同时,还请内部两个试点社区——沥雄社区和江北社区介绍各自社会动员的特色。[18]DL镇党委委员参加了这次活动,显示了镇党委对该活动的支持,也带动了该镇其他社区对社会动员项目的重视。除此之外,在2019年社洽会上,区社工委评选出5个优秀试点社区,并给予试点社区挂牌,这是一种树典型的方式,通过这种方式,引起其他社区的重视,并推动社会动员的进一步发展。

总之,项目动员既具有项目制的一般特征,又与一般项目制有不同。与一般的项目制不同,基于项目的社会动员将动员层级向社会延伸,不仅包括社区两委,而且包括社会中的积极分子;不仅包括注册的社会组织,而且包括没有注册的社区组织,建立起三级动员机制,将社会大众纳入动员体系。同时,基层政府通过压力与激励并用的方式,将一切资源纳入项目之中,驱动社会动员的纵深发展。

四、新公共空间:项目动员的影响

基于项目的社会动员是基层政府的一种创设性的尝试。已有研究更为关注项目制的科层动员,认为项目制的发包、甩包和接包过程使得政府原有的科层体系被打破,上级政府可以绕过中间层级的政府,直接对下级政府进行监督。对于下级政府来说,由于它们承接多个上级政府的项目,导致多线动员的现象。这些研究让我们关注项目制在科层体系内的动员方式及其影响,但是,忽略了项目制不仅存在上下级政府之间的科层动员,而且存在国家对社会的动员。后单位时代,国家如何将分散的社会个体纳入政治输入体系,实现国家与社会之间的有效连接呢?项目动员承载了这一功能。

基层政府通过项目进行动员,造成新公共空间的出现。新公共空间恰是国家和社会的重新连接。空间包括物质、精神和社会三种,[19]哈贝马斯从政治参与的角度,认为公共空间是指分散的社会个体能够形成公共舆论的场域。[20]从这个角度来看,公共空间不仅是一个空间的概念,而且是一个社会概念。在本文中,新公共空间是指国家和社会通过互动的方式共同建构的公共领域。从形式上来看,新公共空间既包括隐形空间,又包含显性空间。隐形空间如社区微信群,显性的制度空间如每个社区成立的平台型社区组织,这些组织有固定的场所和活动章程,成为社区积极分子活动的公共空间。新公共空间不仅是社区兴趣小组的活动场域,而且在社区垃圾回收、停车位等问题的讨论和解决上发挥了重要的作用。这种新公共空间的出现,为原子化的个体参与公共事务提供了便捷可行的渠道。

新公共空间是相对于传统的公共空间而言的概念。改革开放之后,公共空间的实践至少经过了两个发展阶段。第一阶段是传统的公共空间。在这一阶段,全能主义使得国家几乎完全垄断或覆盖社会,公共空间是被国家笼罩的空间。传统公共空间面临国家权力过度化与社会权利不足的矛盾,这些公共空间由政府单方提供,不一定满足社区居民的需要,因此,难以凝聚民众参与。例如政府在社区建立星光老人之家、青少年中心、工会中心等,但这些公共空间往往有场地无人气。第二阶段,社会力量通过自己的方式,推动公共空间的发展,形成第三空间。第三空间是指民众以自治和契约为基础所建立起来的空间,又被称为第三领域、[21]公共领域。[22]第二阶段的公共空间与国家的改革相伴而生,是随着全能主义的收缩,国家权力逐渐退出市场与社会之时,社会力量通过策略性的方式获得的发展空间,这是一个自下而上的建构过程,如业主委员会等。但是,这一阶段的公共空间竭力保持与国家的距离,又不能完全吸引民众的参与,于是陷入既疏远于国家又疏离于社会的双重困境,结果是第三空间要么面临资源不足而出现萎缩,要么因为民众参与不足而名存实亡。

前两个阶段的公共空间或由政府推动建立,或经社会力量策略性发展而获得。与前两个阶段的公共空间不同,新公共空间既不是政府自上而下打造的,也不是社会力量自我生产的,而是国家科层体系和社会网络体系双向互动而建构起来的场域。

第一,新公共空间是基层政府发起和培育的空间。一方面,从目的来看,基层政府通过项目进行社会动员,这是基层政府的治理策略。通过这种方式,基层政府对社会进行广泛的动员,培育社区组织,形成丰富的基层治理资源,为基层的有效治理汲取民间和社会资源。另一方面,从过程来看,政府是新公共空间的建构主力,为其提供物理平台、活动经费并进行组织培育。其一,基于项目的社会动员,这是政府发起的社会动员,政府通过各种方式,为社区提出活动的公共平台。如此,社区活动就有了物理空间。其二,基层政府通过类似公益创投的方式,为社区注入项目资金,这种资金也是社区开展活动的日常经费。其三,基层政府推动社区建立了楼长—栋长—两委成员的组织结构,形成积极分子的三级生长机制,为新公共空间提供了稳定的积极分子催生机制。由上可见,新公共空间由政府自上而下发起和培育,是为了实现政府有效治理的目标而出现的治理策略。基层政府在新公共空间的培育过程中发挥着引导的作用,这是新公共空间区别于第三空间之处。

第二,新公共空间逐渐形成专业化的社会力量,并按照现代项目制的方式运行,具有不同于传统公共空间的重要特性。其一,新公共空间中存在专业化的社会力量:社会组织。社会组织是新公共空间的缔结者。社会组织通过公益创投、政府购买服务获得资金,并被派驻在社区,成为社会动员的依赖力量;政府赋权建立的平台型社会组织,通过专业培训,培养更多的积极分子。社会组织采用个案、小组等相对专业的手法进行社会动员,成为新公共空间的组织者,把分散的个体组织起来,成为碎分化社会的黏合剂。其二,项目制的形式使得新公共空间并不完全依附于基层政府,而具有一定的自主性。项目动员遵循项目制的一般规律,实行专题性项目与专业化运作,保证了新公共空间在一定程度上具有自主性。其三,社会力量的参与,使新公共空间具有强烈的民间性。新公共空间的民间性是指活动的主体具有民间性。社区平台型组织是新公共空间的主要组织,没有在民政注册,由社区活跃分子组成,组织什么活动、如何组织活动,完全由组织成员自主决定,具有典型的民间性。新公共空间的积极分子也是一个民间角色:一方面,积极分子向社区宣传国家意图,实现国家意志的输送,将国家的话语翻译为社会的话语,便于民众了解、理解和服从国家政策,提高政策的可达性和民众的服从性;另一方面,积极分子把民众的意见反馈到国家系统之中,实现政治系统的动态平衡。

项目动员形成的新公共空间,体现了政府科层与社会网络之间的有效连接,政府行政体系和社会力量共同推动社会动员的深入发展。一方面,新公共空间有别于建国初期的社会动员:国家不仅依靠行政力量,而且借助社会力量向社会借力,进行社会动员。这种做法客观上钝化了控制、管制等强制性手段,实现了柔化治理,[23]促进了国家基础性权力的扩大。另一方面,新公共空间也不同于第二阶段的第三空间:它不是自下而上、而是自上而下发展而成,经历了国家引导和培育的过程。因此,项目动员在形成新公共空间的同时,也可能带来国家强制性权力的扩大。社会动员促使国家机构向外延伸。在社会动员之前,基层的治理结构是区政府—街道—居委会—居民;社会动员后的结构变成区政府—街道—居委会—积极分子—居民。积极分子的生产过程被延长和拉伸,出现三级动员,形成志愿者—楼长—社区两委成员的三级积极分子生长机制。这种结构并非社会自发形成,而由国家通过动员的方式促成。积极分子和社区组织在参与社区动员的过程中,不自觉地宣传和执行国家政策。换言之,国家的政策也可以通过新建立起来的社会网络向外传播。在这个意义上,社区组织有可能变成国家在基层社会的“触角”,出现行政化的风险,这是新公共空间需要竭力避免的问题。基层政府通过项目动员,在促进国家基础性权力发展的同时,如何警惕强制性权力的扩大,值得深入研究。


注释:

[1]徐勇:《“宣传下乡”:中国共产党对乡土社会的动员与整合》,《中共中央党史》2010年第10期,第15-22页。

[2]张济顺:《上海里弄:基层政治动员与国家社会一体化走向(19501955)》,《中国社会科学》2004年第2期,第178-188页。

[3]张静:《通道变迁:个体与公共组织的关联》,《学海》2015年第1期,第50-58页。

[4]荣敬本:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,北京:中央编译出版社,1998年,第40-44页。

[5]翟学伟:《土政策的功能分析》,《社会学研究》1997年第3期,第88-95页。

[6]杨善华、苏红:《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”》,《社会学研究》2002年第1期,第17-24页。

[7]王向民:《中国社会组织的项目制治理》,《经济社会体制比较》2014年第5期,第130-140页。

[8]渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》,《中国社会科学》2012年第5期,第113-130页。

[9]陈家建:《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》,《中国社会科学》2013年第2期,第64-79页。

[10]折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》,《中国社会科学》2011年第4期,第137页。

[11]周雪光、程宇:《通往集体债务之路》,《公共行政评论》2012年第1期,第46-77页。

[12]黄宗智等:《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》,《开放时代》2014年第5期,第143-159页。

[13]N区社工委:《关于征集“新型特色社会动员体系”试点社区的工作方案》,内部资料。

[14]陈国权、陈洁琼:《名实分离:双重约束下的地方政府行为策略》,《政治学研究》2017年第4期,第71-83页。

[15]王清:《项目制与社会组织服务供给困境:对政府购买服务项目化运作的分析》,《中国行政管理》2017年第4期,第59-65页。

[16]萧楼:《柔性政权:“政治动员”下的乡镇和村庄——东南沿海D镇个案分析》,《浙江学刊》2002年第4期,第70-78页。

[17]金宁社区:《关于“金宁社区申请新型特色社会动员试点示范社区”工作总结报告》,内部资料。

[18]黄晴雯:《发挥社会组织作用破解社区治理难题》,《珠江时报》2018926日,第A02版。

[19]列斐伏尔:《空间与政治》,李春译,上海:上海人民出版社,2015年,第21页。

[20]哈贝马斯:《公共领域的结构转型》,曹卫东译,上海:学林出版社,1999年,第2页。

[21]黄宗智:《重新思考“第三领域”:中国古今国家与社会的二元合一》,《开放时代》2019年第3期,第12-36页。

[22]许纪霖:《近代中国的公共领域:形态、功能与自我理解》,《史林》2003年第2期,第77-89页。

[23]王诗宗、杨帆:《基层政策执行中的调适性社会动员:行政控制与多元参与》,《中国社会科学》2018年第11期,第155页。