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明代乡村治理中的国家治权与社会力量——以申明亭为视角

作者:杨 练  责任编辑:王飞雪  信息来源:《中国行政管理》2020年第9期  发布时间:2020-10-18  浏览次数: 190

【摘 要】乡村善治需要处理好国家治权与社会力量的关系。本文从治理载体的角度出发,回顾了历史上乡村治理的传统资源,通过分析明代申明亭制度的产生与运行,探讨了它在乡村治理领域的实践功能与理论价值。本文认为,明代的申明亭作为政府在乡村社会的治理载体,折射出国家治权与社会力量的平衡与互塑,在明代乡村治理中发挥了积极作用。当下我国的乡村治理,应当处理好国家与社会的关系,维持国家治权与社会力量的动态平衡,实现政府治理与社会治理的有机结合。

【关键词】乡村治理明代申明亭国家治权社会力量


乡村善治是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。目前学界的讨论多集中于乡村法治、自治、德治的结合。但是,如何实现并维持这种三治合一的治理模式,则需进一步探讨乡村治理背后的权力来源。

在中国传统社会,州县是国家正式权力的末梢,在县级以下的乡村地区,缺乏政府的直接管理和介入,尤其在民间细故的处理上,国家司法力量主动退场或被动收缩,转而由民间社会力量填补进来。对此,费孝通的双轨政治、黄宗智的第三领域、李怀印的实体治理和杜赞奇的国家经纪等理论,以及晚近学界对西方公共领域”“市民社会的探讨已汗牛充栋,这些研究共同关注的一点是:基层社会治理中国家与社会的关系。这是社会治理领域长期存在的命题。

在中国古代乡村治理领域,对国家与社会关系的探讨,大多体现为对乡绅、里老、宗族等民间群体与官府之间关系的研究,这无疑是一个巧妙的切入点。但是,倘若只关注到治理主体这显性的一面,而未注意到隐性的治理载体乃至其反映出的治理权力,则不能全面把握古代乡村社会的各层实态。明代的申明亭是具有时代特色的制度设计,在明代早期乡村治理中发挥了重要作用。遗憾的是,关于明代国家如何借助申明亭这个物质载体来治理乡村,学界少有深入的专题研究。

本文试图在前人理论的基础上,以明代申明亭这一具体载体作为切入点,通过分析明代申明亭制度的产生与运行,探讨它在乡村治理领域的实践功能与理论价值,借此分析当下我国的乡村治理中,政府治理与社会治理、国家治权与社会力量的平衡与博弈问题,并提出一个构建乡村善治的研究路径。

一、明代申明亭的产生与运行

(一)申明亭的产生:国家治权的深度渗透

申明亭是一种由官府设置于乡村地区,用来宣传法律和审理纠纷的建筑。从产生方式看,申明亭是明太祖朱元璋顶层制度设计中的一环,它的诞生直接来源于中央皇权,属于国家机器的组成部分。首先,朱元璋非常重视成文法典的制定,亲自参与编纂了一系列法典律令;其次,他还十分注重法律宣传和教化,大力推行国家法典律令在基层社会的渗透,尤其强调使民知法、守法,此为先务不可后也。”[1]因此,朱元璋下令在州县衙门附近和广大乡里地区设置申明亭,进行以申明法令为内容的法律宣传和教化,这便是申明亭的最初来源。

明代官方记载的申明亭首创于洪武五年,直接目的是为了让乡民知晓法令,规范行为,避免触犯。据明实录记载,是月(洪武五年二月)建申明亭。上以田野之民不知禁令,往往误犯刑宪,乃命有司于内外府州县及其乡之里社皆立申明亭。”[1]在交通不便、信息不畅的古代社会,法律政令的流转和下达是一件很复杂的事,尤其在县级以下的广大乡村,政府没有设置正式机构进行直接管辖,痛恨贪官污吏的朱元璋更是禁止官吏随意下乡。这种情况下,法律在乡村的宣传和普及困难重重,乡里百姓很难直接接触到法典条文,经常发生触犯法律禁令而不自知的情况:无知愚民不谙常宪,或因小忿辄诉公庭,及论以法方觉悔惧,推原其情亦出愚戆误犯……今朝廷法制禁令止行于有司,其闾巷小民有自幼至老不及知者,故往往至于误犯。”[1]朱元璋为了改变这一状况,下旨设立申明亭,规定凡是国家颁布的法典条文和相关政令,必须在本区域的申明亭内进行张挂、告谕和讲解。永乐年间继续维持这一方式:今后凡有条例榜文,宜令有司转行里老于本处申明亭召集乡民逐一告谕。”[1]

明代初期,社稷初立,国家亟需填补乡村社会的权力空虚,以朱元璋为代表的中央统治集团主动设计并建造了申明亭,几乎在每个乡里均有设置。总之,明代统治集团通过申明亭这种带有官方属性的建筑实体,以具象的方式实现国家治权在乡村社会的深度渗透。

(二)申明亭与乡村教化:国家治权的主动参与

历代统治者都很重视法律的宣传教育,自先秦以来便有形式多样的法律宣传方式。西周有悬法象魏之制,即将法令悬挂于宫门之外,公告天下;另外还设有布宪之官,负责手持木铎,巡行四方,在各地宣传法律禁令。汉代将律文书于扁上,悬挂于人群聚集之处。唐宋时期,地方官会抄录一些法典条文,向百姓宣讲或张贴。与前朝相比,明代的法律宣传制度具有明显的进步,其中最大的创新之处是在乡村地区建立了固定的法律宣传场所——申明亭。

申明亭张挂的内容以榜文为主。榜文是明初在法律体系尚未完备的情况下一种特殊的法律形式,类似单行条例,实际发挥着法典律令的指导和规范作用,构成了明初法律体系的核心。这些榜文书写于板榜上,悬挂于各地乡村里、社的申明亭内。”[5]例如著名的洪武三十一年《教民榜文》在公布之后,朱元璋下令将该榜文内容刊刻于各地乡村的申明亭内。另外,一些地方禁令也通过申明亭进行宣谕。据明人日记记载,洪武八年开始每都以大户率士民于申明亭上读律戒谕[6]教化地方风俗。

除了法典条文外,申明亭内还会张挂违法之人的姓名和罪状,这是出于中央皇权的直接规定。按照洪武初年的规定,犯人的姓名会在申明亭张榜公示:天下郡邑申明亭,本以书记犯罪者姓名。”[1]洪武十八年,朱元璋为了惩治贪官污吏,要求在申明亭内除了张榜姓名之外,还要增加对具体罪状的描述:刑部录内外诸司官之犯法罪状明著者,揭于申明亭。”[1]后来,普通百姓所犯的具体罪状也被张榜于申明亭内,包括父子相争、兄弟构讼、夫妇反目等不孝不悌行为,以及奸、盗等有伤风化的行为。申明亭的信息公示制度逐步丰富和完善。

地方官僚是申明亭制度在各地落实落细的操办人,他们根据本地民风民情出台具体的实施政策,属于地方性法规。例如万历年间山西巡抚吕坤规定,凡是犯一次大过、三次中过、五次小过的人,纪恶申明亭,约中跪会听讲,会人不与相揖、酒席不许入坐[9]或施以其他惩罚以进一步激发其羞愧之心:每朔望升堂,责令跪于公堂,将申明亭过端高声自念一遍,叩四头出门。”[9]吕坤认为,通过良民不与为礼”[9]的方式将犯罪者与其他普通民众区别开来,可以营造一种舆论压力,逼迫犯罪者当众悔过,教化其他百姓。

值得一提的是,中央皇权对申明亭张挂的内容不断进行调整和完善,增加其科学性和恰当性,体现了国家治权在乡村治理实践中的管控与调试。申明亭设立之初,所有违法者的姓名都会在申明亭张榜公示,以示惩诫,但同时使他们背上了罪犯之名,断绝了他们改过自新的机会,尤其对于一些本性良善、因过失犯错的人来说,阻断了他们的未来发展,增加了社会不稳定因素。后来,朱元璋下令对违法行为进行区分,缩小申明亭张榜公示的范围,除了犯十恶、奸盗、诈伪、犯赃和有伤风俗的罪名外,其余的杂犯小罪不再于申明亭张榜公告,以开良民自新之路。”[1]朱元璋对申明亭制度进行反复设计和优化,使乡村法律宣传与教化达到最好的效果,体现了国家统治集团在宽严相济的思想下,对乡村治理模式的积极探索,是国家治权在基层治理中的一种主动参与。

(三)申明亭与民间调处:国家与社会的双向合力

除了开展乡村教化之外,申明亭的另一个角色是民间调处的乡村司法场所。在乡村纠纷领域,申明亭调处体现了国家与社会的动态平衡——国家将基层治权部分让渡给社会力量、推行民间自治的同时,通过制度设计和物质保障保持适当介入,实现国家基层治权与民间社会力量的有机结合。

明代初期,国家要求民间细故必须先由里老在申明亭内调处。与传统的民间调处类似,申明亭调处具有浓厚的民间自治色彩,是在乡村里老的主持下进行。里老一词中的指里长,是明代乡村社会的一种职役;指老人,是由当地民众推举出的公正有德之人,在许多地方由族长兼任,是民间权威和社会力量的代表。申明亭成为里老调处乡村纠纷的综合性司法场所。

在申明亭调处机制的实际运行中,政府配合、支撑里老发挥作用,国家对申明亭这种办公场所给予实体保障。明代法律规定,申明亭的标准样式是厅屋一间,中虚四柱,环堵,前启门,左右阑干,前扁申明亭三字,中揭板榜。”[13]可以看出,明代申明亭有专门的建筑形制规定,是一个特殊、严肃的场所,属于地方行政机构的一个组成部分。另外,朱元璋通过立法来保护申明亭建筑,严惩破坏申明亭的行为,凡拆毁申明亭房屋及毁板榜者,杖一百,流三千里。”[14]此外,法律还规定地方官吏要负责申明亭建筑的维护和修缮,一旦发现有损坏之处必须上报有司,若不及时修缮则被处以笞四十的处罚。可见,明代乡村中的申明亭类似今天的基层派出法庭,是国家司法权威在乡村社会的空间载体,也是国家法律文化的一种具象表现。

除了中央立法保障,地方官僚也会制定地方性法规,完善申明亭调处机制的实施细则,为其提供地方立法保障。如福建惠安知县叶春及规定,凡是里老调处必须在申明亭中进行,甚至厘定了座次顺序:凡老人里甲,于申明亭议决。坐先老人,次里长,次甲首,论齿序坐。如里长长于老人,坐于老人之上。”[15]明代中后期,还有一些地区专门设置了值亭老人,专职负责在申明亭内处理基层纠纷。案件在什么样的环境和场所中进行处理,一定程度上影响着法律的实施效果。现代的法院大楼庄严耸立、形象高大,无言中象征着法律的神圣威严;在鸡鸣犬吠之声不绝于耳的田间地头,申明亭便是法院在乡村的替代品。

申明亭调处活动由里老为代表的社会群体主持,是基层社会治理的重要方式,但这种活动离不开国家政权的支撑与配合。首先,政府将乡村司法裁断权主动让渡给里老,带有国家强制色彩。其次,国家设计、建造和维护带有官方属性的申明亭建筑,为民间调处提供一个由国家法律规定和保护的司法场所。总之,申明亭调处是政府(尤其是州县衙门)的司法职能在乡村世界的延伸,是国家治权下沉到基层乡村与社会力量双向合力的产物。

二、明代乡村治理中申明亭的实践功能与理论价值

在明初的近百年间,申明亭作为国家治权在乡村社会的治理载体,从中央皇权到地方政府都在不断进行调试和完善,同时结合里老群体等社会力量通力合作,使得申明亭在乡村治理中发挥了重要作用。具体而言,其实践功能包括法律宣传教育和乡村纠纷解决两个方面。

(一)法律宣传教育

首先,张榜公布国家法律,讲读律令。申明亭的板榜上张挂着国家法典律令,并由里老在这个固定场所向乡村百姓宣传讲解。关键的是,里老在宣讲过程中将晦涩深奥的法言法语转换成口语化的词句,使得条文内容更加通俗易懂,有利于乡民树立知法、守法意识,提高乡村社会的法治水平,有效发挥法律的预测与指引功能。这是明代乡村法制教育的主要方式。

其次,张榜公示犯罪行为,惩戒与教育并行。前文说到,犯罪之人在当地申明亭内进行公示和惩戒,责令悔过。在本乡本里接受惩罚和教育,这种做法既能够使犯错者体会到被亲朋熟人贬斥、谴责的痛苦,又能够结合当地民情采取形式多样的惩罚措施,甚至可以做到因人因事而异,具有很高的灵活性和针对性,有利于达到更好的惩戒效果。同时,在公示罪行时,把当地乡里百姓都聚集到申明亭,用发生在身边的鲜活案例教育其他乡民,让他们亲眼目睹、亲自参与,切身体会到法律的威严,能够更好的起到警示乡里的作用,有助于发挥法律的教育功能。

(二)乡村纠纷解决

明代国家法律规定,乡民之间的户婚、田土等民事纠纷,以及斗殴、赌博、盗窃等轻微犯罪行为,均由里老在申明亭内进行调解和处理,只有在调处无果的情况下,才能向官府提请诉讼。分析史料可知,里老在申明亭的调处大大减少了基层纠纷,缓和了社会矛盾,使得乡村社会呈现出安定有序的治安状态。例如,在江西庐陵,慎选里正三老,坐申明亭,使之委曲劝谕……由是囹圄日清。”[16]值得注意的是,里老在申明亭的调处具有一定的强制性,类似一种诉讼前置程序,带有半官方半民间色彩。它的作用是,一方面节约了国家司法资源,另一方面起到了解决纠纷的实际效果。在没有设置正式司法机构的乡村社会,申明亭调处功能使得绝大部分民间纠纷在官府审判之前就已得到解决,是国家治权与社会力量在基层司法领域的一种协同。

以上可知,申明亭制度通过张榜公示和里老调处两种方式,发挥了法制教育和纠纷解决两大实践功能,缓和了基层社会矛盾,维护了乡村社会秩序,这是申明亭制度的显性作用。更进一步,在基层社会治理的模式和路径的研究中,其背后逻辑具有深厚的理论价值,这是申明亭制度的隐性作用。具体包括以下两个方面。

第一,申明亭是连接政府与民众的重要纽带。

申明亭制度在实际运行中起到了连接政府和民众的作用。朱元璋出身于草莽,深切体会到贪官污吏对基层百姓的侵扰和压榨,因此,他在建立明朝后,仍然对各级官吏抱有很强的戒备心,通过国家立法禁止官吏随意下乡。但是,这种规定同时造成基层政府与乡村民众之间出现信息鸿沟。一方面,地方官无法随时掌握乡村社会的最新动态,政令无法快速上传下达;另一方面,乡村社会的各种新问题、新矛盾也不能及时反馈,造成大量基层问题集结。在这种情况下,与之相应的配套措施——申明亭制度便应需而生。地方官通过申明亭张榜和告谕,传播法律,发布政令,公示罪犯,树立政府权威;委托里老在申明亭处理纠纷,解决矛盾,体察民情,掌握乡村最新动态,建立了一套科学的双向互动机制。可见,在明初的乡村社会中,申明亭充当着连接政府与民众关系的纽带,促进了政府与民众之间的有效沟通,填补了国家与社会之间的空白。

第二,申明亭是民众参与基层治理的重要载体。

从更深层次讲,申明亭制度是乡村民众参与基层治理的重要载体。通常情况下,民间组织(如宗族、行会)和个人是国家统治的对象,各级政府作为治理主体,通过中央政权的顶层规划、国家官僚体系的紧密配合,以及国家机器的强制保障,将社会组织和个人纳入到整体管控体系中来。但是,政府管理无法包揽社会治理的全部领域,只依靠国家治权无法达到理想的治理效果,尤其在地域化、血缘化的乡村社会,民间组织和乡村精英等社会力量是重要的自治主体,他们在乡村内部处理纠纷、解决矛盾,同时承担着自我管理、维护秩序的责任,在基层治理中发挥了重要作用。在明代,民间组织和乡村精英参与基层治理的主要载体就是申明亭。申明亭作为一种带有国家官方属性的特定场所,不仅为乡村民众参与基层治理提供了硬件设施,更使得这种治理方式获得了国家赋权和官方认可,具有正当性;治理行为在国家法律和制度的框架内运行,具有合法性;治理结果能够得到民众的普遍遵守,具有权威性。因此,申明亭制度激励了社会主体参与本地公共事务管理的积极性,是乡村民众参与基层治理的重要载体。

总之,在明代乡村治理中,申明亭制度在政府主导和乡民自治的双向合力之下,发挥了法律宣传教育和乡村纠纷解决的两大实践功能,更在基层治理模式和路径的研究中具有重要的理论价值。历史证明,国家治权与社会力量的充分融合,需要借助于类似申明亭这样的中间载体,政府在让渡治理权威的同时保持适当介入,社会治理也需要国家提供制度保障和物质保障,以此构建一个公共利益与个体权利相统一的良性社会。

三、评述:明代申明亭制度的优势与局限

明代申明亭制度在乡村治理中的运行逻辑,并不是简单机械地对乡土资源的照搬挪用,而是在对中国传统治理资源的吸纳、整合基础之上,充分考量各个治理元素之间的内在联系,形成的一种复合型治理体系,具有一定的优越性,具体包括:在思想文化层面,遵循了传统无讼法律思想;在社会权力基础层面,结合了古代宗法制度的家长制权威;在治理路径层面,融合德治、法治、自治于一体,构建了三治合一的治理模式。

首先,在中国古代法律传统中,无讼、息讼思想具有深厚的社会文化根源,尤其在户婚、田土、钱债等民事纠纷领域,在能够解决实际问题的前提下,无讼成为官府和民众的主要价值取向之一。在当时的自然环境、经济基础和社会结构下,无讼思想具有一定的合理性。政府层面,中国古代的国家司法职能最低履行至县一级,并且没有设立正式、独立的司法机构,而是由行政官兼理,基层司法资源不足,难以一一应对数量繁多的社会纠纷;民众层面,乡村聚落分散,距离治所遥远,即便到最低一级的州县衙门,都会耗费不少的时间成本和经济成本,在诉讼中还有可能遭遇胥吏的勒索,因此,绝大部分乡民内心并不愿意轻易卷入诉讼。以最便捷、最经济的方式解决纠纷,是官府和民众共同追求的一个结果。申明亭制度正是在这种无讼思想影响下,糅合国家权力与乡土权威、法律规范与个人裁量的一个制度产物,迎合了当时社会的实际需求。

其次,中国古代基层社会建立于宗法制度基础之上,属于家国同构的社会建构模式,基于血缘关系的宗族组织是最基础的社会组织,对民众提出了忠孝、尊卑、仁义、廉耻等道德品质要求。在脱离国家直接控制的社会底层,家长制权威成为最根深蒂固的乡土权威。明代申明亭机制充分结合了古代宗法制度,选任的里长老人,有很大一部分是由当地的宗长族长担任。因此,里老在申明亭宣讲法令或公示犯人时,其身份既是州县官在乡村社会的代言人,同时也代表了宗族组织的家长制权威,更有甚者,直接将乡民视为子孙后辈,进行耳提面命般的教诲。实践证明,正因为里老这一双重身份,使得申明亭的宣教和调处功能得到有效发挥。因此,申明亭制度结合了古代宗法制度的家长制权威,为国家治权的下沉奠定了稳固的社会权力基础。

第三,中国古代是一个礼法合治、德法兼用的社会,古代国家治理体系从某种意义上讲具有德治、法治与自治的特点,申明亭制度充分体现了这一特点。德治是国家治理的重要内涵,在古代乡村治理中,绝大多数社会关系主要通过道德伦理规范进行调整。[17]尤其在乡村纠纷领域,德治广泛适用于案件审判和调解中。例如,里老在申明亭调处乡村纠纷时,在查清案件事实的基础上,根据儒家伦理来评判是非曲直,通过道德评价去感化和说服当事人,从而息事宁人和化解矛盾。法治是国家治理的重要保障。自春秋以降,法律规范成为历代统治者的治国重器,中央皇权颁行国家最高法典,地方政府制定各级地方条例,并以国家强制力为后盾保证施行,将政治、经济、文化生活一概纳入法律体系中。申明亭的两大功能是法律宣传教育和基层纠纷调处,最终目标是实现乡村社会的法律规范性约束。自治是乡村社会实现德治与法治的重要途径,其内涵是通过士绅、宗族、行会等民间力量实现乡村社会的自我管理。申明亭机制的治理主体是乡村精英,他们在法律宣教和纠纷审理的过程中,将国家法律规范和社会道德观念融入其中,依靠个人修养、人生阅历和管理经验,维持乡村秩序,建构了德治、法治与自治相结合的乡村治理体系。

申明亭制度在中国传统公共行政领域有着重要价值,它承载着国家行政能力在基层社会的维系和延伸,借助乡绅、宗族等乡村本土资源,拓展了国家官僚体制在乡村社会的治理场域。但是,申明亭制度根源于中国传统农业社会,具有一定的历史局限性,尤其有部分内容与现代法治精神相悖。

首先,从程序上讲,申明亭的调处行为未经正式的司法程序,里老审理过程缺乏有效监督和成文规定,处于一种非理性的事实认证阶段,随意性比较大,未能发展成一套形式合理化的基层司法程序。

其次,从主体上讲,申明亭制度过于依赖里老的个人素质和自我意志,依经验而不依法[18]带有明显的人治色彩,受制度供给不足的影响很大。尤其在明代中后期里老群体腐化堕落之后,申明亭的功能走向衰落,基层治理实践难以充分融入规范性的法治保障中。

第三,从结果来看,申明亭的教育和调处以儒家纲常伦理为标准,一味追求社会稳定,在某些情况下违背了公平公正,尤其在一些宗族势力强大的南方地区,个人权利被湮没在宗族利益中,为了平息争端甚至动用私刑,明显有悖于现代法治精神。

事实上,从明代中期开始,大量乡村纠纷被直诉于官,即使需要花费更多的财力和精力,乡村百姓也希望由官府来审判。乡村民众渴望向官府讨说法的心态和行为,证实了申明亭制度本身的局限性。

四、思考:国家治权与社会力量的平衡是乡村善治的保障

通过分析明代申明亭制度的产生与运行可以发现,乡村治理不仅需要发挥里老等社会力量的作用,更有赖于国家基础权力的制度支撑和物质保障。国家治权是否恰当介入,在很大程度上决定了申明亭制度的实施效果,以及是否拥有持久生命力。明初大力推动申明亭制度的产生与运行,并以国家强制手段保障申明亭建筑得到维护和修缮,有效发挥了申明亭的法律宣传教育和乡村纠纷调处功能,在明代乡村治理中发挥了积极作用。总之,明代的申明亭作为政府在乡村社会的治理载体,折射出国家治权与社会力量的平衡与互塑。历史的经验给现代乡村治理留下思考的空间:要构建和谐稳定的乡村治理模式,政府治理和社会治理二者缺一不可,不能偏废,国家治权与社会力量的平衡是乡村善治的保障。当下我国的乡村治理中,在强调发挥社会群体自我管理、主动治理的同时,国家基础权力同样需要下沉到基层,承接因社会力量的不确定性带来的治理风险,实现新型政府治理与乡村社会治理的有效衔接,构建国家治权和社会力量共同参与治理的新模式。


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