乡村振兴背景下农村土地制度的性别审视

作者：闵　杰 郭　砾  责任编辑：陈静雯  信息来源：《妇女研究论丛》2020年第3期  发布时间：2020-10-18  浏览次数： 2252次

【摘　要】中国的改革是从农村开始的，农村改革是从调整农民与土地的关系开启的。改革开放40多年来，在农村土地制度的巨大链条上，妇女既享有宝贵的制度资源，也受限于政策的性别中立立场；妇女的土地权益既在家庭承包经营制度的框架之下得以体现，也为家户所遮蔽。在乡村振兴战略和农村土地制度改革背景下，充分认识妇女土地权益对于经济发展、基层民主、社会稳定的重要性，促使法律政策倡导下的资源分配做出有利于性别平等的转变，实现“从身份到契约”过程中的男女平等，是重新构建农村妇女经济角色、治理角色、文化角色的必由之路。

【关键词】乡村振兴；土地权益；社会性别

一、引言

性别平等有利于促进经济发展和繁荣已在国际社会形成共识。然而，世界范围内妇女的经济劣势地位仍未得到有效改善，表现为妇女劳动报酬低、拥有资产少、承担大量无酬劳动和家庭照料等工作。妇女经济赋权的劣势处境阻碍了经济增长和生产力的发展[1]。由此，经济赋权依然是妇女赋权的关键[2]，妇女经济赋权是促进妇女发展和性别平等的重要前提之一[3]。

国内妇女经济赋权衡量指标及相关学术研究中较多关注城镇就业女性，对农村妇女经济发展缺少体系化的评价指标，这与农村劳动力非农就业空间和机会有限及农业劳动以家户为单位难以衡量不无关系。相较城镇妇女而言，农村妇女发展与乡村社会变迁以中国农村的基本经营制度为基础，而这一切都是围绕土地展开的。

改革开放40多年来，妇女既受惠于农村土地制度资源，也受限于相关政策的性别中立立场；妇女的土地权益既在家庭承包经营制度的框架之下得以体现，也为家户所遮蔽。究其原因，在于承包经营权以村集体经济组织成员身份为基础，且家庭承包的主体是农户而非个人。在集体所有、家庭经营的制度背景及“从夫居”“娶进嫁出”的婚俗习惯下，农村妇女的经济权利、资源获得、责任义务和经济作用的社会评价往往因居住地变化引发集体经济组织成员身份的变化，或因婚姻变动产生家庭成员身份的变化。在身份的变与土地的不变、人的流动与土地的不动之间，妇女土地权利处于易受损状态。

为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，重塑城乡关系、促进农业农村农民全面发展，党的十九大提出实施乡村振兴战略。2018年中共中央国务院发布中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》，指出乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求及统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的总部署。2018年9月，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，作为乡村振兴的第一个五年规划，提出第一阶段的基本任务，并确定了3项约束性指标、19项预期性指标以及82项重大工程、计划和任务，以确保乡村振兴有序稳步推进。

乡村振兴战略是改革开放40年来中国农村发展建设在新时期的新方略，产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴关注人与自然、人与社会、人与人、人与自身的辩证关系。在乡村振兴战略背景下，妇女发展与乡村振兴的关系如何?妇女作为推动农业农村现代化的重要力量如何体现?制度如何保障乡村振兴和城镇化发展过程中妇女依法参与共建、共治、共享?作为乡村振兴的享有者、受益者、推动者、建设者，农村妇女的主体性如何发挥?这些问题不仅是农村妇女最关心、最直接、最现实的根本利益问题，而且是巩固党在农村的执政基础、落实男女平等基本国案所要回答的重要命题。

二、农村妇女土地权益的制度保障及现实困境

改革开放以来，中国农村土地制度改革始终以发展生产力、赋权于民为基本遵循。然而，城镇居民与农村居民可支配收入始终存在较大差距，财产性收入差距尤甚。2015年，城镇居民与农村居民收入差距比为12.1∶1[4]（P29）。在未来仍有数亿人生活在农村的基本判断下，为实现城乡统筹发展，全面建成小康社会，迫切需要调整和完善农村的基本经营制度，实施乡村振兴战略。以“三权分置”为标志的新一轮土地制度改革，其指向就是赋予农民更多的财产权利，通过制度设计促使农民享有和发挥市场经济主体身份，通过参与农业产业链，获得财富增殖能力和相应收益，实现农民富、农业强、农村美（见图1）。

对于农村妇女而言，作为重要财产权的土地权利属于经济、社会权利范畴，国家对此承担尊重、保护和实现的义务。尊重的义务要求国家不干涉该权利的行使；保护的义务要求国家防止此种权利受到第三人侵犯；实现的义务要求国家为充分实现此种权利采取适当的立法、司法、行政、预算等措施。只有这三种义务全面充分履行，妇女的土地权利才能实现[5]（P103）。然而，在家户与个体、权利和实现的碰撞中，从集体经济组织成员身份认定（权利起点）、土地资源使用和支配（实现过程）到权益受损后司法救济的获得（权利结果）都存在性别差距，农村妇女参与经济发展的体制机制障碍仍未破除。

（一）家户本位以及过高的门槛:成员权的认定主体、认定方式对妇女的“制度性排斥”

中国农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是《中华人民共和国宪法》确立的农村集体经济组织的经营机制，是党在农村的基本政策。家庭经营是人类农业生产领域延续最久并被中国改革开放以来实行的家庭联产承包经营制度实践证明的，对解放生产力最优的一种组织形式，“是与对偶婚制向一夫一妻制的过渡平行地完成的。个体家庭开始成为社会的经济单位”[6]（P170）。家户是政府落实对家庭管理的单位，相应的政府部门统计和社会福利都依赖于户籍来实现。因而，家庭既是生活单位，也是经济单位。包裹在家庭之下的妇女土地权益以及村庄治理中的知情、参与和决策，都存在保障不足和被系统性排斥的风险。

 

图1乡村振兴背景下土地制度设计的政策目标及基本逻辑

 

身份是农民获得相应土地权利的起点，是否获得、使用和处分土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和征地补偿费分配权等土地权利是建立在集体经济组织成员身份和家庭成员身份基础之上的，而集体经济组织成员身份和家庭成员身份也是相互交织，且往往以某一时间节点户籍认定的家庭成员身份为主要依据，因此，相较于男性而言，因婚嫁流动的女性在面临家庭形态发生改变时，土地权益问题往往随之而来。

司法领域主流观点认为成员权包括自益权和共益权，既具有身份性质，也体现财产特征[7]（P244）。然而，目前农村集体经济组织成员身份的取得和丧失并没有明确的法律法规可遵循。2005年《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但对于成员认定的主体，最高人民法院认为“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定”（1）1。在法律缺位的条件下，“有法依法、无法依规、无规依民”的身份认定机制往往不利于妇女权益的实现。

在集体产权制度改革实践中，集体经济组织成员资格的确认由村级组织完成，基本做法是县（市）委、政府依据党中央、国务院以及该省《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》制定所在地区的身份确认指导性意见，再由村民大会或村民代表会议表决通过身份认定及劳龄登记办法，在“尊重历史、兼顾现实”的原则下，依据户籍关系、土地承包关系和与集体经济组织利益关系进行认定。然而，无论是户籍关系、土地承包关系还是与集体经济组织利益关系，婚嫁妇女都处于不利地位，存在成员身份认定不畅、农嫁女劳龄认定跨区域接续难以及认定主体不一、身份认定结果或将引发争议等问题。

2018年5月至7月，黑龙江省妇联在该省106个农村集体产权股份制度改革试点村共计发放电子问卷1559份，回收有效问卷1429份，以期掌握黑龙江省农村集体产权制度改革试点中妇女的身份认定状况及对自身土地权益的认知和维护情况；8月在黑龙江省农产品流通女经纪人协会成员中发放电子调查问卷。调查数据显示，男性人户分离比例为7.3%，女性人户分离比例为13.3%，包含了“现住本村，户口在外地；现住本村，户口待定；户口在本村，居住在外地；人不在本村，户口也不在本村”等几种状况。经过新一轮土地确权后，名下土地在原居住村的女性比例为20.3%。一方面，人户分离造成了农村妇女在目前生活的集体经济组织身份认定困难，尤其在经济状况较好的村，往往对农嫁女、离异女、招赘男设置较高的身份认定门槛。例如，某村要求“通过合法婚姻关系与该集体经济组织成员结婚，户口迁入该集体经济组织且将土地承包权交还给迁出村的集体经济组织的人员”可以认定为现集体经济组织成员，以该村农嫁女为例，假设其按照认定要求将户口迁入本集体经济组织，并将原居住村的承包地交回，而现居住村执行土地静态管理，“增人不增地，减人不减地”，势必造成“两头空”的状况。又如，某村要求“已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织规定，缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或者成员代表大会同意的人口及其衍生的农业人口”才能确定其身份，这多重门槛包括交出土地、缴纳积累以及经得同意，难免有刻意拒绝之嫌，至少与其标榜的“宜宽不宜严”的认定原则大相径庭。另一方面，如果在原居住村认定了身份，但事实上又很难真正参与到集体经济组织重大事项的知情、讨论和表决过程，那么各项权利的实现还是存在现实障碍。

在司法理解和司法实践中，关于集体经济组织成员资格的取得和丧失，司法部门支持以户籍为最基本的认定标准，认为农嫁女（入赘男）“既然其已脱离原集体经济组织所在地生产、生活，就表明其与原集体经济组织成员已不存在较为固定的集体生产、生活状态，不宜认定其仍然具有原集体经济组织成员资格”，否则会导致富村人口畸形膨胀，加大人口与资源的“负压差”；同时认为“《农村土地承包法》的立法目的在于保护农户土地承包经营权，而不是维持嫁农人员原集体经济组织成员资格，第三十条的规定不能成为确定‘农嫁农’人员集体经济组织成员资格认定标准”[7]（PP248-250）。

此外，在劳龄认定方面，尽管试点村男女劳龄认定标准一致，但由于女性因婚姻流动而存在事实上在两个或多个村集体经济组织中劳动的现实情形，往往女性劳龄在所属集体经济组织中只体现其为集体劳动的某一段经历，相对于同龄男性，存在劳龄短且跨区域无法接续的问题，在折股量化时难免因劳龄短导致个人股所占份额低，在未来集体收益分配时利益受损。

（二）权的归属与利的实现:法律文本落地难，制度支撑乏力

有权才有利，权能和利益共同构成了妇女的土地权利。尽管维护和保障妇女土地权益是政府承诺和主流价值主张，然而，以《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）为核心的农村土地制度的设计初衷是确立和稳定农村土地承包关系，通过户际之间的强竞争性，激励农户增加投入、促进生产，而非性别平等。家庭承包的土地承包经营权的权利主体是农户而非个人，以家庭成员是利益共同体为基本逻辑前提。户内成员共同共有而非按份共有土地权益，对于家庭内部的权力关系、分配机制是否存在性别不公和侵害妇女权益的现象，通过随后各项法律法规的原则性、宣示性规定和倡导来实现。现有的土地承包经营权相关法律法规与当下司法实践中形态多样的纠纷之间存在法律滞后、衔接不畅、制度需求与制度供给不平衡的矛盾，妇女权利和实利之间仍有较大可完善的制度空间。

1．法律法规政策对妇女土地权益的保障

中国现行法律规定妇女有平等的农村土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权、征地补偿费分配权以及获得法律救济的权利。尤其在2018年修正的《农村土地承包法》中第二十四条第二款新增“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”，明确了妇女对于土地承包经营权的共有关系。《民法典·婚姻家庭编》第一千零八十七条规定，离婚时，对夫或者妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护。平等的集体经济组织收益分配权、征地补偿费分配权在《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》）和《民法典·物权编》中有明确规定。此外，《妇女权益保障法》第五十五条、《农村土地承包法》第五十一和五十二条、《民法典·物权编》第二百四十三条、第二百六十五条以及《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，妇女在农村集体经济组织中的各项权益遭受侵害时，有获得法律救济的权利。

除法律法规外，国家颁布的有关政策和指导性文件中对妇女土地权益保护也有具体规定。2001年中共中央、国务院办公厅发布《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》，强调了男女平等、基本保障、不得歧视离异妇女和司法救济四个原则。2009年，最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发[2009]37号）第七条指出“要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益”。2014年，农业部、全国妇联《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中维护妇女土地权益的会谈纪要》中达成三点共识:确保权证和登记簿上有妇女名字；鼓励妇联参加各级确权登记颁证试点工作领导小组；集体经济组织成员资格认定标准要坚持男女平等原则，充分考虑婚嫁因素可能产生的影响。2015年中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中强调“界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系，保障好农村妇女的土地承包权益”。以上法律法规及政策意见在由文本转换为司法判例以及指导农村各项土地权益分配的过程中，往往因衔接不畅、缺乏刚性约束而大打折扣。

2．法律法规实际执行中的艰难处境

第三期中国妇女社会地位调查黑龙江省的数据显示，农业户口妇女自己名下没有土地的比例为11.6%，其中因结婚、再婚失去土地的妇女约为1/4（24.3%），是男性的10.6倍。在2018年黑龙江省妇联“土地确权和集体产权制度改革中农村妇女合法权益维护状况”调查（以下简称“黑龙江妇女土地权益调查”）的1429位受访者中，13.7%的受访者表示“本人名下没有土地”，其中女性占86.7%，因结婚/再婚/离婚/丧偶导致名下无地的受访女性比例为21.6%。无地女性获得相应补偿或收益的比例为62.5%，低于男性4.2个百分点（2）2。

现实生活中，在农村土地承包经营权方面，农嫁女作为原家庭成员，如果土地承包经营权在娘家，客观上难以通过实际耕种的方式实现对名下土地的占有和使用，在分割实际收益时，无论是农嫁女自身还是娘家其他家庭成员都存在嫁出去的女儿不再是家庭利益共同体的认知，从而难以主张自己的土地收益；如果在嫁入后以夫家家庭成员身份获得土地承包经营权，则存在婚姻变动户籍调整时土地承包经营权和宅基地使用权分割难的状况。

第一个难点是进行实物分割还是价款分割。《婚姻法》第三十九条规定，夫妻共同享有承包经营权，在离婚时应当进行分割，如果离婚时未进行分割，离婚后一方主张确认其承包经营权的，审判机关应予支持[8]（P17），即主张实物分割。《民法典·物权编》第八章第三百零三条和第二百零四条中规定，共有财产分割原则为当共同共有人有重大理由需分割时，可以请求分割，分割时可以采用实物分割或对折价、拍卖、变卖取得的价款等方式。在现实生活中，对获得承包经营权的地块进行分割的情况往往因易导致土地碎片化而较难获得发包方同意，也因土地承包经营权需经由自耕或转包等方式产生相应收益才为可供分割的价款，故而在两项法律的理解与适用过程中往往因人而异，从而产生不同的判决结果。

第二个难点是对法律政策条文以果为因的错误理解。以《农村土地承包法》为例，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”的规定其实际执行效果往往是嫁入村以此为由拒绝分配承包地，在人多地少、土地压力较大或者经济积累较多的富裕村庄尤为如此。此外，农嫁女作为“新增人口”，在“增人不增地，减人不减地”的政策要求下，一般在嫁入村很难实际取得承包地，但这并不妨碍其获得集体经济组织成员资格，理应享有集体经济组织收益、土地征收或征用补偿费分配权等集体权益，但在面临分配时，村民自治过程往往以农嫁女没有承包经营权为由，拒绝为其分配收益。

妇女寻求司法救济时同样障碍重重，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）第一条第二款指出，“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。关于农嫁女面临“两头空”的处境是否属于法院受理范围，只能按照各地法院的不同理解来执行。

在宅基地使用权方面，现行宅基地使用权制度同样以户为基本单位，实行一户一宅制。女性的宅基地使用权包裹于家户之中，有名无实，主要体现在:缺乏主体地位、难以获得征用补偿以及在离婚财产分割中难以主张权益。因宅基地使用权通常分男不分女，使用权证上往往登记男性名字，女性的作用仅为宅基地确定面积时的影响因子[9]（P120），且与房屋产权证不同，使用权证没有权属证明，难以进行宅基地使用权的实际分割，故而在以往农村离婚案件中，法院往往因缺乏判决依据，只能根据相关法律规定，驳回女方分割宅基地的诉讼请求。有研究表明，离婚妇女分得宅基地的比例不足3%[10]（P90），在当前宅基地无法流转的现实之下，农村离异妇女往往面临“房无一间，地无一垄，钱无一分”的生存困境。另外，随着宅基地“三权分置”改革的持续推进，妇女的宅基地权益问题不再仅仅是“住有所居”的问题，更是作为财产权利的保障问题。随着征地撤村、村庄合并、撤镇建街的城市化进程加快，越来越多的农民宅基地被征用，拆迁补偿款也随之水涨船高。相对于土地产出而言，补偿款可谓一笔相当可观的收入，但因为女性宅基地使用权的有名无实，农嫁女往往既拿不到娘家的拆迁补偿款，婆家的征地补偿也没有分得，妇女合法权益受损，经济附属地位无形之中被强化，使得妇女在家庭关系、村庄公共治理中持续居于边缘弱势地位。

（三）“不清楚”:游走在村庄治理边缘的农村妇女公共事务参与不足

农村妇女在集体经济组织成员确认、股权设置、规范管理全过程的知情和参与是未来管好集体资产、实现村庄公共利益最大化的前提，也是实现妇女赋权、激发权能的必要途径。村民自治制度、农村集体产权制度在改革过程中，如果缺少社会性别视角的审视和性别友好的暂行特别措施，是很难创造、提供有利于妇女激发权能的空间和条件的。

黑龙江妇女土地权益调查发现，1/6以上（17.5%）的受访妇女表示自己的“名字已经/即将登记在农村土地经营权证的承包方代表栏”，而男性此项比例为54.6%。值得关注的是，有近1/3（31.6%）的受访妇女表示对此“不清楚”，42.7%的受访妇女不清楚“目前所在村集体产权制度改革进行到哪个阶段”，28.8%的受访妇女不清楚“你们村的出嫁女，她在娘家的承包地如何处理”，36.8%的受访妇女不清楚“你们村的离婚妇女，她的承包地如何处理”，55.3%的受访妇女不清楚“你们村出嫁女离婚后又回到娘家，她的承包地如何处理”，29.5%的受访妇女不清楚“你们村丈夫去世且没有再婚的妇女，她及其子女的承包地如何处理”，且上述各项的比例均高于男性。

在村庄治理中，当前村“两委”中女性比例低、农村女党员比例低、村民代表中女性比例低的状况难以在短期内扭转，女性参与村庄重大事务决策的机会、过程、结果仍不平等。在村民自治背景下，涉及农嫁女、离异女、招赘婿等群体的各项土地权益以村民会议或村民代表会议表决的“民主”程序，按照“少数服从多数”的原则确定，这些村庄中的权利边缘个体往往被“缺席审判”，原本属于自己的土地权益就此无偿成为其他村民的利益。而且，因侵权行为是村组集体决策而非个人行为，导致农嫁女、离异女、招赘婿等群体的土地权益纠纷案件处置过程十分艰难，立案难、阻力大、缺少法律依据等都使被侵害的利益群体缺少制度性的保护与救济。当村规民约侵害到妇女土地权益时，面对求助的妇女，相关部门也常常陷入束手无策的境地。如果通过司法途径，法院又常以村委会不是一级行政机构，不能提起行政诉讼为由拒绝；如果提请民事诉讼，法院又以村委会与村民不属于平等的民事主体、村委会不能成为民事诉讼的主体为由拒绝。妇女告状无门，只能再转而寻求乡镇领导和信访部门，而基层政府对村委会的土地自治权利又缺乏有效的行政约束，导致受损群体维权的主要方式变成逐级甚至越级上访，在经过层层转批后最终仍不免回到村庄场域内协商解决。

三、思考与展望

乡村振兴是农业、农村的振兴，更是农民的振兴。尽管当前实际驻留于农村的妇女数量大于男性，但这并不必然带来妇女合法权益的有效保障，以及妇女参与公共治理的机会、意愿和能力的增长。农村妇女实现经济赋权和政治赋权的过程存在结构性障碍，需要在土地制度的设计和执行过程中强化妇女的实体性和程序性权利，将社会性别视角纳入农业、农村、农民发展战略中通盘考虑，在公共政策制定、执行过程中充分考量妇女主体性的发挥。没有法律制度的有力支撑，没有妇女在农村公共事务中决策权的保障，难以撼动村社场域以男性主导的利益分配格局，难以从根本上改变妇女在村庄自治过程中的依附地位和缺席状态。

（一）农村妇女集体经济组织成员身份认定方面应完善政策衔接，及早立法

近年来有关村级集体经济组织的政策性表述较多，但缺少有效衔接。如2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村改革综合性实施方案》中第二十三条规定:“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”2016年，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发[2016]37号）第十二项规定:“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系。”2019年《中国共产党农村工作条例》第三章第十九条规定:“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职。”对于剥离还是合一，仍缺少法律的明确表述。当前，农村集体经济组织和村党组织、村民委员会的关系尚未明晰，由不同主体认定成员身份的状况普遍存在。为减少未来可能发生的争议，建议全国人大常委会及早将农村集体经济组织法列入国家立法规划，在充分调研基础上吸纳妇联组织的意见和建议，对农村集体经济组织的认定主体、组织架构、成员身份（尤其是农嫁女、入赘婿、离异女等群体）认定标准、权利责任关系等做出明确规定，避免村民自治背景下多数人侵犯少数人权益现象的发生。

（二）明确土地承包经营权、宅基地使用权的共有属性，维护妇女意志和主张

经2018年第二次修正后的《农村土地承包法》第十六条第二款及第二十四条第二款对农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益及相应权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入的规定，明确了土地承包经营权为承包农户内具有本集体经济组织成员身份的人的共同共有关系。现有土地承包关系不以户内人口增加、家庭结构变化而改变，妇女在户内的合法权益在面临分家析产、离婚分割时需进一步细化可操作程序。当前，《妇女权益保障法》修改的制度基础、实践基础均已相对成熟，建议修改《妇女权益保障法》时，在“财产权益”章及“婚姻家庭权益”章关切土地承包经营权、宅基地使用权等妇女合法土地权益，并与《农村土地承包法》《民法典·物权编》《民法典·婚姻家庭编》相衔接。同时在土地确权和农村集体经济组织改革过程中鼓励在土地承包经营权证的承包方代表人栏体现夫妻双方名字，鼓励土地流转合同是夫妻共同签名生效，以制度维护家户中被遮蔽的妇女的意志和主张。

（三）司法救济方面，应在农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁工作中引入社会性别视角，并倡导性别配额

建议在修订《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》时，在第十三条关于农村土地承包仲裁委员会中“农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一”，以及在全体组成人员选举产生的主任、副主任的规定中有关于性别配额的相关倡导，如女性成员不少于三分之一。同时，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私以及当事人约定不公开的情形外，在经得双方同意后，鼓励农村土地承包经营纠纷在村开庭。妇女赋权过程不应是自上而下、自外而内被动灌输和给予的，而应是由内而外产生的，同时可以通过政策引导、行政手段创造条件。在村开庭的过程也是普法的过程，可以让更多的农村居民尤其是农村妇女通过实际案例更好地了解土地政策、明晰个人合法权益。

（四）将妇女参与乡村治理的约束性指标纳入乡村振兴战略规划主要指标，保障妇女对村庄重大事项的知情、参与、决策和监督权利

性别平等、男女共建共享美丽乡村是促进乡风文明和基层社会治理的题中之意。当前村级党组织、村民委员会、村民代表中女性比例仍然较低，妇女缺少对公共事务和村庄重大决策的知情、参与、决策和监督的机会，妇女权益易遭受侵害。建议将农村妇女参与乡村治理的各项指标纳入《乡村振兴战略规划（2022-2026年）》，在乡村振兴过程中积极倡导性别平等，持续从体制机制上推动农村妇女政治参与，继续在村级组织换届选举中推进比例配额的暂行特别办法，鼓励妇女更广泛地参与村议事会，发挥村级妇联组织的作用，提高农村妇女的组织化程度，为妇女合法权益发声，为村庄女性权益代言。

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注释：

（1）最高人民法院有关负责人在公布最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上的讲话（2005年7月29日），《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，第14页。

（2）本段讨论的“名下有无土地状态”，是指以国家或农民集体作为土地所有权的权利主体前提下的，享有土地承包经营权的特定农户内部家庭成员未取得或丧失的土地权利。