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农民政治认同的土地秩序基础与集体实践脉络——改革开放以来农民与国家关系的思考

作者:杜 鹏  责任编辑:陈静雯  信息来源:《探索》2020年第5期  发布时间:2020-10-18  浏览次数: 63

摘 要土地具有厚重的政治底蕴,是农民与国家关系的重要载体。不同于交换论和文化论秉持的个体主义路径,立足于改革开放以来农村集体土地制度的实践逻辑,探讨农民政治认同的土地秩序基础和集体实践脉络。土地政治化激活集体的自主性,并通过土地剩余的政治化和土地空间的政治化构造资源流动的政治通道。其中,自下而上的资源汲取实现国家政治义务的升华,自上而下的资源分配则促进国家政治德性的表达。可见,资源流动的政治通道能够塑造以集体为内核的政治系统,维系国家与乡村社会的政治同一性。在这个过程中,农民的政治义务与国家的政治德性相辅相成,共同凝结为坚韧稳固的农民政治认同。当下,土地产权的过度扩张可能引发国家认同的道德陷阱,扭曲农民的政治认同。因此,需立足乡村社会基础,从坚持和完善集体土地制度的前提出发,审慎稳健地推进土地制度变革。

关键词政治认同;土地秩序;集体土地制度;土地政治化;土地产权


农民与国家关系是乡村政治的一对基本关系范畴。20世纪90年代后期,农民负担问题逐渐引发“三农危机”。为了化解“三农危机”,国家通过取消农业税的方式一劳永逸地根除了农民负担,并实施“工业反哺农业、城市支持农村”的惠农政策,乡村治理从资源汲取进入资源下乡的时代。不过,国家资源下乡如何转化为农民政治认同,依然存在着实践的不确定性。不少源于田野调查的研究发现,后税费时代的资源下乡可能孕育“分利秩序”,导致公共资源的耗散[1],反而扭曲农民政治认同。可见,农民政治认同不仅仅是农民与国家之间资源的流动方向问题,而且依赖于农民与国家关系的土地制度调控。土地是农民与国家互动的重要载体,在资源流动模式的背后隐含着土地制度实践机制的差异。

土地是乡村社会的一个重大政治问题[2]。在传统农业社会,国家缺乏制度化调控基层土地秩序的能力,难以避免土地所有权陷入“分散与集中”转换的周期性波动,引发政治动荡。新中国成立以来逐渐形成的农村集体土地制度在根本上扭转了传统地权自发演化的轨迹,建构了农民与国家的制度性关联。国家视野中的农民不再仅仅是束缚在土地上的保守的、狭隘的小农形象,而且是具有先进性和能动性的政治主体。农民如何超越土地的束缚并成长为认同国家的主体,是一个值得进一步研究的问题。改革开放以后,农民政治认同的实践逻辑逐渐复归于常态化乡村社会的基础结构与制度脉络。当前,围绕农村土地制度的认知和实践主要遵循产权明晰的倾向,聚焦于土地的经济价值和土地权利的财产权属性,而相对缺乏关于土地之于农民政治认同意涵的充分阐释。为此,本文将立足于村庄社会视野中农民与土地的实践性关系,揭示农民政治认同的发生机理,进而反思中国农村土地制度变革的社会政治效应。

1文献梳理与问题提出

中国的现代国家建构伴随着农民政治认同的形塑[3]。在传统社会,农民往往有宗族认同而缺乏国家认同,乡村社会处于“一盘散沙”的政治局面。近代以来的国家政权建设改变了乡村社会的“地方性”,国家权力逐渐深入乡村社会。国家政权建设不仅包含国家权力扩张的实践意涵,而且包含权力授权方式转变的规范意涵[4]。权力的合法化是现代国家建构的重要维度,凸显了政治认同的重要性。研究者一般认为政治认同主要是指人们在政治生活中产生的认可、同意的情感倾向和亲近、接纳的心理归属,它是一种心理活动,也是一种政治态度,在本质上是社会成员对政治权力的认同[5]

在政治学领域,以行为主义理论和政治文化理论为代表的政治认同研究主要聚焦于合法性概念[6]18-20。李普塞特认为,合法性是政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是当前社会最适宜制度的信仰的能力[7]55。戴维·伊斯顿认为,合法性是相信在合法原则界限内政府的统治权力和成员的服从权利[8]。合法性危机则难免会导致政治认同危机[9]184。不过,合法性也可能因程序主义而蜕化为国家权力的策略性点缀[10]。对此,有学者进一步从政治归属的层面定义政治认同。例如,吕元礼把政治认同界定为人们在社会政治生活中产生的一种感情和意识上的归属感[11]。邱柏生认为,政治参与和政治效能是政治归属感的重要来源[12]。结合政治认同的理论内涵与中国乡村的政治场景,学界关于中国农民政治认同的研究大致形成了文化论和交换论的两种取向。

文化论的分析进路从政治文化自上而下的传播过程出发,探讨政治社会化的机制。政治社会化将政治认同还原为个体层次的主观心理维度[13]。政治社会化是社会成员通过学习而接受社会的主流政治文化,并将其内化为自身人格结构的有机组成部分的持续不断的过程[14]。政治社会化隐含了中心与边缘的互动:“中心”的价值规范、制度系统和统治精英共同塑造“边缘”[15],而“边缘”的乡村社会则因高度分化难以影响“中心”。在中国乡村社会中,一方面是地方传统、民间信仰等文化以“小传统”的形态“隐喻”国家政治[16]237,从而孕育了教化型的政治认同[17]另一方面,农民的国家观念也可以通过诸如“诉苦”[18]的心理机制形成。总体而言,文化论将政治合法性视为政治文化扩散的产物,因而从“意识形态”建设的角度凸显单向的政治文化传播策略。

交换论的分析进路主要从农民的生存理性出发,认为生存伦理是农民政治认同的逻辑起点。农民政治认同的发生在本质上是农民与政治权力之间的社会交换过程,即“政治权力为农民提供福利,作为回报,农民为政治权力提供认同与服从”[19]。据此,国家政治呈现为“民生政治”的形态。作为一种经典的政治认同模式,生存性政治认同蕴含了农民与国家的二元对立,如此要么是农民政治认同的获得,要么是农民政治认同的丧失[20]。在“生存政治”的视野下,税费时代的资源汲取主要是国家权力实践的产物,因而难以凝聚农民政治认同,而后税费时代国家资源下乡因滋养农民的国家归属感而产生政治认同。然而,交换论难以解释农民与国家关系变迁中政治认同的连续性问题。如何实现生存性政治认同的创造性转化,是现代国家建构的题中应有之义。

总体而言,政治认同主要指向个体层次与心理维度。农民政治认同研究主要从农民个体层次解释政治认同的心理机制。无论是文化论还是交换论,农民主要是相对被动的客体和相对孤立的个体,农民政治认同主要依赖于国家的文化传播或资源让渡。但是,作为政治主体,农民政治认同的发生机理由于偏向主观的“心理化”而依然是一个“黑箱”:抽象的国家政治观念如何具体化并为农民理解和接受存在不确定性。同时,国家与农民之间的资源流动如何影响农民政治认同存在实践的复杂性。仅着眼于资源交换的层次,遮蔽了农民政治认同的丰富意涵。在这个意义上,农民政治认同的研究需要超出农民个体的层次,深入农民与国家互动的制度基础及其实践脉络,揭示农民政治认同的发生机理。

政治认同的核心其实是政治的同一性问题,即政治主体不再将国家视为异于自身的对象,而是互为条件的政治整合状态,这是政治人生成的稳固基础。中国传统儒家知识分子的政治认同大体遵循“修身、齐家、治国、平天下”的路径,这种内在超越的政治认同路径显然超出了农民的生活世界。乡村社会是中国社会的底色,囿于生存理性的限制,多数农民如半截身子插入土地中,土地成了农民人格整体的一部分[21]161,导致其政治视野往往难以超越乡土社会的层次。作为现代国家改造乡村社会的制度手段,集体土地制度构造了农民与土地的公共关系,通过土地的政治化打破农民与土地的私人性关联。农民与土地关系逐渐向国家政治转变,土地秩序成为孕育农民政治认同的基础。

基于上述分析,本文主要以土地秩序为起点,沿着集体土地制度的实践脉络,探究农民政治认同的发生逻辑。土地秩序是在村庄生产生活实践过程中形成的土地要素配置格局,它反映了村庄土地的使用状态。土地秩序主要聚焦于土地的有效利用,是土地价值实现的基本架构。土地秩序是农民与土地实践性关系的投射,具有连带性、公共性和动态性等特征,从而蕴含了丰富的政治底蕴[2],并且构成了农民政治实践的基本参照。土地秩序不仅关乎农民的日常生产生活,而且是国家政治关注的对象。因此,土地秩序承载了农民与土地、农民与村庄、农民与集体乃至农民与国家的关系,具有丰富的政治社会学意涵,提供透视和理解中国农村基层政治认同的微观切口。

政治认同包含个人自我认同、集体认同和国家认同等不同层次构成的连续统一体[22]。能否统合上述不同层次直接关系到政治认同的持续性和坚韧性。集体是农民与国家互动的媒介,农民的政治认同是在与集体、国家的互动过程中逐渐塑造的。因此,理解嵌入土地的政治认同的实践逻辑,需要着眼于土地秩序的微观基础和政治系统的整体格局,探究农村集体土地制度的政治社会学意涵。本文的经验背景是改革开放以来乡村社会场景中农民与国家的关系实践,土地既是面向农村的资源汲取的主要来源,也是承接国家资源下乡的重要空间载体。基于“资源汲取”和“资源下乡”两种经验形态的反思,本文致力于从土地政治化的视角建构农民政治认同的理想类型,以阐释农民政治认同的复杂结构,为农村土地制度变革提供理论启示。

2土地政治化与农民政治认同的双重性

新中国成立以来,国家通过强有力的组织体系深入乡村社会,缩小了与农民的政治距离。国家不再是遥远、抽象的模糊形态,而是通过集体土地制度实践实现乡村社会的在场。随着土地成为集体调控的对象,农民也逐渐成为村庄的政治实践主体。为了阐释农民政治认同的发生逻辑,本文以“土地政治化”概念作为基本框架。所谓土地政治化是指土地中囊括的村庄政治内容通过集体土地制度的实践过程而展现出来,从而激活村庄社会关系、平衡村庄利益结构的过程和状态[23]。沿着集体土地制度的实践脉络,土地政治化呈现为“土地—集体土地制度—政治”的路径,从而将土地秩序中积累的政治能量导入政治认同与政治整合的轨道,终结传统地权配置难以避免的“分散与集中”的循环,奠定农民政治认同的形成基础。

集体土地制度不仅是农村基本经济制度,而且是农村基本政治制度,定义了土地政治化的基本形态。作为社会主义公有制的一种实现形式,集体土地所有制适应了中国农村的现实基础与发展阶段,同时也将基层乡村社会纳入国家视野。改革开放以来,集体土地制度主要体现为所有权与使用权“两权分离”的产权形态,其典型表现是以家庭承包经营为基础的统分结合的经营体制。国家既赋予农民一定的生产经营的自主权利,同时,农民也需要承担农业税费的义务。面对国家资源汲取,集体主要是通过地方性的土地分配实现税费任务相对均衡的分摊,同时,也需要为农民生产生活提供基本的公共物品。在这个过程中,集体的地权实践吸收了乡村社会的内生规则,形成土地调整的实践形态。土地调整体现了集体作为所有权主体在其内部配置土地的实践权能,不少农村地区在20世纪80年代和90年代实行过诸如“三年一小调、五年一大调”的做法。更值得注意的是,一些地方同时实行“宅田合一”政策,即将农民宅基地使用与耕地面积挂钩,以实现集体内部不同成员之间土地占用的总量平衡。取消农业税以后,国家资源下乡成为农民与国家关系的基本背景,而土地整合是资源落地的重要条件,从而赋予集体内部土地再分配以新的意义。

总而言之,集体土地所有权的行使过程赋予集体以显著的实践属性。集体土地制度的实践逻辑遵循着土地使用价值的基本导向,旨在根据农民生产生活的现实需要调控土地秩序,以实现土地价值的最大化。在乡村社会中,人地关系、用途功能(耕地或宅基地)、空间格局(细碎或连片)等因素从不同维度影响了土地使用价值的实现空间、实践内容和实现路径,从而区别于财产性价值实现的产权交易逻辑。土地使用价值的实现是土地政治化的深层动力。循着土地价值的实现动力,集体土地制度的实践逻辑不仅是土地资源的配置,而且具有政治整合的意义,具体包含两个不同层次:一是集体内部的整合,主要体现为集体作为土地所有权主体调控和平衡村庄内部利益关系与社会关系的政治过程;二是农民、集体与国家的政治整合,它是以集体内部整合为基础而向国家领域的延伸。集体嵌入村庄社会,且不得不回应土地秩序调控的要求,同时,作为国家改造乡村社会的工具,集体还需要服从于国家调控。农民的要求和国家的政治定位意味着集体具有一定的自主性,即集体根据“意思自治”的原则行使土地所有权[24],回应农民要求、调控土地秩序并实现集体再生产。集体的自主性是土地政治化的内核,贯穿于土地政治化的实践过程。基于土地政治化的机制,农民逐渐超越土地的利益俘获和权利锁定,并以集体成员的身份面对国家的资源汲取和资源分配。在这个意义上,土地政治化构造了农民与国家资源流动的政治轨道,使资源流动成为农民与国家政治互动的载体,并滋养农民的政治认同,从而抑制资源流动蜕变为利益互动,避免政治认同的流失。

根据改革开放以来农民与国家关系的基本经验形态,土地的政治化可划分为两种具体类型,即土地剩余的政治化和土地空间的政治化。土地剩余的政治化聚焦于国家自下而上的资源汲取行为如何升华为政治义务,土地空间的政治化聚焦于国家自上而下的资源分配如何实现国家政治德性表达。土地政治化的不同维度塑造了农民政治认同的双重属性,即自下而上的政治义务和自上而下的政治德性。农民的政治义务是国家政治德性的基础,而国家的政治德性表达进一步强化了农民履行政治义务的自觉,二者统一于农民、集体与国家构造的政治系统,不断更新和重塑农民的政治认同。于是,农民的政治认同不再是一个自然而然的文化扩散抑或福利供给的产物,而是基于农民与国家关系的政治系统建构的结果。下文将分别从土地剩余的政治化和土地空间的政治化两个维度阐释农民政治认同的形成逻辑。

3土地剩余的政治化政治认同的义务导向

资源汲取是现代国家建构不可或缺的基础。在中国乡村社会场景中,国家政权建设面对的基本问题是如何与分散小农对接并有效汲取资源。土地是国家资源汲取的载体,土地秩序不仅定义了土地价值的实现空间,而且决定了土地剩余配置的成本。土地剩余是土地价值中除满足农民日常生活需求之外的剩余价值,围绕土地剩余的分配是农民、集体与国家权利义务关系的焦点。依据马克思的观点,剩余价值的归属与分配具有重要的阶级政治意义[25]634-668。农村土地集体所有制改变了土地剩余的配置逻辑,重构土地剩余配置的政治整合意义。土地剩余的政治化是基于土地负担的调控而实现集体内部土地剩余公共分配的过程,农民与土地的实践性关系指向国家,从而将土地剩余的提取转变为政治义务的升华。经由土地剩余的政治化,农民与土地的关联升华为农民与国家的政治关联。

3.1土地负担秩序

改革开放以来,农村社会重新回到小农经济格局。国家对土地剩余的提取难以直接对接分散的农户,因而不得不依赖于以集体为载体构建的负担分配机制,从而展现为“分配责任的政治”[26]形态。国家参与土地剩余分配的行为对于农民而言是一种“负担”,而集体内部的负担分配方式就形成了土地负担秩序。集体内部负担的公正分配是农民自觉让渡土地剩余的前提,土地负担秩序的公共性因而是政治义务升华的基础。

土地负担秩序依赖于土地剩余的分配。集体通常根据农民占有土地的情况分配负担份额,其基本原则是负担本身的均衡分配。然而,负担分配必然面临着村庄内部的利益结构、关系网络等社会政治生态的干扰,根据特定集体成员具体情况的灵活调整是负担均衡的内在要求。这种调整方式虽然具有特殊主义的倾向,却合乎乡村社会的实质正义。例如,在村庄因修路需占用农民土地时,一种可行的办法是通过土地调整或机动地补差的方式维持土地秩序均衡,但如果在暂时无法调整土地或者无机动地的情况下,集体可通过多“扒掉”该农户的土地负担面积以达成均衡。如此一来,负担的相对减少相对增加了农民土地收益的份额,从而以负担的调整促成集体成员的土地利益平衡。权利的相对损失与义务的相对弱化匹配,而权利的额外收益则与义务的相对强化匹配。可见,农民负担均衡不仅是集体内部横向的负担分配,而且深入土地权利义务关系的总体结构,展现了具体性和情境性特征。大体而言,负担的分配发生于集体内部,而负担的调整则发生于农民、集体和国家之间。土地负担秩序的正义性依赖于负担分配的均衡。负担的均衡分配有助于抑制负担调整的策略性后果,而灵活的负担调整是集体内部负担均衡的必要条件。

值得注意的是,以集体成员个体为中心的权利义务平衡机制固然合乎实质正义,但其灵活性和策略性也为私利的膨胀提供了空间。尤其是在集体有名无实、土地秩序难以激活的情况下,土地负担秩序容易走向失衡。对负担调整方式的过度依赖反而可能扭曲土地负担秩序的公共性。随着农民与土地关系的变化,单纯的负担调整助长了农户的策略行为,如私自开荒逃避税费负担、拉拢村组干部以“扒掉”更多田亩税费面积,等等。一些农民甚至感觉到税费负担较重而选择抛荒外出。为了应对抛荒,集体对抛荒土地打折发包,其后果是“黑田”的普遍存在,进而导致集体内部成员之间的负担转嫁,策略性行为的蔓延扰乱了土地负担秩序。土地剩余的负担分配一定程度上限制了农民土地权利的扩张,彰显农民与土地的实践性关系,强化了集体的实践动力和实践空间。就实践动力而言,集体通过凝聚分散的土地剩余而获得对土地剩余的支配权,从而进一步强化了集体的能动性;就实践空间而言,土地负担限制了农民的土地权利意识,为集体内部的土地秩序调控提供空间。可见,基于土地剩余的政治化,土地剩余以最低程度的政治耗散进入国家资源汲取的轨道。

3.2政治义务升华

国家的资源汲取分享了农民本不丰厚的土地剩余。因此,抑制农民与国家之间围绕土地剩余分配可能产生的紧张,是凝聚农民政治认同的前提。土地剩余的政治化自下而上地构造了农民政治义务升华的通道,为土地剩余的汲取转换成农民政治认同提供可能。事实上,对于农民而言,传统的“皇粮国税”观念影响深远,缴税往往被视为天经地义,它蕴含了一种模糊和抽象的政治认同观念。缴税虽属天经地义,但土地剩余的汲取方式可能侵蚀农民朴素的国家认同,阻隔农民与国家的政治关联。现实的情况常常是,基层日常治理中的诸多事件均可能成为农民“逃避”负担的理由,赋予农民的“策略”行为以道义支撑。农民的理由可以是村组干部没有及时地调整土地,或者没有搞好农田水利以至于影响农田灌溉、排涝;也可以是村组干部在某次纠纷调解中没有处理妥当,使农民感到公平丧失;还可以是其他琐碎事情累积下来的对集体的不满。总之,农民可以“发明”各种合理或无理的理由,脱卸其作为集体成员的政治义务。在这种情况下,土地负担秩序趋于失衡,土地负担转嫁的策略性行为撕裂集体的自主性,进而抑制政治义务的升华。

集体可能异化为剥夺农民土地利益的组织实体。但是,通过土地政治化的实践过程,集体实现了作为政治共同体的再生产,维系土地负担秩序的公共性,土地剩余的提取得以兼具政治义务升华的意义。具体而言,一是土地政治化有助于理顺集体内部的社会政治关系,强化村庄的政治整合,凝聚农民对集体的认同,从而构造土地剩余汲取的政治社会基础。土地剩余的汲取不仅较少受到集体内部政治关系的排斥和扭曲,反而可以从集体的认同中获得动力。二是土地政治化促进土地秩序的更新,进而重置土地负担秩序。这有助于明确集体成员的土地利益关系,廓清集体土地的范围和边界,以便将土地纳入国家视野,从而消除土地利益的灰色地带。例如,面对世纪之交沉重的税费负担和农民大量弃地的现实,江汉平原的部分村庄通过打乱重分的方式进行土地调整,将土地按照现有在村人口进行重新分配,以重建农民与土地之间的实践性关联。这种应对方式的意义在于重构土地负担秩序的公共性,理顺农民、集体与国家之间的土地剩余分配关系。基于以上两点,土地负担秩序的集体调控弱化了负担的剥夺性,从而将农民土地剩余让渡的“代价”升华为集体内部的秩序生产和面向国家的政治认同。在这个意义上,只有理顺农民与集体的关系,国家的资源汲取才能摆脱对权力策略的过度依赖,成为农民政治义务升华的载体。农民抽象、模糊的政治认同在集体的负担调控过程中变得更为清晰具体,农民的政治义务经由土地剩余的政治化而逐渐升华。

总之,集体土地制度的实践过程使农民与土地的利益关联逐渐转化为农民与国家的政治关联。可见,农民负担并非天然以“问题化”的形态出现。土地剩余的政治化超越了利益竞争形态,使土地负担逐渐升华为政治认同。相反,若集体缺乏有效的负担配置能力,土地负担分配难免陷入竞争性排斥和策略性转嫁,凸显负担的“异己”的属性,强化农民的机会主义倾向。土地负担秩序的紊乱会堵塞土地剩余提取的政治轨道,抑制土地负担向政治认同的升华。

4土地空间的政治化政治认同的德性之维

在农民与国家的互动中,国家不仅承接“土地剩余”形态的资源输入,而且向乡村社会输出资源。因国家自主性的限度,资源下乡可能面临“最后一公里”难题。若国家资源输出难以吻合乡村社会的需求,难免会弱化国家资源的政治德性表达效应。资源输出的效能主要取决于资源落地的路径和方式。一定的空间基础是国家资源有效落地的重要条件。土地空间的政治化是通过集体土地制度实践打破相对细碎分散的土地空间格局,实现土地空间整合的过程。在“大一统”的国家政治与“小而散”的村庄社会框架下,国家并不因资源本身的输出而彰显政治德性和获得政治认同,国家政治德性最终取决于资源输出的路径和方式。事实上,国家具有行政国家与政治国家的不同面向,政治国家的德性并不能免于行政国家体系的干扰。例如,资源分配可能走向策略主义,导致国家与乡村社会的政治分离[27],这不仅耗散了进入乡村社会的国家资源,而且偏离了农民的真实需求,最终阻碍政治国家的德性表达。如何接应国家资源以彰显国家政治德性,是土地空间政治化的使命。

4.1土地空间秩序

在农民与土地的关系中,土地不仅因其“社会生命”延展而具有厚重的社会属性,而且具有空间属性。土地的空间形态是在农民与土地的关系中界定的,且表现出细碎分布的特征。在传统的村庄社会生活中,细碎的土地空间往往消融在复杂的村庄社会关联与意义脉络之中,与之对应的则是仪式空间的凸显。农民围绕诸如祠堂、庙宇、阳宅、阴宅等空间要素参与村庄社会仪式,形成基于仪式整合的村庄空间秩序,从而消融土地细碎的空间割裂效应。仪式空间塑造了农民兼有神圣性与凡俗性的村庄空间观念,设定村庄生活的架构,而村庄空间的土地基础则隐而不显。因此,传统村庄生活中的农民往往缺乏纯粹的“空间”概念,这自然在相当程度上弱化了空间的产权建构。当然,仪式空间并不是封闭的,农民日常生活中的仪式实践在一定程度上是国家政治文化在乡村社会的投射和隐喻[16]。上述空间形态无关于空间本身的生成与整合,而是弥散于村庄日常生活之中,并最终通过仪式过程凝结为村落信仰的空间图式,维系了村落的空间秩序。随着乡村社会日益纳入现代国家体系,国家通过集体土地制度实现对村庄土地秩序的调控,凸显了村落空间的土地基础。

土地空间秩序反映了土地在村庄中的空间配置格局,它具体取决于农民现实具体的生产生活逻辑。土地的空间属性植根于村庄社会日常生活之中,且基于村庄生活内容而呈现出特定的空间利用形式,并承载着村庄社会的关系格局。如果说,村落空间的仪式建构强调了土地的社会属性对于空间属性的吸纳,进而彰显土地空间的文化人类学意义,那么,土地空间的政治化则突出土地的空间属性对于社会属性的组织与重构,彰显土地空间的政治经济学意义。伴随熟人社会的转型和村庄社会公共性流失,土地空间的细碎割裂状态日益成为问题,影响了土地价值的实现。例如,在南方地区一些聚居型农村,因村庄历史上缺乏规划,随着人口的繁衍和村庄的扩展,传统老宅面临产权细碎的问题,存在极高的旧村改造成本,以至于形成“空心村”问题。这些“空心村”不仅影响村容村貌,而且压缩了村庄生活空间。土地空间日益锁定在农民与土地的权利关系中,因此具有相当的狭隘性和私人性,进而侵蚀村庄的公共性。基于此,土地空间的政治化是土地从狭小且破碎的空间状态中突破并超越农民个体性利益关联的过程,土地的空间属性沿着集体土地制度的实践脉络而集聚。它不仅意味着土地空间的物理化,而且意味着土地的社会生命经由集体的调控而转换为空间的社会脉络。土地的社会生命的延展不再仅遵从村庄社会关系,而且也越来越绕不开这些物理化了的土地空间。作为土地的社会生命的节点,土地空间具有显著的公共性,且构成村庄土地秩序与国家资源互动的重要载体。

因此,土地空间的政治化拓展了集体地权配置的层次。经由集体土地制度实践过程,土地的空间属性由沉浸于村庄社会生活的分散交融状态中浮现并整合为公共性的土地空间形态。土地空间逐渐超越仪式性空间秩序,且经由空间的社会脉络而释放土地使用的空间价值。这包含两个具体环节:首先,空间集聚机制体现了集体的空间配置能力,即集体根据土地功能规划的需要重新配置土地格局,重构土地价值的实现框架。土地价值不再仅仅是着眼于其本身的生产生活功能,而且依赖于国家资源或项目的功能定位,服从于项目资源效益最大化的目标。例如,集体对土地空间的支配可以体现为“机动地”的形态。但“机动地”因其相对价值较低而具有浓厚的空间边缘特征,如位置偏僻、交通不利、耕作不便1,并不适合诸多项目资源落地的空间要求。因此,通过集体所有权实现土地空间集聚,是土地空间秩序再生产的必然要求。其次,空间辐射机制体现了集体回应和引导村庄社会空间利益需求的能力。土地空间秩序反映了土地空间对于村庄利益关系的配置,这并不能还原为单纯的物理空间。不同农民基于其生产生活情境而具有特定的土地利益偏好,空间的社会脉络因而约束了空间生产的策略取向,规定了土地空间的效用形态。空间策略可能引发冲突,因此,若要整合村庄中不同主体的土地利益,绕不开土地价值空间分布的差序,它关系到土地整合的空间效用问题。土地空间的生产不应局限于村庄空间的边缘地带,而应成为村庄政治经济生活的中心,进而促进农民生产生活秩序的空间重构和空间优化。唯有如此,土地空间的政治化才能从村庄社会中获得持续、厚重的能量,奠定辐射村庄社会的基础。

以上两个环节是土地空间政治化不可或缺的环节,二者的统一性也是土地空间秩序公共性的基本前提。由此可见,土地空间的政治化是集体之“公”对于农民个体之“私”的调控过程,土地空间秩序的公共性不仅体现为“公”对“私”的整合性,而且体现为“公”对“私”的渗透性。“集聚—辐射”的土地空间秩序源于集体土地制度实践的政治建构,它悬置了农民个体与国家资源的直接关联,从而超越农民与土地利益关系的牵绊,抑制个体导向的空间政治。在这个意义上,土地空间的政治化破除了地权的空间锁定,土地空间秩序成为国家资源落地的载体。

4.2政治德性表达

富有公共性的土地空间秩序是国家政治德性在乡村社会中释放和表达的重要载体。从乡村社会的视角来看,国家资源如果绕开集体容易激发空间政治博弈,引发农民对空间利益的竞相争取和对于空间成本的竞相排斥。其后果则是村庄土地空间秩序的紊乱,并挤压土地的社会生命,扰乱集体内部的政治均衡,抑制农民的政治认同。相反,基于土地空间的政治化,村庄土地空间逐渐向国家敞开,成为国家资源落地和政治德性表达的基础。土地空间秩序在很大程度上决定了国家惠农政策能否有效落地,以及国家惠农资源在多大程度上惠及广大农民群众。

沿着集体土地制度的实践脉络,土地空间秩序从村庄空间的维度定义了土地秩序的调控逻辑,以土地空间政治化替代权利主体的政治化,国家资源不仅获得了在村庄落地的空间载体,而且沿着空间的社会脉络渗入村庄社会各个角落,辐射农民的生产生活秩序。可见,土地空间秩序规定了国家资源进入乡村社会的路径。自上而下的国家资源得以回应农民的真实需求,国家政治得以扎根于村庄社会,从而强化农民的政治认同。在这方面,广西和江西一些农村通过自发的实践探索提供了有益的经验,其中尤其以江西余江的宅基地改革最为典型。长期以来,余江宅基地制度实践中存在的突出问题是:农民建房一户多宅、面积超标、闲置废弃、非法占地等现象多发,土地利用效率较低,且耕地非法占用现象时有发生,土地秩序混乱低效。通过立足村社集体推动宅基地制度改革,组建村民理事会,充分利用熟人社会内部的群众动员机制,并围绕项目竞争有效构筑利益激励机制,促进了空心村整治,改善村庄基础设施[28]。在村民积极参与的条件下,余江的探索没有局限于宅基地制度改革本身,而是在此框架之下全域推进美丽乡村建设,回应了农民的美好生活需要。

江西余江宅基地制度改革的基本经验是,集体通过土地空间的政治化松动农民与宅基地的权利关联,释放集体统筹配置土地空间的能力,优化土地空间秩序,促进国家资源的有效落地。对于大多数农民而言,国家资源的合理定位是以村庄生产生活秩序为中心的公共品供给,从而解决“一家一户难以解决,或解决起来不划算”的公共事务。就责任配置而言,“户外村内”的事务首先是农民集体的内部事务,就供给模式而言,国家资源输入是弥补集体资源缺位的重要手段。国家资源须通过集体实现有效输出才能吻合村庄需求,国家资源输出才能升华为农民的政治认同。在此意义上,土地空间秩序不仅仅局限于抽象的公共空间形态,而且饱含着丰富具体的社会向度,从而与物理意义上的公共空间区分开来。公共空间固然设定相对明确的公私边界,并限制权利主体对国家资源的无序竞争和侵蚀,但也阻隔国家资源政治效能的充分发挥。显然,以资源分配为载体的政治德性表达不能仅仅是福利性和分配性的,而且应该是回应性和动员性的。如此,农民才是一个政治主体而非政治对象。沿着土地空间政治化的实践脉络,抽象的资源逐渐展现为合乎群众主体性需求的实践形态,资源蕴含的国家政治德性逐渐具体化和现实化。

因此,如果着眼于资源流动的政治德性,那么国家资源的分配需要避免两个极端:一方面,雨露均沾的资源分配方式固然实现了形式公平,但资源利用缺乏效率,无助于农民现实问题的根本解决;另一方面,由国家主导的“示范点”建设虽然可能体现资源本身的效率,但导致集体的边缘化,弱化“以点带面”的意义,引发国家与基层社会的分离。激活集体的自主性是避免这两种极端倾向的重要方式。作为国家政治调控的手段,资源分配只有对接集体并激活集体的自主性,才能嵌入村庄社会深处,释放资源输出的国家政治德性。

5农民政治认同的构造与演化

土地剩余的政治化和土地空间的政治化是土地政治化的两种具体形态。在理想类型的意义上,土地政治化构造了农民与国家相互关联的政治系统。集体的自主性是政治系统循环的内核,以维持纵向权利义务关系的均衡与横向集体成员利益关系之均衡。土地政治化定义了资源流动的政治脉络,资源流动因而促进政治义务的升华和政治德性的表达,并凝聚为农民的政治认同。可见,农民政治认同不宜还原为生存理性导向的交换逻辑,也不仅是政治国家的文化建构,而是在集体土地制度实践场景中孕育的,并通过政治系统的循环而获得义务与德性的内涵。无论偏重于农民的政治义务,抑或偏重于国家政治德性,都可能抑制政治系统循环,进而扭曲农民政治认同的内在均衡。

5.1集体自主性与农民政治认同的形成逻辑

在农民的生活世界中,相对于遥远、抽象的国家概念,扎根于土地的生存需要是触发农民政治行为和政治参与的主要动力。但是,生存逻辑也限定了农民政治参与的动力和层次,难以构成政治认同的稳定基础,稳健的农民政治认同因而需要超越生存需要的层次。本文以土地秩序为起点,揭示资源汲取和资源下乡背景下土地政治化的丰富意涵,展现超越土地资源和土地利益本身的政治认同逻辑,凸显集体自主性对于农民政治认同的重要性。抽象的政治观念需要通过集体的自主实践而具体化,国家资源需要通过集体的自主调控而有效落地,而且即使是看似充满张力的国家资源汲取也由此转化为农民政治义务的自觉。基于土地秩序基础和集体实践脉络,农民政治认同获得源头活水的持续滋养,具有更加丰富的内涵。

土地秩序是农民政治认同形成的基础,国家的资源汲取和资源下乡难以脱离土地秩序,因而形成了扎根于土地秩序的政治系统。因此,土地的政治化推动了政治系统的循环。其中,土地剩余的政治化激活农民的政治义务,政治义务最终汇聚为国家的政治性;同时,依托土地空间的政治化,国家的资源输出彰显国家的伦理德性。国家的政治性是农民政治认同的前提,它反映了国家超脱于乡村社会之上的政治格局,避免农民陷入对国家的过度依赖以至于失去政治主体性;国家的伦理性是政治认同的内核,它反映国家回应乡村社会需求的政治格局,从而强化国家的群众基础。大体而言,国家的政治性强调国家的原则性和抽象性,而国家的伦理性则强调其对于群众具体事务的回应。集体的自主性弥合了国家政治的抽象性与具体性之间的张力:集体不仅将遥远、抽象的国家具体化为农民现实可触摸与可理解的国家,而且将具体、切近的国家压力转化为遥远、抽象国家的普遍性与原则性要求。经由集体的自主性,国家政治得以触摸到基层社会的政治脉搏,并凝聚农民的国家政治认同。

基于集体的自主性,广阔分散的乡村社会被整合到国家政治架构中,从而超越国家自主性的限制。国家既要避免过多政治内容涌入可能引发的“过载”,又要避免因脱嵌于乡村社会而陷入僵化状态。因此,农民的政治认同不能在农民个体的层面上定义。面对广阔分散的小农社会,政治认同始终绕不开“公平”与“正义”的政治哲学问题。无论是政治义务的分配,还是资源福利的分配,农民均以集体成员的身份面对国家。相反,国家对农民个体广泛而直接的回应可能诱发农村边缘人的崛起(其典型表现是“谋利性上访”显著增加),侵蚀国家政治的原则性,扭曲农民的政治认同,导致国家政治陷入乡村社会的琐碎事务并放大乡村治理风险。可见,政治系统的均衡是农民政治认同的基础。政治义务的升华与政治德性的表达是农民政治认同建构不可或缺的两个向度。在戴维·伊斯顿的理论框架中,政治主体实际上外在于政治系统,主体唯有参与政治系统和表达政治需求,才成其为“政治人”。而在中国的政治传统中,政治人首先是富有政治认同的伦理主体而非权利主体。

可见,以土地秩序为载体,农民、集体与国家构造的政治系统赋予中国历史与经验语境中的“政治”以独特的内涵,即政治强调秩序和整合的面向,而非权利与自由的面向。按照西方近代政治哲学的基本观点,国家政治领域始于个体自然权利的让渡,权利的让渡规定了政治领域的内容和边界,且社会日常生活领域与政治领域形成明确分界。因此,社会呈现出浓厚的私人属性,而国家具有浓厚的工具性(“国家是必要之恶”),社会利益需求通过压力集团涌入政治领域,致使国家陷入权利竞争与利益冲突的政治漩涡。这样的观点并不能有效解释中国政治,中国政治传统中的国家概念并不是以权利政治为基础。国家上承“天命”,“天命自然”而非“权利自然”才是中国农民国家哲学的起点。经由集体土地制度实践脉络,抽象的国家得以嵌入乡村社会,不仅实现资源的汲取和分配,而且在资源流动的过程中激活土地秩序的政治底蕴,促进农民政治认同的生成。农民一旦跃出村庄政治场域,脱离了集体内部的政治主体定义,便只能呈现为抽象的权利主体的身份。在这个意义上,国家必须进入基层村庄政治的小循环,从而实现国家的大循环与小循环的有机嵌套。总之,集体土地制度实践构筑了农民与国家的政治关联,形成“农民—集体—国家”的政治系统。政治系统消解资源动员和资源分配的张力,维系村庄政治与国家政治的良性互动关系,滋养农民的政治认同。

5.2土地权利扩张与农民政治认同

集体的自主性是农民与国家互动的政治内核。但是,为了化解资源汲取引发的“三农危机”,国家不仅一劳永逸地取消了资源汲取的做法(即取消农业税),而且压缩了集体土地制度的实践空间(即土地承包经营权30年不变”乃至“长久不变”,土地主要成为农民权利的载体,土地问题日益变为一个权利问题[29]。然而,土地权利的扩张改变了土地政治化的运作逻辑,抑制集体的自主性,可能会扭曲资源流动的政治脉络并弱化村庄与国家的政治同一性,导致农民政治认同流失。

首先,土地权利的扩张抑制政治义务的升华,农民被束缚在土地资源与土地利益的层次。由于农民与土地的关联刚性化,土地承载的政治义务趋于消解,资源自下而上的流动中断。农民、土地与国家之间围绕土地剩余分配而建立的平衡机制和政治通道瓦解。农民的政治关切日益沉入具体的土地利益层次,彰显了土地本身的资源形态及其围绕土地资源的利益冲突,堵塞国家政治义务的升华通道。在各地农村调研时发现,项目资源落地过程中常常出现部分人对于土地占用“漫天要价”“锱铢必较”的情形。这样一来,即使是服务于农民生产生活的村庄基础设施也难以落地。

其次,土地权利的扩张不仅阻隔土地剩余的动员,而且消解基层内生性的政治平衡与秩序供给能力,形成对国家资源的吸纳。乡村内生性政治失衡的一个重要表现是“老实人吃亏”而“滑稽人占便宜”,村庄政治正义难以维系。由于集体不再具有分享农民土地剩余和调整土地的权力,“户外村内”的事务越来越成为国家事务,一些人“等靠要”的思想严重。农民与国家之间双向的资源流动变为由国家向农民的单向流动,国家的政治输出日益依赖于资源本身的输出。这样,资源流动不仅丧失其承载的政治社会化效应,而且往往导致资源本身的政治化效应,农民卷入乡村社会内部资源分配的冲突。

总之,土地权利的过分扩张在阻隔集体土地制度实践脉络的同时,抑制农民与国家之间以集体为媒介的资源流动,政治性因资源吸纳而导入资源博弈的过程,消解了农民的政治认同。土地权利话语容易消解土地的社会生命,夷平集体成员的差异性和特殊性。由于农民抽象的权利正义彰显,国家政治的原则性遭遇软化和稀释,“人民内部矛盾人民币解决”似乎成为一些地方基层治理的一个通则,而“会哭的孩子有奶吃”的观念成为农村边缘人崛起的重要诱因。因此,回溯改革开放以来农民与国家关系的变迁历程,无论是土地剩余的政治化,还是土地空间的政治化,其中仅依托或偏重其中一方难以构建稳定有效的农民政治认同,这是农民与国家关系不稳定的结构性根源。农民的土地权利笼罩在道德话语中,并引入“农民的剥夺”的历史谱系以论证其土地权利扩张的正当性[30]。道德定义了农民个体与国家政治的关系,呈现出明显的私人化色彩。事实上,道德与伦理的意涵并不完全等同。道德是主体性问题,而伦理则是主体间性问题[31]7。以农民个体权利为指向的国家政治关怀属于道德层次。由于缺乏集体的政治性的支撑,国家的伦理性容易流失。失去伦理的约束,国家的道德化容易导致农民对国家的依附,农民的政治主体性弱化。因此,民生政治在权利话语中泛化为以农民为对象的服务过程。国家资源的大量流入带来的反而可能是资源的低效使用和群众的政治疏离[32],不易滋养农民政治认同。

6结论与讨论

土地秩序具有浓厚的政治底蕴。它不仅是村庄政治的基础,而且是国家政治的根基。古往今来,任何一个政治体系都必须面对土地问题。土地秩序承载着乡村社会中的社会关系与利益结构,土地政治化构建基于集体自主性的国家与乡村社会的政治同一性,奠定了农民政治认同生成的实践基础。在这个意义上,土地的政治化是一个“教育农民”的过程。改革开放以来阶级话语的消逝并没有弱化土地的政治认同建构的效能,集体土地制度依然是农民与国家政治关联的重要媒介。当然,当下乡村社会正处于快速变迁的进程。嵌入土地秩序的农民政治认同也面临更为复杂的外部环境。首先,城市化和工业化导致广大中西部地区乡村社会经济要素的流失,农民与土地的关系逐渐松弛。大量中青年劳动力外出务工,村庄呈现出空心化的趋势,土地的政治属性难免呈现出日趋衰微的趋势。但是,由于中国城市化是一个渐进的过程,在现阶段,中西部地区农民与土地的分离仍然具有较大的策略性和权宜性。因此,在“三权分置”的背景下以集体统筹经营权的流转,依然是以土地为基础强化农民与国家政治关联,凝聚农民政治认同的重要方式。其次,东部发达地区又是另一种情况。对于东部发达地区,面对城市土地市场辐射与土地开发预期,农民与土地的财产性关联凸显,这与一些地方政府的土地财政存在明显张力。农民与国家之间容易陷入土地利益的博弈,弱化农民的政治认同,甚至于形成“土围子”[33]。对此,应通过人的城市化实现农民与土地的适当分离,使政治认同超越土地利益的俘获,农民由集体成员转变为面向国家的政治人。在这个意义上,嵌入土地的农民政治认同本身蕴含了因应土地秩序转型而来的适应性变迁。

农民的政治认同是国家意志在乡村社会有效贯彻的基本条件。基于土地政治化的实践逻辑,农民与国家之间的资源流动具有政治整合的意涵和认同生成的功能,进而超越了农民与国家的资源交换的层次。交换关系是不稳定和策略性的,它难以承载持久的政治认同。交换关系事实上隐含了农民外在于政治系统的角色设定,体现了国家概念的“组织现实主义色彩”[34]。沿着这一思路,国家能力主要被归结为国家权力,尤其是国家基础性权力。乡村社会的流动性和模糊性进而被纳入“认证能力”的对象,即通过事实与规范的认证来建构国家能力的基础[35]。如此一来,国家权力的扩展反而可能在某些方面消解乡村社会主体性和能动性,使农民成为村庄事务的边缘者与旁观者。

问题是,纵然不考虑国家权力扩张的限度和成本,面对广阔复杂的乡村社会,也可能产生难以预期的政治风险和治理成本。如果片面追求国家政治权力对乡村社会的管控,强调精细化和规范化的制度输入,可能导致国家权力的内卷化,侵蚀乡村社会的政治性。相反,如果从集体土地制度实践出发建构农民的政治认同,则有利于重塑国家能力的政治基础。十八大以来,习近平多次强调,人心是最大的政治。农民政治认同极大地拓展了国家能力的边界。对此通过资源流动的集体实践脉络升华资源的政治意义,强化农民与国家的政治关联,有助于超越国家自主性的限度,避免国家治理对权力技术的过度依赖。在这个意义上,农村土地制度变革不仅仅是农村本身的问题,而且关乎农民与国家的关系,最终影响农民与国家的互动模式和认同实践。在乡村社会深度转型时期,须着眼于乡村振兴的战略背景,挖掘乡村社会的内生活力。而具体到农村集体土地制度的变迁,则需维系土地承载的权利与义务之平衡,通过激活集体的自主性,重塑和更新农民政治认同,这是乡村治理和国家治理迈向善治的根本之道。


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注释:

(1)例如,在华北农村,机动地往往是盐碱地;在南方农村,机动地往往是河滩地。这些土地往往因为收成不稳定,耕作难度大,分地时难以分下去,故而以“机动地”的形式存续。