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协同治理视域下民族地区生态治理的路径选择

作者:廖小明  责任编辑:陈静雯  信息来源:《学术探索》2020年第9期  发布时间:2020-10-17  浏览次数: 58

摘 要党的十九届四中全会针对生态文明制度体制提出了完善“区域联动机制”的目标方向,提供了解决民族地区生态治理协同问题的方向。民族地区生态治理普遍存在的思想认识统一难、联防联控联动协作难、制度机制整合难、发展权益共享难的“四难”困境,出路在于以协同治理理念为牵引,健全领导体制;以保障机制构建为目标,建立三类基金;聚焦制度集成和效能优化,构建四项机制,彰显民族地区生态治理制度优势,提高治理效能。

关键词民族地区;生态治理;协同路径


《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出:“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管控制体系,完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系[1](P24),为生态治理提供了努力方向。民族地区生态治理是基层治理的重要内容,是推进现代治理体系和治理能力现代化的薄弱环节。由于受多种因素的影响和制约,民族地区生态治理要求高、难度大,更需要协同治理。当前,必须将协同治理作为推进民族地区生态治理能力现代化的方向,在理想与现实、理论与实践、整体与局部的关系维度中思考生态治理协同的基本路径。本文以SA州和G州的调研为基础,做一点粗浅探讨,以求教于方家。

一、协同治理及民族地区生态治理协同的必要性

20世纪70年代以后,在协同治理理念影响逐步扩大的过程中,治理观念的变革更加强调多元性、协商性、透明性以及公正性,逐步成为国家与公民社会互动合作与协商共治的最佳选择,善治是其终极目标。[2]生态环境问题本质上是一个公共性问题,而生态治理是一个公共管理问题。由于生态问题产生原因的复杂以及治理关联要素的多元,要求生态环境治理必须坚持以协同治理理念为指引,实施多元主体协同共治模式,以提升治理效能。

(一)协同治理是现代治理的重要理念和方式

一般而言,治理即管理,是政府的行为方式,以及通过某些途径用以调节政府行为的机制。现代治理理论诞生兴起于20世纪70年代不仅仅是“管理”到“治理”的简单语词变化,更传递出社会现代化发展的信号和进程,因为它更加强调多元主体在公共事务参与中的协调配合与互动合作。正因为如此,《我们的全球伙伴关系》将“治理”界定为“各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式”。在治理理念和方式变革的进程中,协同治理理论逐渐兴起。它起源于20世纪90年代德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学是由系统科学中的协同学与治理理论互构发展而来。协同的本义强调“相互协调,共同作用”,开放系统中的系统要素通过相互作用形成整体效应与合作效应,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。[3](P23)因此,协同治理是指政府、民间组织、企业与公众力量等社会治理多要素通过理性包容、平等协商与沟通回应相互协调,合作治理公共事务,以促使混乱无序状态在统一的社会治理组织架构中得到协调整合,实现治理系统有序化与公共利益最大化。协同治理强调治理权威的多元性、治理主体的平等性,强调各主体间的自愿平等,协调治理的直接目的在于提高社会公共事务治理效能,最终目的是最大限度增进维护公共利益。格里·斯托克指出,协同治理就是要高瞻远瞩,超越一个个子系统的立场来思考和行动,避免不良的副作用,建立必要的机制以保证协调和效率。[4]在推进协同治理理念变革和实践运行过中,根本上是要通过建立制度化与开放性的协商对话机制,通过多主体的参与互动化解矛盾分歧,构筑协同治理模式,这无疑是对传统政府大包大揽的生态治理的超越与创新。在推进协同治理之中,协调是前提,整合是关键,信任是内在要求,三者是实现协同治理的核心要素。

(二)民族地区生态环境问题协同治理的必要性

民族地区由于历史、地理的独特性以及经济社会和科技发展的特殊性,使得生态环境问题的呈现具有一定的独特性,生态治理更加突出长期性和复杂性,要求增强协同性。

首先,生态治理的艰巨性需要协同治理。多数民族地区长期以来受自然地理、历史、社会等多种因素的制约,经济发展相对落后,产业结构单一。改革开放以后,伴随市场机制的介入,不少民族地区为了生存和发展,对自然资源和生态环境造成了破坏。以SA州和G州为例,两州矿产资源丰富,过去采用简单粗暴的开发利用模式,追求短缺经济效益,走上了“先污染、后治理”的道路,造成了长期积累的历史遗留问题。水电开发也存在规划和管理滞后,建设监管混乱,资源无序开采,破坏水生态环境等问题。有关资料显示,半个世纪以来,SA州和G州所在片区沙化增加了5.3倍。以A州为例,境内自然灾害频发,使局部生态系统遭到破坏,生态系统功能衰退,区域生态状况恶化,水土流失严重,全州水土流失面积超过国土面积的50%,大部分地区因交通不便、生态环境恶劣等原因,治理难度大。随着人口、牲畜的增长,草原生态开始逆向演替,生态平衡遭到破坏,草原退化、沙化严重,草原生态系统恶化。受大气温室效应和人为破坏因素的影响,草地干旱化日趋明显,全州63万公顷沼泽草地和湖泊已有11余万公顷干涸,季节性干旱化面积更大,草原缺水达40%M江上游地区约有1/3的面积正向半荒漠过渡,干旱河谷的干旱化、半荒漠化仍在继续发展和扩大。高原湿地退化和萎缩趋势明显,原湿地生态系统生态环境恶化,湿地生物多样性面临严重威胁。在生态脆弱区保护中,面对沙化退化草地、石漠化土地、鼠荒地和干旱半干旱地区等多种退化生态系统,恢复重建中需要实施综合治理、整体治理,技术支持、项目支撑不足。特别是地质灾害程度深、隐患点多,许多灾害治理堪称世界级难题,必须整合力量,积极探索世界自然遗产抢救修复、恢复保护、发展提升新模式。

其次,区域的关联和利益的高度一致需要协同。大多数民族地区与A州和G州两州相似,面临的生态治理问题大同小异,现有的治理条件和治理难度也相仿,而且经济社会发展的相关度高,文化习俗特殊,从一定程度上说,民族地区更体现为利益共同体,也是“命运共同体”。要争取国家重点支持,促进包括沙化等生态问题的治理取得明显成效,必须清醒认识到利益的高度相关和一致,必须认识到整个民族地区是机会和利益高度关联的地区,“合则两利,斗则两败”。对绝大多数民族地区而言,只有高度统一认识,协调利益和立场,形成“一个声音说话”才能在推进生态文明建设(生态治理)中形成高度的思想一致和行动的统一,进而协同一致,推进和加强政策设计和体制机制创新,把资源优势转化为经济发展优势,统筹推进生态建设和生态治理,从而形成制度优势,产生良好的治理效能。

最后,避免内耗,形成合力,提升成效需要协同。十八大以来,大多数民族地区生态文明建设和生态治理推进力度不断加大,取得了显著成效。以A州和G州所在的片区为例,生态治理取得了一定成效,环境质量持续保持在全省、全国前列,人民群众对全州生态环境质量满意度不断提升。但是,看到进步和成绩的同时也不能忽视问题,比如在SA州和G,仍存在一些不容忽视的问题,各州自己都提出了建设生态示范州的意见,但是,两州如何协同推进生态示范区建设却没有形成实质性的约定和规范;又比如,虽然在个别相邻县区之间有一定的合作交流,但是,多数县区之间还是单干,各自为政的情况还不少;再比如,在争取各方面经费和技术支持的时候,也往往是谁先得到信息就谁先享有;等等。面对难度非常巨大的生态治理,A州和G州两州之间需要合作而不是竞争,需要联手而不是单干,需要一个“声音”对外发声,而不是内部的“争论”,需要携手合作,形成合力,才能提升治理成效。

二、协同治理视域下民族地区生态治理“协同难”的现实表现

我国大多数民族地区多处偏远山区,不少是集中连片贫困地区,自然灾害多,生态环境脆弱,资源无序开发,植被破坏严重,石漠化、草原沙化等问题突出,急需加强生态治理。然而,这些地区地广人稀、交通不便,经济社会发展与教育文化水平整体偏低,科技应用普及能力不强,生态治理难度很大,而治理理念不统一、治理措施碎片化、各扫门前雪、各自为政的现象和问题比较突出,需要协同而又难以协同成为凸显的困境和突出的问题。SA州和G州地处西部腹地,是藏族、羌族聚居区,是长江和黄河上游生态屏障建设的重点地区,省委全会将这一片区规划为生态建设示范区,A州和G州也都确立了生态立州的目标,在上述目标指引下,这一片区生态协同思路和方向明确,但仍然存在诸多难题,现以SA州和G州的调研为例,对民族地区生态治理协同难这一普遍性问题略作分析。

(一)思想认识统一难

思想是行动的先导。十八大以来,绿色发展理念、生态文明理念、生态治理理念得到广泛深入的宣传,整个社会掀起了生态文明宣传教育的热潮。然而,民族地区由于地理、交通、科技、教育等方面的不利条件,在上述思想理念的宣传普及上略显不够,加之传统的“靠山吃山”等思想认识根深蒂固,在生态文明、生态治理等方面的思想认识与要求之间仍然有不小差距,尤其在如何统一认识方面,难度很大。在SA州和G州为核心片区构建生态示范区的目标定位提出已有多年,A州和G州通过各种宣传教育途径进行了及时有效的宣传,该片区干部群众对生态治理有一些认识和共识,但是,在有关生态治理的重大关系和重点问题的认识上仍然存在不小的差距,思想认识统一难。调查显示:部分基层干部对生态文明建设和环境保护的政治自觉、思想自觉和行动自觉还不强,不同程度存在“重发展轻保护”思想,主观认为自身的生态本底好,生态环境质量相比省内其他地方优势明显,片面强调客观困难,忽视、弱化主观能动性。个别基层干部对环境保护工作的积极性、主动性还不够,对环境保护督察问题整改的认识不够到位,对工作重点和下一步方向不够清晰,没有真正扛起生态文明建设的政治责任,环境保护“最后一公里”还未真正打通。

进一步看,对自然资源禀赋好的A州和G州而言,作为民族地区,建设生态示范区,需要在协同治理理念下,共同坚持生态优先、绿色发展,以基础设施改善提升为先导,以发展全域旅游为主线,以保障和改善民生为出发点和落脚点,加强政策设计和体制机制创新,把资源优势转化为经济发展优势,统筹推进国家生态建设示范区、国际生态文化旅游目的地、国家级清洁能源基地和现代高原特色农牧业基地建设,探索走出一条适合高原藏区特点的高质量发展之路。但是,调查显示:A州和G州部分干部群众对十九大以来生态环境保护重大决策部署特别是习近平生态文明思想的学习不够深入,对省委关于本地区生态建设示范区的决策部署掌握不够透彻,在本地区经济社会发展与环境治理(保护)关系的认识上共识性不强。一种观点认为严格保护就必然要牺牲发展,认为发展与保护难以“两全”,实施严格保护,就要牺牲发展,因此主张只要不越生态保护“红线”,还是要想尽办法开发资源,将其转化为经济优势,否则,民族地区就要落伍掉队,同步小康就难以实现。另一种观点认为保护就是发展,所以不用发展就是最好的发展,这种认识看似有道理,实际上是等靠要思想的变异,认为生态示范区建设就是不用再搞开发,转移支付、生态补偿等都会不断提高,按部就班落实就可以。第三种观点认为,既然两个州是独立的两个州,就应该竞争,赶学比超,协同难度大,还是各干各的好干,见效快。

(二)联防联控联动协作难

对大多数民族地区而言,在推进生态治理过中,正是因为基础条件薄弱、治理要素多元多样,治理主体分散,单打独斗只能两败俱伤,更要求实施联防联控联动。但是,通过对A州和G州的调查发现,这个方面却是显著的难题,主要体现在这几个方面:一是区域内联防联控联动面临部门协作难。A州和G州生态治理中都不同程度存在同一地区内工作重叠交叉的问题环保部门、住建部门、国土部门等“九龙治水”,而开展具体工作中各自为政、单打独斗的情况也不少,往往是有利益和好处的事情大家都愿意干甚至争着干,没有利益而且有风险的事情,大家都尽量回避干,这不利于生态治理(保护)的共建共治共享。环境保护管理涉及的行业广、部门多,以《A州环境保护工作职责分工方案》为例涉及50多个部门。虽然明确了各部门之间的职责分工和工作机制,但对跨领域、跨行业问题处理时,一定程度还存在协同部门主动配合不够等问题,全州环境保护工作分工负责、各司其职、齐抓共管、相互协调的机制还需不断完善。深入推进当前的“垂改”“机改”“综改”“行改”一定程度上有助于解决这些问题,但是,也存在如何科学合理重构职能的重大考验。只有真正建立起工作有机衔接,职能优势互补的联防联控联动的工作机制,才能减少和避免工作推诿扯皮的现象和问题。二是跨界跨区协作难。由于A州和G州都为民族自治州,地理、历史以及经济社会发展等诸多因素造成的生态治理的高要求与治理效能的低效之间的矛盾十分突出,这就要求A州和G州为主体的生态示范区建设必须整体一盘棋。从根本上说,两州在生态治理的整体进程中,事实上是一荣共荣、一损共损的利益共同体和命运共同体。推进生态示范区建设,必须解决好生态治理跨区域、跨行业的利益相关方如何进行有效的工作协作、利益协调和合作共赢的问题,尤其在跨区域联合执法、生态治理经验交流、生态治理技术优势互补与发展机会共享等方面,必须打破行政区划的隔离、利益的区隔,促进跨区域和跨行业的相互协作,促进共建共治共赢。调查显示,目前,A州和G州而言,州与州之间的交流比较欠缺,跨区域跨行业协同还面临诸多难题。

(三)制度机制整合难

制度机制建设既是民族地区生态治理的重点,也是难点,这种难处不仅在于制度设计本身要考虑地区的特殊性特别是经济社会文化的特殊性,而且要考虑制度机制本身如何能运行好,能管用,在片区整体发展和规划下,不仅是目标设计一盘棋,而且要制度机制能够对接和耦合得好,整体优化,提高效能,只有这样,生态治理才能取得最大最好的效果。但是,现实情况显示,这个方面恰好是弱项和短板。以SA州和G州为例,生态治理面临垂改(生态环境治理体制改革)、机改(机构改革)、综改(综合执法改革)、行改(行政审批制度改革)等几大改革的艰巨任务。有的改革推进比较顺畅,有的改革推进很缓慢。如何认识“垂改”的重大意义,避免生态环境局既是“运动员”又是“裁判员”?如何在机构改革中统筹考虑好人、财、物的公平分配,既避免人浮于事,也避免没人干事的局面?这些都需要在形成高度的目标共识和价值共识基础上加强制度的融通和整合,但目前存在如下问题:一是执法监督条块分割。A州和G州都存在体制调整前,各级机构的执法模式自成体系的情况,且运行多年。体制改革尤其是垂直改革后,执法程序规定不统一等问题显现出来,条块分割明显,导致执法监督职责难以履行到位,而且改革后的监督部门还没有找到可靠有效的监督手段,监督形式单一。再者,因体制变化,地方党委政府安排的任务可能会频繁和加重,市场监管部门将承担更多的综合性的工作,越位、错位问题可能会频发,形成单个部门管事不管人或管人不管事的现状,条块分割会容易导致交叉执法、重复执法等问题,也可能导致执法不力的现象。加强制度融通和整合势在必行。二是激励约束各行其是。激励约束是生态治理体系建设需要重点考虑的内容之一。一方面,“机改”和“垂直”共同推进的当下,生态环境部门职能整合与人员整合面临难同步的问题,如何避免人浮于事与人手不够的两种可能,构建协同性强的激励约束机制十分重要;另一方面,由于各种原因,一些工作人员难以长期坚持和充实到工作一线,这需要建立有效的激励约束机制调动人、财、物,否则,激励约束面临“失效”风险,最终影响环境治理。三是预测预警共享不够。建立统一协调的预测预警机制对A州和G州合力建设生态示范区来说,意义重大。目前,该地区已经基本建立起基于信息共享的制度机制,但是,在进行统一的风险预测、研判、预警等方面,还有实施难度,尤其因自然交通通信等方面的制约因素而影响预测预警的及时性和共享性。四是利益共享实效性差。A州和G州共建共治共享是生态示范区建设的重要目标和手段。然而,目前由于缺乏科学合理的利益共享机制,地区内部尤其是地区之间还存在相互争抢机会和利益的问题,也存在地区内部“窝里斗”的现象。如果不能构建一套利益共享机制,实现地区整体一盘棋,“一个声音”对外说话,共建共治共享就要落空,直接影响生态示范区目标能否实现。

(四)发展权益共享难

权利与利益的对等与平衡,是协同的重要基础,必须在认识和实践上致力于解决这个问题。民族地区生态治理必须把权利和利益两个词作为关键词,作为牵动整个经济社会发展和生态文明建设的“牛鼻子”,而从协同治理理论看,只有突出权利利益的平衡和共享,才能提高协同认识和协同实效。调查显示,A州和G州在发展权益共享方面存在如下难点:一是统筹发展权利利益难。生态治理涉及短期利益与长远利益、局部利益与整体利益、个体利益与集体利益等矛盾冲突。生态示范区建设必须一盘棋,与之相关的资源权益、技术开发利用、利益损益补偿等都需要统筹考虑,但目前各自为政的情况还比较普遍,统筹好保护与开发、局部与整体协同等难度很大。在目前面临的“垂改”“机改”和综合执法改革中,普遍面临如何公平合理地分配好人、财、物的存量问题。与此同时,在推进示范区建设过程中,也面临如何公平分配好人、财、物的增量问题。如何在统筹基础上做好人、财、物的公平分配这篇文章,值得认真思考。二是有效实施生态补偿难。A州和G州合力建设生态示范区建设目标的提出着眼于全国重点生态功能区的定位,处于长江上游生态屏障建设等的长远考虑,为此实施最严格的生态保护制度,但是,由此必然会影响地区自身的发展,该地区必定在一定程度上损失发展机会,而下游的C平原经济区以及长江、黄河流域沿岸都是受益者。实施最严格的生态治理(保护),必须对保护区的发展机会损失、直接利益损失以及生态修复等进行补偿,不断提高补偿标准,这既是体现发展权益的公平性要求,也是A州和G州合力建设生态示范区的应有举措,然而,目前生态补偿机制还不完善,实施生态补偿十分困难。实施有效的生态补偿成为最重要的手段和方式之一。这首先需要在思想认识和价值目标上形成高度的共识。调查显示,目前,A州和G州尽管作为利益受损方,已经强烈呼吁进行生态补偿,但是,还没有形成高度一致的口径和统一对外的“一个声音”说话,这不利于生态补偿的强力推进。与此同时,受各种因素影响,生态示范区域外相关受益方在是否对上游的A州和G州进行生态补偿上也没有形成比较一致的看法,尽管对上游的生态保护提出了越来越严格的保护要求,但对是否给予补偿和如何补偿没有形成比较一致的认识和看法。

三、协同推进民族地区生态治理的路径选择

“强政府,弱社会”的传统社会治理模式下,政府治理意志全面嵌入到基层社会,个体到社会需要依附于基层政府——代理人,并依从于基层治理规则,才能获得社会生存空间和生存资源。[5]协同不仅仅是一种理念,更是一种行为模式和实践方式。在推进民族地区生态治理的过程中,必须牢固树立协同意识和观念,并将其落实到模式建构和实践方式运行的层面上,从而形成良好的制度机制优势,在推进民族地区生态治理的过程中产生良好的治理效能,促进生态文明建设整体水平的提高。

(一)以协同理念为牵引,健全领导体制

一方面,以协同理念为指导,从问题出发,因地制宜,考虑民族地区地理、历史、文化以及社会发展的关联性,成立地区性生态协同治理的领导小组。领导小组由分管生态环境的省(自治区、直辖市)级领导任组长,以确保协同的政治前提和组织基础,相关州(市)党政一把手、省(自治区、直辖市)级相关厅局一把手为副组长,省(自治区、直辖市)级生态环境厅(局)副厅(局)长、各州生态环境局局长为成员,秘书长由省(自治区、直辖市)生态环境厅(局)厅(局)长兼任,办公室挂靠省(自治区、直辖市)生态环境厅(局)。领导小组通过建立省(自治区、直辖市)领导联系协调机制、州(市)生态治理联席会议制度等实施宏观管理,省(自治区、直辖市)直有关部门(单位)要切实加强统筹协调和工作指导,严格督促检查,推动工作落实。领导小组之下设置专家咨询委员会,对重大事项开展决策咨询。州(市)要切实担负起主体责任,务实推动片区生态治理和生态文明建设;另一方面,必须明晰领导小组的职责任务,强化领导责任制。领导小组的主要任务是包括综合协调生态治理,制定协调实施方案;研究生态治理交叉性问题,促进协同制度机制构建;统筹规划生态治理相关方主体责任清单;会商研判生态治理形势任务、主要问题和对策措施;发挥集体智慧,围绕生态治理建诤言、献良策、出实招;发挥桥梁纽带作用,加强内引外联,促进共建共治共享。

(二)以保障机制构建为目标,建立三类基金

针对目前在许多民族地区生态治理过中出现的因为经济社会发展滞后和财力不足而共同面临的生态执法缺乏有效保障、生态治理损益难以补偿、生态治理示范区建设共识度不高的问题,由省(自治区、直辖市)生态环境厅(局)牵头,多措并举筹措资金,建立执法保障基金、生态补偿基金和生态教育基金构成的三类基金。基金通过在省(自治区、直辖市)级财政和州(市)级财政设立专门账户,由省(自治区、直辖市)生态环境厅(局)和省财政厅(局)统筹管理,专款专用。各项基金的使用不搞平均分配,实行指标定额与特殊支持相结合,既要严格程序管理,也要体现及时性、针对性、公平性原则。

第一,建立跨界生态执法保障基金。

在民族地区生态治理过程中,执法是关键性手段和环节,不仅涉及区域内的执法,而且涉及区域间联合执法,不仅涉及简单的问题处置,建立跨界生态执法保障基金能够有效应对和处置上述不利条件带来的影响,在保障执法活动有效进行的同时,还能有效保障执法人员的人身安全,这也是以人为本的重要体现。该基金由政府拨款为主,其他渠道筹措为辅,建立跨区域的执法保障基金。主要用于民族地区各州(市)以及跨州(市)生态治理执法、监管过程中因自然灾害、交通事故等特殊原因和不可抗力造成的生命财产重大损失的补偿,相当于一种特殊的保险基金。

第二,建立生态补偿基金。

针对生态补偿严重缺乏滞后的实际,建议设立跨界跨区域的生态示范区建设生态补偿基金。资金来源可以涵盖三个方面:中央、省级以及州级政府转移支付和筹措资金;生态治理范围内相关的企业提交一定比例的生态补偿资金;生态治理受益相关方按照不同比例提交的专项补偿基金。与此同时,还可与其他生态治理区联手建立生态补偿基金,有效整合地方政府、政策性金融机构和社会资本的力量,突破现有机制障碍,组建跨界区域合作发展基金,将政府资金、金融资本和社会资本有效捆绑、高效整合与运用,为跨界区域合作提供不竭动力。为了确保基金的有效运转和使用,由省(自治区、直辖市)生态环境厅(局)设置专门的基金账户,根据领导小组要求,负责基金的使用和监管。

第三,建立生态教育基金(生态文明教育专项基金)。

思想观念是影响生态治理的重要方面。民族地区教育相对落后,生态文明、生态治理的观念塑造要从青少年抓起。在生态治理的片区内联合设立生态示范区生态文明教育专项基金,用以对开展生态环境保护教育进行专门的资助和奖励。设立生态教育资金后,可以更好地让民族地区新一代的中小学生接受知识教育,不仅仅是从书本上,可以更多地开展相关活动教育,从实践中理解生态环境保护的重要意义。生态文明教育既要通过各级学校和教育机构进行专门的教育,也要通过社会广泛的宣传教育,要组织专门的活动,要组织编写专门的宣传教育教程和资料。该基金实行多元筹集,集中管理。主要用于生态集中治理片区范围内生态文明宣传教育的研究和统筹安排,促进生态集中治理目标和价值共识的形成和提高。

(三)聚焦制度集成和效能优化,构建四项机制

在省(自治区、直辖市)级领导小组主导下,借助目前各州(市)正在推进“垂改”“机改”和“综合执法改革”,构建州(市)级工作协调配合机制、跨界跨区联防联控联动机制、跨区利益共享和责任分担机制,促进联防联控联动机制,利益共享机制和责任分担机制。

第一,构建州(市)级工作协同与监督机制。

生态治理必须发挥自治州的主体作用,要求民族地区州(市)内各级各相关部门要加强工作衔接和信息沟通,构建一套运转高效,协调配合的工作协调配合机制。构建该机制的目的在于促进州(市)内生态治理过程中,宣传教育、综合执法、监督监测等工作相互配合,相互协调,提高工作效率,通过群策群力,确保实施最严格的生态治理。在州(市)党委、政府的统一领导下,以州(市)生态环境局为主体,构建州(市)一级工作协调配合和联防联控联动机制。该机制包括州(市)局内部各部门之间工作的协调,也包括州(市)环境局与公安、消防、工商等部门之间的工作联动。一是建立州(市)委、州(市)政府统一领导,州(市)生态环境局牵头,财政、工商、税务、执法等部门参与的工作协调机制和问题会商机制,针对区域内的生态环境治理,定期会商重大事项,做到掌握情况务必全面及时,工作人员务必相对固定,办理案件务必主动担当,分流业务务必精准无误,提交案例务必示范有效,会商办理务必有结有果。二是建立健全州(市)委、州(市)政府统一领导,州(市)信访工作联席会议组织实施、相关职能部门共同参与督查督办工作的信访新制度,可以促进领导干部接待处理群众来信来访工作科学化、规范化,将好的工作机制落实落地。三是建立纪委、监察、立法、司法等为主体的环境执法监察机制,对生态环境治理进行不定期的监督检查,形成一种生态环境执法的监督体系。

第二,构建跨界跨区联防联控联动机制。

针对目前不少民族地区生态治理中一定程度存在各自为政、单兵作战,无法及时有效应对地区和地区之间涉及饮用水污染、重金属污染以及由环境问题引发的群体性事件等问题,构建一套跨界跨区联防联控联动机制。通过建立跨界区域协调合作与工作会商机制,着力解决“九龙治水”的问题,尝试建立政府、市场以及相关方的多层面的对话协商机制,拓宽合作通道,形成高水平的区域协作,形成生态治理的联防联控联动。在该机制的有效运转下,相关方有效开展整个片区内生物、森林、草原、矿产等的综合普查,系统分析并形成大数据库;共同进行日常监测和信息分析;对区域内项目环评审批情况进行相互通报;对跨区域项目进行联合审批、共同监督,提高区域生态综合治理的系统性和协同性。

第三,构建跨界跨区利益共享机制。

在省(自治区、直辖市)级领导小组主导下,各州(市)生态环境部门、各企事业单位、社会组织等相关方签署《生态协同治理(保护)行动宣言》,约定各方的权利、责任和义务,形成跨界跨区的利益共享和责任分担机制。构建利益风险和风险共担机制在于促进生态治理工作思想认识统一、价值目标统一、工作进程统一、内外合作交流统一,形成“一个声音”说话,推进构建协同治理体系,形成地区的利益共同体和命运共同体。利益共享和风险共担主要在于强化相关技术、信息等资源共享,促进合作共赢,在生态补偿等重大利益分配上坚持公平分配,体现公平原则。

第四,建立责任分担与惩戒机制。

构建该机制的目的在于惩戒破坏区域协作、单兵作战的行为,促进政府、市场以及企事业单位和社会组织等多层面的对话协商,实现利益共享和责任共担,确保权责利匹配。一是建立跨州(市)内引外联的共享机制。对民族地区而言,生态治理应该而且必须是一个统一的目标。这就要求相关方(州、市)必须形成利益共同体和命运共同体的利益共识和价值共识,对外避免内部竞争,尽量做到用一个“声音说话”,相关技术、信息等必须共享。二是建立生态补偿资金共享使用机制。在省(自治区、直辖市)省市级领导小组的领导下,要制定一套既能体现损益补偿又能体现公平原则的资金分配使用机制,实施有效的监管。三是构建跨界跨区责任分担机制。生态治理涉及的相关方很多,在明确生态治理的目标和指标内涵的基础上,明确各方职责范围、边界以及责任。


参考文献:

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定,[M]//.本书编号组.党的十九届四中全会《决定》学习辅导百问[M].党建读物出版社、学习出版社,2019.

[2]李宁.协同治理农村环境治理的方向与路径「J].理论导刊,2019,(12).

[3]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津:牛津大学出版社,1995.

[4]格里·斯托克.作为治理的理论五个论点[J].国际社会科学杂志(中文版),1999,(2).

[5]钱全基层治理结构转型研究——“再造—共治”的一个分析框架[J].四川理工学院学报(社会科学版),2019,(6).