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工具主义贫困治理的内在张力与反思——国家自主性的视角

作者:穆军全  责任编辑:冯晨晨  信息来源:《天津行政学院学报》 2020年第4期  发布时间:2020-10-16  浏览次数: 91

摘 要】精准扶贫中的国家自主性是中国式贫困治理成功的制度密码。然而在精准扶贫中,同时存在因国家过度运用工具理性的政策手段提升自主性,导致官员形式化应付、数据俘获治理、“交换式”干群关系等消解国家治理有效性和公共性的问题。精准扶贫政策执行中的工具主义僭越和协同治理缺失是国家自主性流失和贫困治理绩效缩水的主要原因。从国家与社会嵌入协同的视角,形塑基层官员的责任政治观念,构建政府组织内部跨部门协同机制,探寻政府与企业、贫困户之间伙伴式协作机制的创新是解决问题的可行办法。

关键词】精准扶贫;工具理性;国家自主性;协同治理


一、引言

中共中央、国务院于20151129日颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,将精准扶贫、精准脱贫作为贫困治理的基本方略。当时扶贫政策实施中面临的最大问题是技术性难题,即如何精准识别贫困户并在此基础上实施“精准滴灌”。经过近五年的脱贫攻坚战,国家主导的贫困治理模式在相对较短时间内取得了显著的扶贫效果,但同时各级政府也不得不面对贫困治理边际效益递减的现实。当下包括理论研究者、基层管理者在内的各界人士都认识到单纯的技术性对策并不能很好地解决精准扶贫政策实施过程中面临的复杂性基层治理难题,反而会导致各种形式主义应付的问题。由此,一些学者跳出具体治理机制的藩篱,从多维理论视角进行反思。如以方菲、张恩健等为代表的学者从伦理视角映照出精准扶贫政策过程中工具主义僭越带来的治理失效和价值缺失[1],但是在具体的解决方法上则讨论较少。还有一些学者从结构和组织制度层面解析问题产生的原因。如曹志立和孙德从治理结构的角度审视精准脱贫中的数字依赖、政府行为选择短期化等困境[2]。王慧博从压力型体制下的地方政治治理模式等制度性原因挖掘扶贫治理中的形式主义问题[3]。吴高辉从官员技术问题中的治理环境和结构因素视角分析中国精准扶贫中的形式主义悖论[4]。上述的结构和组织制度视角分析精准地抓住了贫困治理中形式主义产生的根源,对于现实问题的解决具有很大的指导意义。但是,我们认为这些还不够。“过程连接结构与行动。”[5]在结构分析的同时进行过程分析才能更贴近贫困治理运行的实际,才能分析出产生形式主义问题的深层逻辑。为此,本文在借鉴以往学者研究成果的基础上,用国家自主性理论来分析精准扶贫过程中的扶贫机制间关系失调问题,并从国家与社会互动嵌入、建构国家基础型权力的视角提出对策,以就教于方家。

本文使用的经验材料来自笔者两次就精准扶贫政策运行过程进行的调研。其中,20191月在SH县调研8天,20192月在SP县调研12天。调研期间笔者对多位驻村第一书记、驻村帮扶队员、主管扶贫的乡镇干部、村组干部和村里的老党员进行了深度访谈,并详细查看了PX村的扶贫档案材料、SH县扶贫办公共邮箱中的来往邮件和流程以及部分公开的文件资料。通过深度参与式调研,笔者加深了对当前精准扶贫政策执行中政策异化现象的了解和认识。

二、分析框架:嵌入式国家自主性与精准扶贫的运行机理

马克斯·韦伯指出:“国家者,就是一个在某固定疆域内肯定了自身对武力之正当使用的垄断权利的人类共同体。”[6]国家是人们日常生活秩序的逻辑前提。一个拥有强大渗透、汲取、规制和再分配能力的国家治理体系能为生活于其中的人民提供行动的稳定预期和持久的安全感。现代国家建构的主要目的是建设一个强有力的、能对普通民众和社会利益集团进行广泛动员和有效规约的政府治理体系。20世纪70年代中后期,西方兴起的“回归国家”学派以“国家-社会”关系为分析视角,以“国家自主性”为核心概念,提出重新重视“国家”作为一种独立的力量在社会发展中的角色和行为。以斯考切波和诺德林格为代表的“国家中心主义”理论家主要从国家相对于社会的隔离程度和隔离机制来界定国家自主性。诺德格林提出,民主国家不仅经常自主,以致它有序地遵循自己偏好行动,而且甚至当它的偏好与公民社会中最强势的个别团体的要求存在分歧时,它也是如此显著地自主行动[7]。相反,以埃文斯、米格代尔为代表的学者则认为国家是“社会中的国家”。他们将嵌入机制作为审视国家自主性的重要抓手,更加关注国家与社会互动中的国家能力的动态变化。埃文斯以东亚发展型国家的经验为基础提出“嵌入式自主性”(embedded autonomy)的概念。埃文斯提出:“国家是建立在一套具体的社会关系中的,这些关系把国家与社会镶嵌在一起,并为目标和政策的持续谈判和重新谈判提供制度化的渠道。只有当嵌入性和自主性结合在一起时,一个国家才能被称为发展型国家。”[8]

从“把国家找回来”到“把国家找回来,但不踢走社会”[9],“回归国家”学派的理论家们引领了人们对于国家自主性理论的认识变迁。然而,人们对于国家自主性的现实感受可能具有双重面向:一方面,国家力量强大,人们通过主动或被动参与国家制度的运行过程,能充分体会到规制与约束的国家性力量;另一方面,国家力量孱弱,政策制定者在动员民众遵守国家制度、落实国家政策过程中感到一种无形的力量在弱化和转化着国家力量。“国家正如投入小池塘的巨石:它们在池面的每个角落都泛起了涟漪,却抓不住一条小鱼。”[10]由此,国家自主性的彰显与实践显示出两种不同类型的国家权力。英国学者迈克尔·曼把国家权力分为专断型权力(despotic power)和基础型权力(infrastructural power)。国家的专断型权力,指国家精英可以在不必与社会各集团进行例行化、制度化的讨价还价的前提下自行行动的范围;国家的基础型权力,指的是国家事实上渗透社会,在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力[11]。专断型权力越强的国家对社会的控制越强。然而,这并不意味着国家力量的强大,而恰恰可能是国家失败的源头。维斯和霍布森指出,国家基础型权力嵌入社会主要体现为渗透力量、汲取力量和协商力量[9]。借鉴上述两位学者的理论,结合中国具体实际,本文将精准扶贫政策执行过程中,国家基础型权力嵌入社会从而实现政策目标的工具分为以下三种相互嵌套和协同的机制。

一是科层化组织动员机制。健全的科层制是实现国家自主性的前提。在精准扶贫政策执行过程中,从中央到地方的各层级政府从理顺关系入手,明确精准扶贫政策落实的主管部门,设立扶贫专职人员,建立了一个上下对口、整体协作、职责分明、齐抓共管的精准扶贫政策执行组织体系。二是精细化技术渗透机制。清晰准确地描述社会基本情况是国家权力有效嵌入社会的基础。在精准扶贫政策实施过程中,国家各职能部门通过技术手段对纷繁复杂的贫困地区、贫困人口进行有规律的记录、统计、观察和监测,形成可操作性的政策问题、目标群体需求分析和扶贫政策实施成本收益测算数据。在科学理性化的数据采集和逻辑整理过程中,国家可以通过数据监控扶贫政策的实施过程,同时在此过程中也完成了国家对社会的有效渗透。三是“军令状”式脱贫考核机制。中央到地方的政府部门把脱贫任务细化为因地制宜的干部责任,严格落实扶贫工作进度,明确脱贫工作质量标准。对于完不成任务的相关地区领导干部按照当初立下的“军令状”进行问责。

三、精准扶贫过程中的工具主义积弊及国家自主性流失

国家借助社会力量参与实现战略目标,社会力量借助国家的资源分配机制实现自身利益。国家在与社会力量进行博弈的过程中能否始终坚持并最终实现预期目标是国家自主性强弱的核心考量指标,也是政策成败的关键。

(一)科层化组织动员、“转包式”层级关系与“不出事”逻辑

基于工具理性的科层组织体系是现代国家基础型权力运行的基本要件之一。只有建立起遍布全国的完备的行政组织体系,国家的政策才有可能自上而下得以有效执行。党的十九大报告提出把精准脱贫作为当下中国政府施政的三大攻坚战之一。各级党委和政府都高度重视,建立了横纵结合、职责分明的组织体系,保障精准扶贫政策落实到位。具体包含以下三种相互嵌套、协同运作的组织体系。一是纵向“一竿子插到底”的扶贫办。从中央到地方各级政府,建立了一个上下对口、整体联动、人员稳定、职责专属的扶贫组织机构和职责体系,从国务院到省、市、县都设有扶贫办,乡镇设扶贫专干。二是横向组织间协调的扶贫“领导小组”。从中央到地方各级政府都成立了由主要领导牵头的跨部门扶贫开发领导小组。三是横纵越级互动下“制度化捷径”[12]的驻村“第一书记”和扶贫工作队。为打破行政组织体系内部壁垒,提升扶贫政策执行效率、精准识别扶贫对象、公平分配扶贫资源,中央到地方各级党委都派遣优秀党员干部驻村参与扶贫。这些驻村“第一书记”、扶贫工作队等结对帮扶机制作为越级参与的机动力量有效促进了扶贫政策在基层的落实。基于科层组织动员的扶贫体系建设对于推动精准扶贫政策从中央到地方不折不扣的落实,避免扶贫政策执行变异以及由此带来的国家自主性缺失起着决定性的作用。但如果人们认为科层组织动员可以解决所有国家自主性的缺失问题,未免太理想化。

科层化动员体系所具有的工具理性特征要求基层政府官员尽量以一种“价值无涉”的态度严格执行上级的命令。在工具理性主导下,这种不带道德感地、“无恶无好”地——也即“无思地”——执行命令,正是置身于现代政治机器或政治运行过程中的官吏们履行其职务、表达其责任的正当方式[13]。“无思的平庸”成了现代工具理性主导下科层制体系中官员的规范化脸谱。精准扶贫政策执行过程中也存在少部分“无思的平庸”的官员。他们遵循着“不出事”逻辑,僵化地服从组织的动员与安排,使得政策效果大打折扣。具体表现为以下两个层面。

首先,在精准扶贫政策出台的初期,基层官员和扶贫干部对于精准扶贫政策方案简单、快速地接受。对于“无思的平庸”者而言,维护个体利益不受损是其参与精准扶贫的原初动力。对于组织安排的精准扶贫政策落实任务,他们大多选择消极接受,不发表任何反对意见。对精准扶贫的重要组织动员机制之一的干部驻村机制,中央文件明确要求其做到择优选拔扶贫干部,根据贫困村实际需要精准派人。但在具体执行过程中则存在一些僵化应付的问题。例如,“访谈者问:‘当时你去做第一书记是自愿报名择优录取还是组织安排?’PH村某第一书记答:‘当时组织上要求每个单位必须派,我正好符合条件,是为完成组织任务被迫去的。’”(1)“访谈者问:‘你是如何当上第一书记的,对于这个职务你有什么看法和预期?’PG社区某第一书记答:‘我是组织上接到县委通知后,找我谈话,我们院领导认为只有我们政治部可以抽调出人来,是为完成和配合县委组织部的工作。至于说到底符不符合文件中到社区工作所需要的专业特长等则不在考虑之列。(我们领导)明确跟上面说,如果必须严格按照文件要求派人则我们院无法配合工作。’”(2

其次,在参与精准扶贫政策过程中,僵化呆板地执行政策。在脱贫攻坚行动中,“无思的平庸”者所关注的更多是自己是否遵守了上级的政策指令,而较少考虑政策本身的正确性和因地制宜性。他们只是在复杂的工作程序中追求细致和尽量“不出事”,至于扶贫政策背后所蕴含的以人民为中心的治理理念等则无从深究。比如,尽管基层乡镇干部是落实精准扶贫政策的中坚力量,但在压力型组织动员下他们亦疲于应付,在创新性执行政策方面显得无奈和无力。例如,“访谈者问:‘作为镇里主管扶贫的领导你认为咱们镇扶贫工作最大的特色是什么?’PD镇主管扶贫工作的领导答:‘好像也没有什么特色。我们基层官员只要能完成上级布置的任务就行了,不求有功,但求无过。’”(3)这些“无思的平庸”者只是在自己平凡的岗位上做些琐碎的行政工作,既不刻意以权谋私、违法乱纪,也没有干出一番大事业的宏愿,他们所图的不外乎是职位的升迁、薪资的提高,所想的无非是个人的得失。“现在缺乏有担当的干部,都是把上级的任务承接下来,转移出去。只要不惹上什么麻烦就万事大吉。”(4

总之,在科层组织动员下,“无思的平庸”者以一切行动听指挥的科层组织运行逻辑,在繁忙的“接包”“分包”和“转包”中心安理得地逃避自己作为人民公仆的崇高道德责任,扶贫政策对于国家或地区利益的长远影响往往被抛之脑后。

(二)精细化技术渗透、格式化部门间关系与数据俘获治理

国家自主性的最直接表现是国家有能力形成自己的目标并达到其期望的效果[14]。从国家自主性的视角看,政府代表国家出台精准扶贫政策的最主要目标就是通过政策工具回应那些处于贫困线以下的民众的利益诉求,保障他们的正当权益。精准扶贫政策有效执行的首要前提是找出“谁是贫困者”。在精准扶贫政策实施过程中,国家需要借助各种治理技术来进行政策对象精准识别、目标群体需求精准测算以及成本收益精准分析等化繁为简的工作[15]。精准扶贫过程中治理技术的应用和推广对于提升国家自主性具有十分积极的意义。其具体应用主要表现为以下两个层面。其一,利用现代统计方法把复杂的贫困情况化简为清晰的、可操作的政策问题、政策对象和政策工具。以利用家户收入情况测算确定谁是贫困户为例,在具体的扶贫实践中这包括一系列的表格填报并对其进行审计和数据库建设,如扶贫对象申请表、贫困户入户调查表、贫困户入户信息采集表、贫困户家庭收入等。其二,运用标准化、可通约性的统计工具管理来考核贫困户及参与扶贫的工作人员、扶贫项目。在扶贫政策实践中同样体现为一系列的表格填报,如扶贫项目调查表、扶贫资金项目收益分配率登记表、扶贫工作群众满意度统计表、帮扶责任人到位率和走访贫困户统计表等[16]。治理技术具有鲜明的工具理性特征。“工具理性是人类运用概念、逻辑推理的形式认识和把握政治活动的本质和规律,并用规范性、程序性、制度性、可操作性、实效性的规则体系、技术手段、途径方法来框定政治生活、实现政治目的的能力和活动。”[17]治理技术的工具理性属性决定了其具有异化为“技术治理”的可能性,即在精准扶贫政策运行过程中,技术成为治理的中心和主体,而治理的应然主体——“人”,则被抛之脑后。

首先,对工具理性的过度依赖会导致文牍主义。在具体的精准扶贫政策执行过程中,基层工作人员存在过度依赖形式化手段而对于具体政策运作过程细节疏于管理的现象。例如,乡镇主管扶贫的副镇长说:“在测算贫困户收入时无法做到精准。比如我们不能仅仅凭贫困户的口头表述,还需要核实。某村王某在北京打工,我们需要核实他的打工收入。但我如果亲自去北京的话,费时费力费钱,也不知道这中间产生的费用该如何报销,因此,只能让贫困户自己开收入证明。这种证明大家都知道,好多都是假的。但我们也很无奈,没有更好的办法,只能默认他开的收入证明是真的。”(5

其次,对工具理性的过度依赖会导致数据俘获治理。对于普通民众来说,扶贫成效是充满了数字、目标和百分比的“天书”。一位贫困村的老党员说:“在巡视整改回头看时,要求对村里的贫困户进行重新审定,村东头老A,他的儿子在省城的防疫站工作,这样他家就明显不符合规定。村里有人向第一书记反映,他要是不出列,我们也不出列。但后来第一书记给大家的回复是老A把儿子过继给他的弟弟了,这样按照文件要求就符合规定了。”(6)村里其他人对于这一举动都不屑,但也说不出什么理由来,然而对于国家的政策大家都深感失望。由此导致一些村民说:“这贫困户和脱贫都是人家政府说了算,人家说你贫困你就贫困,人家说你脱贫了你就脱贫了,我们老百姓还能说啥啊。”(7

在精准扶贫过程中,对指标监管和考核结构的设计,往往只迷信量化的数字管理,却忽视了地方政府实际权力操作中的具体机制和隐性规则[18]。这就有可能导致政策过程中出现数据俘获治理的现象,即管理人员只对面上的数据负责,而对具体的治理问题大而化之。例如,某驻村帮扶队员说:“针对扶贫中数据不精准的问题,我们按照村支两委上报的数据往上面填报,这是第一轮。‘回头看’(巡视整改回头看)时,上级要求必须按照国家文件精神,该出列的出列,该纳入的纳入,但一下子数字改动太大,上级不同意,不允许推倒重来,说上面的数据库已经建立起来了,不能有太大的改动,只能微调,有时候只能将错就错。改动太大了,不仅上级不同意,老百姓也不同意。我们就怕老百姓闹事,影响自己的考核成绩。”(8)数字俘获治理导致政府扶贫绩效数据与基层社会治理问题之间的脱节,最终导致国家治理能力的弱化和自主性的缺失。

(三)“军令状”式考核、“交换式”干群关系与国家合法性弱化

国家实施精准扶贫的真正目的是提升贫困户的“可行能力”[19]。扶贫政策精准落实的关键要素不是财政支出的扶贫款项或者与其相对应的一套分配政策或程序,而是贫困户致富能力的提升。然而精准扶贫政策经过科层化的执行主体如各级扶贫办的工作人员、驻村干部、贫困村的支部书记、村主任等的精心组织和高效落实之后变成了国家政策红利在农村的运动式发放与分配。这种简单的运动式扶贫模式只能把部分贫困户“惯坏”,甚至滋生出干部和贫困户之间的“交换式”干群关系等政策异化现象。

首先,贫困户被赋予参与评价帮扶干部和第一书记的权利,但在一些干部看来这种权利异化成了贫困户要挟干部的手段。例如,“如果你在八月十五不给我发月饼,我就不给你在收入测算表上签字。你就无法完成任务”(9),“为了完成任务我们有时候被迫自己掏钱买米、面、油给贫困户,导致我们工作压力很大。更有甚者,一些贫困户之间还相互攀比,看谁的扶贫干部给发的福利多”(10)。

其次,围绕脱贫攻坚的政策红利和目标考核,扶贫干部和贫困户形成了利益共谋关系。驻村第一书记承担着监督扶贫资源公平分配的责任,但为了顺利通过考核不得不向村庄内部的权力运行逻辑妥协。例如,“村里面在讨论确定贫困户时,有ABC三个备选农户,BC两户特别贫困,符合国家政策。如果严格按照国家政策规定筛选,则A户没法入列。但是A户在村民议事会代表中很有影响力,村民议事会代表明确说,如果A无法入列,那么其他两户就没法通过村民议事会投票。我们干部们为了避免村里人天天吵闹和到上面告状,就通过打政策擦边球的方式把A列为贫困户了”(11)。在此博弈过程中,享受政策红利的人员扩大,贫困户、村干部和扶贫第一书记都各自获得了相对满意的结果。但在此过程中很少有人想到国家利益受损的现实。同时,为了获得扶贫政策红利,贫困户也很乐意配合扶贫干部做一些“做事留痕”等形式化的工作。“为了证明我确实驻村帮扶,有的时候,我去贫困户家里,给人家顺便带几个馒头都得拍照留痕。虽然他们(贫困户)都很愿意配合拍照,但拍照的时候连我自己都感觉丢人,为了完成任务,我们也是没办法。”(12)扶贫干部与群众的这种利益共同体,使得贫困户的“等靠要”思想更加严重,同时也损害了扶贫工作的公平公正原则,最终给扶贫工作带来不利影响[20]

最后,在扶贫任务考核验收时“一刀切”,导致基层干部不得不以其他社会资源为交换,求得贫困户的签字同意。“我们村有一户在20187月份通过收入测算,被列为贫困户,但到了201810月份,我接到上级通知,要求村里所有贫困户必须全部脱贫。我让这一户人家签字时遭到了强烈抗议,贫困户艾某说,‘我三个月期间只是接受过一次慰问,这就脱贫了?你们政府也太厉害了吧!这个字我坚决不签’。”然而在这位扶贫干部看来,“上级下达2018年必须全部脱贫的任务时说,如果整个Y市绝大多数贫困村的贫困户都脱贫了,但只有咱们X村没有完成任务,那说明咱们DX村的干部工作能力差,这会出问题的,这在别人看来是不可理解的。因此,必须全部脱贫,这是政治任务”(13)。压力型体制下“一刀切”式政策考核导致基层扶贫干部迫于压力不得不向贫困户妥协。上述X村案例中扶贫干部只得动用各种社会资源帮助贫困户尽快办理和申领“低保”,最后才求得贫困户的脱贫签字确认。

综上所述,国家出台的精准扶贫政策在一些基层落实过程中成为各个相关社会利益群体利益竞争的场域。无论是政府官员、社会精英还是普通农户,都把制定、参与或支持精准扶贫政策作为实现其特定利益的工具。这种工具主义的思维模式和行动方略会导致作为整体利益代表者的国家的碎片化和其合法性的弱化。

四、互赖而协同:贫困治理机制间关系的调适

嵌入式国家自主性理论的核心要义是对国家与社会关系的认识和处理应该从强调“对立而制衡”走向“互赖而协同”。“国家要对社会经济发展进行有效的引导,必须深深‘嵌入’社会中,构建起国家政权与企业、社会组织之间的沟通机制,依凭它们保证政府的政策目标得到社会精英和大众的认同,进而高质量地执行。”[21]当下中国贫困治理中存在的主要问题是国家科层化组织动员机制的力量过于强大,而其他社会力量较弱。扶贫过程中精细化技术渗透机制和扶贫考核机制作用的发挥要以组织动员为前提和基础,这导致贫困治理中机制间关系失调。这种失衡的机制间关系最终导致扶贫政策实施过程中地方政府和基层官员权力资源太少而责任太大,无力完成扶贫政治任务,只能用各种形式主义的方式来应付。因此,理顺关系是解决当下问题的关键所在。

(一)理顺“激励-约束”机制间关系,激发基层扶贫干部活力

“一个有效的制度建设过程,必须重新塑造核心参与者的目标、优先顺序和责任感,灌输共享的假设和共同期望,从而在此基础上培育出共同的理性。”[22]针对从上到下贯彻落实的精准扶贫政策,基层政府官员群体首先达成的是“命令-服从”的工具理性共识,这无可厚非,且对于政策执行具有积极意义。但如果仅仅限于工具理性,则会带来政策执行的异化和基层公务员的“平庸化”、工具化生存状态。为此,基层官员需要超越工具理性,而去追求实现公共利益的政治理性[23]。政治理性引导基层官员从政治价值、政治理想高度对自身的履职行为进行道德判断,实现“应该如此做”和“愿意如此做”的融合,从而构建起主体内在的“责任政治”观念[24]。精准扶贫政策执行中的“不出事”逻辑和文牍主义现象最终可归结为一种因责任政治观念缺失而带来的任性避责逻辑。精准扶贫过程中干部任性避责逻辑形成的主要原因在于现有的干部“激励-约束”机制的失衡。例如,“作为被下派的驻村第一书记我们承担了很大的工作责任和压力,说是在将来的职位晋升中优先提拔,但这对我们来说只是一个很好的‘饼’,是一种理想主义的说法,在现实中还没有很好兑现”(14)。因此,让干部主动“找回责任”、承担责任,除了需要对基层官员进行理想信念教育外,最关键的还在于“激励相容”的机制建设[25]

一是问责与容错机制相平衡,给基层扶贫干部松绑。精准扶贫政策的因地制宜落实需要基层扶贫干部勇于探索、勇于试错、勇于担当。因此要将扶贫过程中实干者的创造性破坏、无意过失等探索性工作予以容错免责[26]。对于实干者在扶贫政策落实中偶尔出现的“打政策擦边球”行为不作负面性评价,同时予以正确引导和纠错,最大程度地给政策创新性行为提供平台和空间,降低扶贫干部的工具主义避责冲动。二是显性激励与潜在激励协同,给基层扶贫干部实实在在的激励。当前对基层干部扶贫效果考核的指标体系中过多注重显性的脱贫人数和短期的脱贫成果,是扶贫过程中工具主义行为盛行的主要原因。因此,要构建多元化的基层干部扶贫绩效考核评估机制,把贫困户满意度、扶贫成效的可持续性、扶贫项目的长远意义等指标纳入扶贫绩效考核体系;要把精准扶贫效果与落后村落整体公共服务水平、经济发展潜力联系起来,把贫困户本身的长远发展的潜力作为扶贫绩效的核心指标;要把这些柔性的公共服务指标变成基层政府官员刚性的晋升指标。

(二)理顺政府内部部门间关系,构建组织内跨部门协同机制

精准扶贫政策基层执行异化的主要原因之一在于压力型体制下的科层式治理的权责失衡和层层加码。受到等级权威“官本位”和部门本位主义的影响,基于平等协商的跨层级、跨部门协同异常艰难。为此,在精准扶贫过程中要尽快建立由国务院牵头,各省级政府积极配合的跨层级、跨部门协同机制。首先,要搭建扶贫信息沟通交流机制。主要涉及扶贫政策实施过程中的风险预判、利益分配、法律保障、监督约束等方面的信息交流。国务院和各省级扶贫办要构建统一共享的信息服务平台,在平台上实现信息共享、流程监督、责任目标考核等环节的开放、透明。国务院和各省级扶贫办要定期编辑扶贫项目工作简报和专报,及时发布扶贫项目进展情况。其次,建立基于目标管理和共同价值愿景的平等谈判机制。在精准扶贫过程中,一旦有关扶贫目标任务的部门之间、层级之间权责关系发生变化,中央层面的部级联席会议制度、各级扶贫办、扶贫领导小组、相关专家要及时启动协商机制。要摒弃以往跨部门争议依赖上级权威协调裁定的科层制模式,以平等协商和对话的方式解决争议。协商过程中,各个扶贫参与部门要按照既定规则充分表达不同意见,在尽最大可能实现扶贫政策目标的前提下,商讨解决方案。

(三)理顺政社关系,探寻政府与企业、贫困户伙伴式协作机制

一些地区的精准扶贫过程仅由政府单向主导,而其他社会力量的主体性缺失,只是形式化地陪着政府“赚吆喝”或投机盈利,这是工具主义乱象的根源。精准扶贫政策过程中国家自主性的提升除了从上到下的嵌入性、渗透性之外,另一个重要的层面是从下到上的社会力量对于基层权威的认同、支持和赋权[27]。从下到上的内生性治理秩序的形成是精准扶贫政策在基层生根发芽的前提。要通过协同互动机制建设,使国家和各个社会力量从只顾自己完成任务的“各自为政”走向利益互惠的平等互赖,进而达成通过扶贫政策推动社会全面发展的国家目标。一是共识达成机制。多元参与主体通过广泛交流达成共识为事后良好协作打下坚实基础。基层乡镇政府与在地扶贫企业、参与扶贫的社会组织、驻村干部、贫困村的村干部、贫困户等各政策参与主体要通过协商、对话、谈判等方式对本地区贫困治理的现状、预期目标、主要方法、参与方各自的优势和弊端、参与扶贫的具体职责、预期收益等达成广泛的共识。根据中国实际,嵌入在基层政府、村委会、企业、农村合作社等扶贫参与主体当中的基层党组织要起到积极促进作用。要借助日常的党组织活动为参与扶贫的各方提供交流平台,党员领导干部特别是党支部书记要在共识形成中对群众和企业利益诉求发挥搜集、表达和聚合作用。二是利益整合机制。基层政府具有完成扶贫政治任务的绩效考核压力,在地扶贫企业具有逐利冲动,贫困户具有尽快脱贫致富的需求,通过合理的机制设计可以使三方形成稳定的利益共同体。基层政府在扶贫资源分配和发放过程中要从原来的由上到下直线输送式转变为政府、在地扶贫企业和贫困户之间伙伴式的协同互赖机制。政府与企业签订协议,将优惠政策和各种支持给予在地扶贫企业。同时企业与贫困户签订协议,通过各种互惠互利的方式把贫困户纳入产业发展之中,确保贫困户脱贫后不返贫。这样,政府、企业、贫困户以合作共赢和风险共担为运行机理,在市场经济中休戚与共,形成命运共同体[28]

五、结论

贫困治理是当下中国国家治理中最主要的公共难题之一。充分发挥国家自主性的中国式贫困治理模式在取得巨大成就的同时也意外地“制造”了形式主义乱象和资源的分配不公等问题。这一悖论的存在与国家在贫困治理中的自主性选择偏好和行为能力密切相关。中国式贫困治理过程中的国家自主性流失从根本上来说源于中国现有的国家治理体系中的一些制度性和结构性问题。宏观制度性和结构性问题的解决往往错综复杂、异常艰难,而微观机制的创新和机制间关系的调适则相对容易且见效快。中共十九届四中全会从制度建设的视角对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略性部署。在坚持和完善中国特色社会主义制度的前提下,解决中国式贫困治理运行过程中的问题的最直接办法便是机制创新。机制层面的“增量”改革才是逐步推动治理体系变革的捷径。对于贫困治理中的问题,我们当下亟须在国家回归与社会参与之间找到一条有效协同的道路来解决国家集权太多和社会无序参与带来的治理难题,从而找到一条中国化的解决问题的出路。


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[28]吴理财,瞿奴春.反贫困中的政府、企业与贫困户的利益耦合机制[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2018,(3.

注释:

1PH村驻村第一书记访谈资料。访谈资料编号:20190201P06

2PG社区扶贫第一书记访谈资料。访谈资料编号:20190129P02

3PD镇主管扶贫副镇长访谈资料。访谈资料编号:20190130P03

4PDC村村支部书记访谈资料。访谈资料编号:20190203P07

5PD镇主管扶贫副镇长访谈资料。访谈资料编号:20190130P03

6PDC村老党员访谈资料。访谈资料编号:20190209P10

7PDC村老党员访谈资料。访谈资料编号:20190209P10

8PDX村驻村帮扶队队员访谈资料。访谈资料编号:20190130P04

9HSN村驻村第一书记访谈资料。访谈资料编号:20190128H04

10HSN村驻村第一书记访谈资料。访谈资料编号:20190128H04

11HYG村驻村第一书记访谈资料。访谈资料编号:20190127H03

12HHG村驻村第一书记访谈资料。访谈资料编号:20190128H05

13PDX村驻村帮扶队队员访谈资料。访谈资料编号:20190130P04

14HYG村驻村第一书记访谈资料。访谈资料编号:20190127H03