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控制权理论视角下乡镇干部职业倦怠现象及其治理——基于江西省YF县FX镇乡镇干部绩效考核工作试点的调研

作者:田 孟  责任编辑:冯晨晨  信息来源:《求实》 2020年第5期  发布时间:2020-10-12  浏览次数: 255

摘 要】新时代背景下,以“为官不为”“懒政”为主要表现形式的乡镇干部职业倦怠问题是社会关注的焦点,也是政治学、公共管理学和社会学研究的热点。乡镇干部职业倦怠现象表明乡镇政府内部既有的激励机制存在一定程度的失灵,且已经成为乡镇政府自身建设和乡镇治理现代化的重要阻碍。构建适宜的绩效考核制度是优化激励结构的关键环节。江西省YFFX镇的乡镇干部绩效考核工作试点反映了当地乡镇政府的内部治理过程发生了从“及格达标”逻辑到“末位淘汰”逻辑的变迁。乡镇干部绩效考核制度的创新,推动了乡镇政府内部权威关系的重构,即目标设定权、检查验收权和激励分配权的重新配置。乡镇干部职业倦怠的治理实践体现了组织社会学的“控制权”理论的适用性,并发展了这一理论。

关键词】乡镇治理;乡镇干部;职业倦怠;绩效考核;末位淘汰;控制权理论


一、问题的提出与文献综述

“职业倦怠”也被称为“工作倦怠”“职业枯竭”或“工作耗竭”,是指个体因不能适应特定工作情境中的压力而在生理和心理上出现的一系列极端应激反应,包括心力交瘁、身心俱疲、工作热情消退和职业效能感匮乏等。这种现象最早是由精神病理学家弗洛登伯格(Freudenberger H.J.)在医疗卫生和教育等方面通常需要投入大量时间、精力和情感劳动才能更好达成目标的专业助人服务行业中发现的[1]。此现象一经提出,便得到了学术界的响应。随着研究的拓展,学者们发现,职业倦怠现象几乎存在于每个行业之中。近年来,时常见诸各类媒体的职场人士过劳乃至猝死的新闻报道,更是引起了民众对于职业健康相关议题的高度关注[2][3]

“与社会普遍认知相反,公务员职位虽炙手可热,却也是工作倦怠最为易发和高发的职业群体之一。”[4]作为我国职业群体中的一个非常重要而又特殊的组成部分,各级政府干部群体的职业倦怠现象与一般职业群体的职业倦怠现象在成因、表现、特征、后果及其治理等方面既有共性,也有差别。随着我国政府的职能定位逐渐从“管制型”向“服务型”转变[5],特别是党的十八大以来中央“八项规定”、反“四风”、高压反腐的常态化和“三大攻坚战”的强势推进等,不仅显著改善了各地的政治生态、推动了治理转型,而且对干部也提出了更高的要求。也正是在此背景之下,各级政府干部群体中的“职业倦怠”现象作为一个问题被列入政府的议事日程。为此,中央政府近年来先后推出了“三严三实”主题教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育和“解决形式主义突出问题为基层减负”等活动,出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,目的就是为了调动各级政府干部群体干事创业的积极性。

在整个干部队伍中,基层干部人数众多、位置特殊,历来颇受关注。然而,早已有研究指出,干部职业倦怠程度与其在整个行政体系中的位阶呈反比关系,即“越是属于上级机关的倦怠程度越轻,而处于最基层的乡镇机关公务员职业倦怠程度最高”[6],基层干部的职业倦怠现象已经非常普遍。中国社会科学院政治学研究所对全国102482名县处级以下(含县处级)在职在岗公务员的调查显示,有近八成的基层公务员存在着轻度职业倦怠现象[7]。郭剑鸣、刘黄娟通过对湖北省麻城市2719名基层干部的调查也发现,具有轻度到中度以上心理障碍的基层干部占五成以上[8]。而《半月谈》的一篇文章则是用“上面千条线、下面一根针”“上面千把锤、下面一根钉”和“上面千把刀、下面一颗头”等话语生动刻画了基层治理所面临的任务繁多、人力有限和责任刚性的困境,并将基层普遍存在的绷紧运转、僵化管控和过关心态等现象称为“疲态治理”[9]。基于此,有学者认为基层政府及其干部队伍的行为逻辑已经和正在发生着“从邀功到避责”[10]、“从揽政到懒政”[11]的深刻转变。

陷入职业倦怠的基层干部不仅缺乏“创业”的动力,甚至连基本的“干事”也不在状态,常规性的工作难以有效推进,创造性的工作更是举步维艰。笔者近期在中部地区某镇调研时,该镇人大主席痛陈乡镇干部队伍中部分“老油条”“官流子”,他们因某些主客观原因已晋升无望,却又因在当地工作多年而有盘根错节的社会关系网,不仅懒于为辖区内民众提供服务,而且也不服从乡镇领导班子的正常工作安排,特别是某些中心工作。“为官不为”,不仅影响了乡镇政府在群众中的形象,也削弱了乡镇政府内部的凝聚力和战斗力。

众所周知,乡镇政府居于我国行政体系的最末端,是整个行政体系中比较特殊的一个层级和单元。乡镇政府是连接国家与社会或民众的一个重要节点或枢纽,自上而下的国家意志和自下而上的民众诉求同时在乡镇政府层面汇聚,体现了乡镇政府组织所具有的“双重嵌入”特征:既嵌入到一般化的官僚制科层体系之中,又嵌入到特定的地方性社会文化网络之中。从中央到地方各级政府及其部门制定的政策大都需要由乡镇政府去贯彻、落实和执行,而辖区内民众的各种治理性诉求往往也是在属地管理的原则下由乡镇政府予以应答和解决。这就意味着,乡镇干部的职业倦怠及与之相伴而生的“为官不为”和“懒政”等现象不仅会对乡镇范围内的治理成效产生巨大的负面影响,还会给国家治理造成深层次的冲击。为此,中央政府高度重视保护和调动基层干部的积极性,三令五申反对形式主义,为基层减负。

然而,通过反对形式主义为基层减负尚属治标之策,而通过适当的体制机制创新激发基层干事创业的内生动力才是治本之举,毕竟政府及其官员的激励才是政府治理的核心。实地调研发现,基层干部在工作中陷入“疲态”并不仅仅是因为身累,更是因为心累。有学者指出:“行政治理的核心就在于设计一个合适的激励结构,限制随意处置权成为合法伤害的可能性,鼓励政府官员以激励兼容的方式促进行政目标的实现。”[12]在“顶格管理”的理念和要求下,基层往往成为官僚主义和形式主义的“重灾区”[13],故而在减负的同时,还要优化乡镇政府的激励结构,特别是要高度重视处于乡镇政府激励结构核心地位的绩效考核工作。

近年来,在中央政府的积极支持和大力倡导下,全国有多个地方开展了乡镇干部绩效考核的创新试点,并取得了一定的成效。本文基于对江西省YFFX镇乡镇干部绩效考核试点工作的实地调研,呈现了当地是如何以乡镇干部绩效考核工作为抓手,优化乡镇政府内部治理结构,从而激发乡镇干部干事创业的内生动力,揭示了乡镇政府运行的微观激励基础。

二、从“及格达标”到“末位淘汰”:绩效考核的变迁

FX镇位于YF县西南部,下辖20个行政村(社区),总人口2.6万人,土地面积200平方公里,是全县人口和土地面积第二大乡镇,也是一个农业型乡镇。在实行乡镇干部绩效考核工作试点之前,FX镇是全县闻名的“问题镇”,信访问题十分突出。这些问题从乡镇政府外溢到县级乃至更高层级的政府,突出反映了当地乡镇政府治理能力的严重不足。乡镇干部的工作积极性不高,乡镇领导对普通干部缺乏有效的激励手段。更有甚者,干部与干部之间在某些比较困难的工作上相互推诿,不敢直面矛盾,严重缺乏主动性、创造性和积极性,给当地经济社会事业的发展带来了不利影响。为了激发乡镇干部勇于担当的精神和善于开展群众工作的积极性,从2017年开始,YF县在FX镇开展了以乡镇干部绩效考核工作试点为主要内容的改革,优化乡镇政府的内部激励结构和治理机制,取得了显著的效果。截至目前,FX镇已经摘掉了“全市信访重点管理乡镇”的帽子,入选了“全市共产党员示范乡镇”,并连续三年被评为全县高质量发展综合先进乡镇。与此同时,该镇的财政赤字也逐年缩减,财税收入和固定资产投资稳步增长,增幅位列全县第一。

FX镇政府治理成效的扭转和治理能力的提升与当地近年来开展的乡镇干部绩效考核工作试点密切相关。在行政管理学领域,绩效考核被公认为是政府及政府官员行为的“指挥棒”,构成了政府内部激励结构的核心内容。绩效考核工作涉及到考核对象、考核原则、考核内容、考核方式和考核结果运用等多个环节,任何一个环节都有可能对激励结构产生重大影响。因此,笔者将从以上几个环节介绍FX镇乡镇干部绩效考核试点工作的基本情况,并基于组织社会学的视角,对乡镇干部绩效考核的逻辑变迁进行学理上的阐释。

绩效考核必须要能够对考核的对象产生直接激励作用,使之朝着有利于实现组织目标的方向行动。因此,明确考核对象或考核范围是开展绩效考核工作的基础。FX镇的乡镇干部绩效考核试点工作将所有参与乡镇中心工作、有工作职责、有任务分工的机关干部全部纳入考核范围,乡镇党政正职则由县委组织部统一考核。也就是说,除了乡镇党委书记、乡镇长、被上级借调的工作人员和工勤人员以外,其他乡镇干部全部都是乡镇干部绩效考核的对象。

截至2019年,FX镇的机关干部职工共计61名,其中,在编人员41人,无编制人员15人,另有试用期公务员2人,大学生村官1人,“三支一扶”人员2人。在编的41人中,公务员身份22人,事业编身份19人,其中科级干部15人,有4人被上级政府部门借调。无编制人员中,自聘人员9人,工勤人员6人。按照该镇确定的绩效考核对象或考核范围,除镇党委书记、镇长、借调人员和工勤人员外,共有49人参与乡镇干部绩效考核。

绩效考核坚持实事求是、公正透明、多劳多得、奖优罚劣的基本原则。绩效考核的内容主要包括以下四个大项:政治表现、担当实绩、廉洁从政和附加考核项目。其中,政治表现主要考核评价干部的政治品质和政治立场,包括政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律和政治生活六个方面。担当实绩主要围绕党的建设、经济发展、生态文明建设、社会事业和民生工程建设等工作成效对乡镇干部进行考核。廉洁从政主要考核干部落实党风廉政建设“一岗双责”政治责任、遵守廉洁自律准则、落实中央“八项规定”及相关实施细则、秉公用权、树立良好家风、严格要求亲属和身边工作人员等情况。以上三大项的具体操作方式都是通过列出若干项具体内容形成“负面清单”,共有50项之多。每违反一项,都要扣除相应的分值。附加考核项目则按照一事一考原则,由乡镇党政班子联席会研究之后纳入绩效考核的范围。

总体来看,以上关于乡镇干部绩效考核对象或范围、考核原则和考核内容与此前或其他地区目前正在开展的绩效考核工作并无本质的区别,FX镇乡镇干部绩效考核工作试点的创新主要集中在考核方式和考核成果的运用方面,而这两者恰恰也是当前绩效考核工作的难点所在,学术界和相关政府部门对这两方面问题也存在较多争议。

FX镇乡镇干部绩效考核的具体流程为:第一,确定不同干部的基准系数。科级干部的基准系数为1.4,中层干部的基准系数为1.2,一般干部的基准系数为1.0。第二,对科级干部分管的工作进行分级,并明确不同级别分管工作的系数。共分为三级,分别确定了0.350.30.25的系数。第三,对镇域范围内的所有岗位进行归类,并确定不同类别岗位的系数。共分为三大类,分别确定了0.20.150.1的岗位系数。第四,采取双向选择的方式定岗。在明确了干部系数和岗位系数之后,首先由干部自主“择岗”,每人可以选择34个岗位,然后再由领导“择人”。具体的操作是由乡镇党政正职商定科级干部的岗位分工,各乡镇分管领导选择中层正职和工作人员,最终由党政班子联席会统筹确定。对双向选择后落选的人员,实行待岗制度,由党委政府统筹安排工作。待岗人员年度考核在全镇排名居于末5位的,其绩效考核奖金按照干部绩效考核最低数额发放;不在末5位之内的,则绩效奖金据实发放。这样一来,科级干部的基准系数与他们经过双向选择之后所确定的分管工作系数之和,便构成了科级干部系数;而中层干部和一般干部的基准系数与其经过双向选择之后所确定的岗位系数之和,则构成了中层干部系数和一般干部系数。

在绩效考核体系的技术设计方面,FX镇建立了日考勤、月对账、季考评和年考核的复合机制。绩效考核的总基础分为1000分,日考勤占200分,月对账占300分(平均每月25分),季考评占500分(平均每季度125分)。

“日考勤”主要关注乡镇干部的日常表现和考勤纪律,具体的操作是比照《乡镇干部绩效考核工作表现负面清单》上的3大类50项具体内容进行“倒扣分”,按照每日考勤、月底公示所扣分数的方式开展和实施。

“月对账”主要关注的是乡镇干部所承担的业务工作、包村工作、中心工作和特色工作等,具体的操作方式是由负责这些工作的科级干部和一般干部在月初制定出工作计划,即所谓的“月账单”,细化工作任务,明确当月的具体目标,并报请主、分管领导同意;到了月底,分别由乡镇党政正职对科级干部、科级干部对一般干部的工作账单兑现情况进行考核评分。

“季考评”极具特色,是当地颇有新意的一项探索。具体来说,即是以季度为单位,乡镇干部上交书面述职报告,并接受正向测评;每半年召开一次“321”履职述职会,接受正反双向测评。参与的人员包括乡镇全体机关干部、村(社区)支部书记、主任、两代表一委员(即党代表、人大代表和政协委员)。其中,“321”履职述职会指的是每名干部在述职时,必须陈述3件自认为做得满意的工作、2件还有待加强的工作和1件不满意的工作,然后现场接受参与“季考评”的相关人员的公开评议。点评采取分层的方式进行,即结合“月对账”的情况,分别由科级干部对中层干部、中层正职对一般干部的述职进行点评。在此基础上,最终由全体参与测评人员对科级干部、中层干部和一般干部逐一进行署名的“正反”双向测评。正向测评主要关注日常工作表现,预先确定优秀占30%、良好占65%、一般或较差占5%的比例评定等次,并分别按照125分、110分、90分和80分折算分数。这就意味着,所有参与测评的人都必须要在被测评对象中选择一些表现相对一般或较差的乡镇干部。反向测评主要关注干部的政治表现、工作作风、廉洁从政等方面的负面情况,若测评中干部的反向测评任一不良表现占比达测评总人数的10%,将予以认定,并扣除个人绩效考核相应得分。由于实行署名制,所有干部测评结果均是由参与测评的人员自行交给乡镇党委书记,经党委书记审核并隐去实名之后,交由乡镇绩效考核办汇总和整理。汇总和整理过程由镇纪委全程监督,并根据情况和需要吸纳安排12名站办主任或其他干部参与这项工作。最终,将测评的结果分类按权重折算,得到每名参与绩效考核的乡镇干部在该季度考核的得分数。具体的计算公式为:每名被测评的乡镇干部“季考评”得分=干部系数×[科级干部打分×35% 中层干部打分×25% 一般干部打分×25% 村(社区)支部书记、主任、两委员一代表打分×15%]

“年考核”是在年底由乡镇绩效考核办汇总每名乡镇干部的日考勤、月对账和季考评得分情况,并结合各种加减分事项中的具体得分情况,计算每名乡镇干部的年度总得分。然后根据全年总得分,乡镇绩效考核办需要按照优秀占30%、良好占65%、一般和较差占5%的比例,分科级干部、中层干部和一般干部三个类别提出每名乡镇干部年度绩效考核等次建议,经乡镇党政班子联席会研究确定后报县乡镇干部绩效考核工作领导小组办公室备案审批。

在绩效考核结果的运用方面,FX镇主要聚焦于对乡镇干部的政治激励和经济激励两个方面。其中,颇有新意的举措是对年度绩效考核第一年被评为倒数后3位的乡镇干部,进行提醒谈话;对连续两年被评为倒数后3位的乡镇干部,进行诫勉谈话;对连续三年被评为倒数第1位的乡镇干部,予以调岗;对连续三年被评为倒数第23名的乡镇干部,予以待岗。

显然,不管是在季考评、年考核还是在绩效考核结果的运用中,都可以看到一种类似于“末位淘汰”的组织管理技术或运作逻辑,而不是通常见到的“及格达标”逻辑。“末位淘汰制”与“及格达标制”对乡镇政府的内部激励结构具有非常不同的影响。在“及格达标制”的逻辑中,绩效考核的结果主要是由乡镇领导与每个乡镇干部之间的互动决定的,而在“末位淘汰制”的逻辑中,绩效考核的最终结果还会受到其他乡镇干部工作绩效的影响。FX镇通过对乡镇干部绩效考核方式的创新,在既有的纵向组织关系之外强化了横向的联结。

在“及格达标制”中,每个乡镇干部都只需考虑自己的努力与领导及其目标之间的关系,博弈主要是在每一个乡镇干部个人与乡镇领导之间进行;而在“末位淘汰制”中,博弈不仅是在乡镇干部个人与领导之间进行,而且其他乡镇干部也都制度化地参与进来了。每个乡镇干部不仅要关注自己是否努力,还要注意其他乡镇干部是否更努力。结果,所有的乡镇干部都必须持续不断地挖掘和释放自己的潜力。从“及格达标”到“末位淘汰”,体现了乡镇干部绩效考核逻辑的变迁,是乡镇政府内部治理结构和治理机制的重大变化,对乡镇干部具有显著的激励作用,大大提升了乡镇政府的治理能力。

三、绩效考核、激励结构与治理:控制权理论及其修正

绩效考核是一种常见而又重要的组织管理技术。绩效考核的变革推动着组织内部激励结构的变迁,进而影响治理能力。适宜的绩效考核方案设计,对于优化组织内部治理结构和提升治理能力具有显著效果。激励结构直接影响治理能力及其绩效,而绩效考核则构成了激励结构的关键环节。因此,绩效考核的直接目标是优化激励结构,最终目标是提升治理能力及其绩效。具体到本文所论及的FX镇来说,即是通过对乡镇干部绩效考核运作方式的改革,实现乡镇政府内部治理结构的优化,进而推动乡镇政府内外两个方面治理能力的显著提升。

前面提到,FX镇的乡镇干部绩效考核工作试点创新,就制度变迁的逻辑而言,主要体现了从“及格达标制”逻辑向“末位淘汰制”逻辑的转变。新的绩效考核方案使乡镇干部改变了行为方式,克服了职业倦怠,焕发出了强烈的干事创业热情和内生动力,乡镇干部的精神面貌也发生了显著改变。用当地干部的话来说,实施新的绩效考核方案以后,乡镇干部队伍发生了“四多四少”的显著变化,即:“爱岗敬业的多了,斤斤计较的少了;主动担当的多了,推诿扯皮的少了;干事创业的多了,得过且过的少了;热心为民的多了,散漫飘浮的少了”。实际上,不仅乡镇政府内部的关系理顺了,战斗力增强了,而且落实政策和为民办事的效率也大大提高了。总而言之,乡镇政府的治理能力显著提高了。

以上对于乡镇干部绩效考核制度逻辑转变所做的归纳并未能彻底揭示新的乡镇干部绩效考核方案何以能够对乡镇干部的行为方式和精神面貌造成显著改变的微观作用机理,为此,本文试图应用组织社会学的“控制权”理论,对其作进一步的回答与阐释。

(一)政府治理模式的控制权理论及其修正

众所周知,自20世纪90年代以来,对于中国政府特别是基层政府及其行为逻辑的研究一直是学术界的热点,形成了一些非常具有影响力和解释力的研究成果。其中,基于政府内部权威关系的配置情况,周雪光等学者提出了控制权理论,并将其概念化为目标设定权、检查验收权和激励分配权等三个基本的分析维度[14]。但既有的关于“控制权”理论的应用,大都聚焦于从中央到地方的整个行政体系,主要讨论的是在这样一个多层级、超复杂的组织体系内权威关系的配置及其对基层政府行为的影响,基层政府本身仍然是一个尚未被彻底打开的“黑箱”,基层政府内部权威关系的配置状况还没有得到应有的重视,基层政府的能动性及其行为逻辑的微观组织基础也没有被有效揭示。

与此同时,为了避免研究视角上可能出现的“只见机构不见人”的偏差,也有一些学者从政治能动者的角度进行了修正[15]。但这些研究目前还停留在县乡领导干部这一“战略性群体”层面[16],突出了领导干部对于“政治晋升”的普遍关切和独特偏好[17],而对那些实际上缺乏晋升动力或空间、但在规模上以及政府治理的过程中并非无足轻重而是不可或缺的普通干部群体则缺乏足够的关注和深入的研究[18]。这些不足为进一步的研究提供了空间。

显然,对于乡镇干部绩效考核的研究有助于学术界走出上述困境。一方面,它聚焦在乡镇政府这一特定的层级上,而不是从中央到地方再到基层这一多层级、超复杂体系,深入探讨乡镇政府内部的治理结构和组织方式。另一方面,它对乡镇治理能动者的关注也不再局限于追求晋升的乡镇领导干部,而是扩展到了普通干部,并从一个更加丰富的角度理解他们的行为。FX镇乡镇干部绩效考核工作创新的主要目标即是激发乡镇干部特别是普通干部的内生动力。简要言之,从绩效考核方式的创新对乡镇干部个人行为的改变,到乡镇政府内部激励结构的优化,再到整个乡镇范围内(“乡域”或“镇域”)治理能力的提升和治理绩效的改善,研究的视角始终聚焦在乡镇政府这一特定的政府层级,并将视野拓展到了一般乡镇干部。笔者认为,适度修正后的“控制权”理论及其分析框架具有显著的比较优势。

从“控制权”理论视角来看,FX镇乡镇干部绩效考核工作实施方案的组织社会学本质是在乡镇政府内部对控制权进行重新分配,是对乡镇政府内部权威关系进行的新调整。

(二)目标设定权的配置及其行动者转向

在目标设定权的配置方面,FX镇的乡镇干部绩效考核工作试点方案将“双向选择”的机制引入到了岗位和工作人员的配对过程中,而不再采取单纯的自上而下行政安排模式。在既有的模式中,乡镇政府内部的岗位和人员安排主要采取的是自上而下的行政配置模式,这种模式能否良性运行依赖乡镇领导干部能否“知人善任”。而在“双向选择”机制下,领导自上而下的安排被置于普通干部自下而上的自主选择之后,其本质是为普通干部提供了一个参与乡镇政府内部人事安排的制度化渠道。这些普通干部不再是消极地等待乡镇领导的安排,而是主动地去了解自己的能力与相关岗位需要的匹配情况,并将自己的优势充分呈现给乡镇领导,从而大大增进了乡镇领导干部对普通干部的了解,提高了乡镇人事安排的匹配度。而且,由于工作岗位是个人的主动选择,就相当于当事人向乡镇领导和整个乡镇政府作出了一个隐形承诺,当工作推进面临一定困难时,这个前置性的隐形承诺就具有激励当事人坚持下去的作用。

显然,尽管乡镇政府的总目标本身难以更改,但在为实现总目标而具体细化出来的次级目标(阶段性目标)配备相应的工作人员方面,FX镇的绩效考核方案中提供了较大的自主选择权。一般而言,乡镇政府的岗位可以分为常规性岗位和临时性岗位。临时性岗位的工作大都是由常规性岗位上的工作人员兼管,或从中临时性抽调人员。但受到中央政府近年来锐意深化改革的影响,乡镇政府的各项新增事务显著增加,临时性岗位也出现了爆发式增长。为这些激增的临时性岗位安排相应的工作人员就成为乡镇政府内部治理的一个基础环节。继续采取抽调或兼职的方式已经难以满足实际需要,但新增编制和人员又几乎不可能,由此不少乡镇政府都陷入到疲于奔命却绩效不佳的困境。在此背景下,FX镇采取将全镇所有岗位和人员通过双向选择的机制重新配对的方式。通过双向选择,而不是单纯的行政安排,实际上就是从依靠领导“知人善任”转变为普通干部参与人事安排的新模式。

在既有的“控制权”理论中,对目标设定权的探讨更多地集中到了目标本身,研究显示,在目标设定权方面,目标背后的人比目标本身更加重要[19]。既有的研究之所以“只见目标不见人”,主要是因为其研究的视野局限于“中央—地方—基层”的框架之中。在这个框架里,基层政府在整个行政体系中的结构性地位,决定了作为委托人的中央政府或地方政府缺乏更换作为代理人的基层政府的条件。而当聚焦到基层政府本身时,其内部依然具有更加微观的发生在“乡镇党政正职干部—科级干部—普通干部”之间的“委托—代理”过程。

(三)检查验收权的配置及其社会嵌入性

在检查验收权的配置方面,FX镇的乡镇干部绩效考核工作试点方案主要是将检查验收的过程嵌入到乡镇政府内部的业缘型社会共同体之中,或者说是将原本作为一项相对单纯的行政管理技术的检查验收工作纳入到乡镇“熟人社会”的范围之内,由此,乡镇干部工作的检查验收过程便被赋予了一定程度的社会仪式感和更强的公共性。在既有的检查验收模式中,检查验收权主要集中在乡镇领导与负责这一工作的相关部门手中,是一项比较单纯的、技术性较强的行政事务。FX镇的绩效考核试点工作方案则将一部分检查验收权分给了全体乡镇干部和部分乡域范围内的精英群体(包括各个行政村和社区的主职干部、两代表一委员等),从而赋予这项工作以更大的公共性。

众所周知,绝大多数中西部地区的乡镇都是一个人口同质化较高的“半熟人社会”,而在乡镇政府内部的干部以及乡镇干部与乡域范围内的其他精英之间,则具有更高的熟悉度,甚至可以说是一个“熟人社会”[20]。当乡镇干部绩效考核工作从一种原本相对单纯、隐秘的部门行政层面扩展到了熟人社会层面时,个体在熟人社会中的“面子”因素便开始发挥作用。笔者在FX镇调研时,不少乡镇干部都表示:“工作没干好,影响升职或被扣奖金都还是其次的,丢了脸面才是首要的。”在一个小范围的社会共同体内,社会性的面子因素往往具有超越政治性权力和经济性财富的重要性。人们为了维持或提高自己的社会性地位,甚至可能愿意让渡自己的部分权力或财富。此外,这种基于更大范围内的考评也对乡镇领导和乡镇干部的互动产生了微妙影响。“尽管过去乡镇领导也会在大会上点名批评,但被批评的乡镇干部可能会认为自己是被领导针对,而不是自己真的没干好工作;而现在乡镇领导的批评是基于大家的点评,这样一来,领导批评起来也更有底气,被批评的人感到的压力也更大了。”

而实现上述过程及其效果的主要途径便是每季度开展的考评。为了避免因熟人社会“老好人”因素对考评过程的干扰,FX镇专门作出了一些硬性的技术规定,比如实名制、“321”述职会等。在这些硬性要求下,参与考评的主体不仅需要署名,而且必须从被考评对象中选择一般或较差者。客观而言,30%的优秀、65%的良好和5%的一般或较差的乡镇干部队伍评定等次结构具有典型的人为建构色彩,并不能够真实客观地反映乡镇干部群体的实际状况,但这种预先确定的等次结构却比之前照实评价制度更加具有可操作性和更高的内部治理绩效。其中,特别重要的是必须评出5%的一般或者较差者的硬性要求,不仅对参与考评的主体具有动员效果,而且对于身处熟人社会之中的被考评对象也具有显著的激励作用。

在既有的“控制权”理论对于检查验收权的讨论中,学者们更多关注行政体系结构特征(特别是基层政府与其上级政府之间的行政关系)对于整个政府内部运作的影响,突出了以“变通”或“共谋”为主要表现形式的政治联盟逻辑[21]。而本研究则发现,检查验收权的重新配置并不仅仅局限在行政系统的内部,它还具有扩展到更广阔的社会空间的可能性。换句话说,检查验收权的重构不仅可以从行政结构的角度进行考察,还可以探讨检查验收权与特定社会结构的复杂关系。检查验收权的行使是在特定的社会情境下进行的,是由特定的人在特定的社会情境下实施的。因此,对于检查验收权的考察,不能“只见行政不见社会”。

(四)激励分配权的配置及其社会性意涵

在激励分配权的配置方面,FX镇的乡镇干部绩效考核试点工作方案主要是在乡镇政府内部的人事安排过程中引入了“双向选择”机制之后,产生了内部激励的社会效应。尽管在具体的表述上,FX镇对于乡镇干部绩效考核的结果运用依然集中在政治和经济层面,这与此前以及其他地方的表述并无二致,但考虑到FX镇对于绩效考核结果运用是建立在对乡镇政府内部人事制度和检查验收制度已经进行了较为深层次的改造的基础之上,这就使得当地的绩效考核成果的运用具有了超越政治激励和经济激励的更为广泛的社会激励的效果。

一方面,将乡镇干部绩效考核的结果与干部的提拔、晋升、推优等政治层面挂钩,即与政治激励挂钩,这个过程因岗位与人员的双向选择机制而具有了实现社会激励的效果。前面提到,在双向选择的机制下,乡镇干部对于岗位的选择相当于是向乡镇领导干部和整个乡镇政府做出了一个隐形承诺,岗位的获取具有自致性色彩。在此背景下,当其因绩效考核结果不佳而被调离岗位,便不仅意味着受到了行政处理,同时也具有社会惩罚的意涵。

另一方面,将乡镇干部绩效考核的结果与个人的年度绩效考核奖金挂钩,即与经济激励挂钩,这个过程因为被嵌入到了一个“熟人社会”场域之中而具有了社会激励的效果。当然,强调经济激励背后的社会意涵并不意味着忽视经济激励的重要性。笔者调研显示,FX镇在2018年的年度绩效考核奖金分配中,科级干部奖金增加额最高与最低相差2415元,中层干部奖金增加额最高与最低相差2627元,一般干部奖金增加额最高与最低相差2517元,拉开了一定差距。而从科级干部、中层干部和一般干部年度绩效考核奖金增加最高的分别为2315元、9852元和9673元的情况来看,增加幅度也较大,并有向最一线干部倾斜的趋势。

笔者认为,当地的经济激励之所以出现上述奖金增幅和奖金分配结构的显著变迁,与经济激励的制度设计和运行过程中的社会因素之间存在非常密切的关系,并且反过来也赋予了经济激励以社会激励的效果。质言之,乡镇干部所获奖金差距的背后是乡镇政府内部社会评价机制结果,体现的是一种在乡镇场域内更加具有公共性的社会评价上的差别;而奖金分配的结构向更一线的工作人员倾斜,客观上反映了激励分配权已经发生的实质性改变。

显然,在既有的“控制权”理论中,行政体系的结构对激励分配权配置的影响得到了更多的重视,更高级别的政府与次级政府之间偏好上的差异导致了激励分配权在现实中的重塑。这种观点忽视了激励分配过程的社会嵌入性。而后者在最基层政府层面表现得尤为突出。本文聚焦于乡镇政府内部,揭示了现实运作中的激励分配权与其所处的社会情境之间的关系。

总之,本节通过引入“控制权”理论及其框架,对FX镇的乡镇干部绩效考核试点工作方案进行了学理分析,揭示了从绩效考核到激励结构再到治理能力的运作过程和生成逻辑。与此同时,结合当地具体实践,本节也对“控制权”理论及其框架进行了某些修正。

四、小结与讨论

“懒政”“为官不为”等现象历来都是令人深恶痛绝的。特别是在整个官僚行政体系与社会体系对接的“组织界面”,即与普通老百姓直接打交道的基层政府层面,这些现象往往最为普遍和突出,其所产生的影响和后果往往也最为直观和恶劣。正因如此,上级政府特别是中央政府一直高度重视基层政府的运行状况,并通过一系列体制机制上的创新,实现对基层干部职业倦怠现象的有效治理。然而,一直以来,主流方案都是在行政体系内部自上而下地加压激励和在基层社会层面自下而上地参与激励两个方向上使力,忽视了基层政府内部激励结构的创新对于提升基层政府治理能力及其绩效的巨大作用。实际上,基于外因总是通过内因发生作用的基本原理,不管是自上而下地加压,还是自下而上地参与,都是改变了基层政府行为的具体情境,进而改变了激励结构,最终影响了政府绩效。在上级政府(包括中央政府)—基层政府—民众的框架中,不应忽视基层政府本级的变革。

本研究基于对YFFX镇的乡镇干部绩效考核试点工作的实地调研,通过借鉴组织社会学界近年来兴起的“控制权”理论及其分析框架,将研究视线聚焦在乡镇政府本级,探讨了在新的绩效考核方案背景下乡镇政府内部的激励结构即“控制权”所发生的变化,揭示了在绩效考核的影响下乡镇政府治理能力及其绩效得以提升的微观组织机制和实践逻辑。

本研究也对既有的“控制权”理论的研究视角及其分析框架的具体内涵进行了一定的修正。在研究视角方面,从关注多层级、超复杂的整个行政体系层面聚焦到某一具体的政府组织层面,特别是作为行政体系末梢,连接了国家与社会、政府与民众的“组织界面”——基层政府,尤其具有创新的空间。而在分析框架方面,目标设定权的配置需要从既有的主要关注目标本身向目标背后的行动者转变,考核激励权的配置需要将考核激励过程置于更加宽阔的社会情境之中进行考量,激励分配权的配置需要考虑到惯常的政治激励与经济激励背后的社会激励意涵。由此观之,本研究构成了对既有的“控制权”理论的应用和补充。

当然,在绩效考核及其社会基础之外,还有很多因素也会影响乡镇政府的行为逻辑、治理能力及其绩效。因此,本文仅是一个非常初步的探索,还有很多值得深入挖掘的空间。本文主要是以乡镇干部绩效考核工作作为切入口,从政府内部的权威关系即“控制权”配置的角度,揭示了乡镇政府的绩效考核、激励结构和治理能力及其绩效之间的内在关联。本文提出的聚焦于单一政府层级和对社会嵌入性的强调,在一定程度上丰富了“控制权”理论。


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