当前位置: 首页 > 农村研究 > 海外农村研究

国外支持农村一二三产业融合发展的政策启示

作者:李 乾  责任编辑:杨文茹  信息来源:《当代经济管理》2017年第6期,第93-97页。  发布时间:2020-10-08  浏览次数: 87

 我国出台的农村一二三产业融合发展支持政策在营造产业融合环境、调动融合主体积极性、激发产业融合路径创新和健全完善利益联结机制等方面发挥了重要作用但也存在政策针对性不强、覆盖面偏窄、与融合主体政策需求有偏差等问题。而部分农业发达国家在农村一二三产业融合长期实践中业已形成了一些较为成熟的模式和政策支持经验。鉴于此文章从财政、金融、税收、公共服务等方面对国外支持农村一二三产业融合发展的政策经验进行考察分析以期为健全完善我国推进农村一二三产业融合发展的支持政策提供有益思考。

关键词农村产业融合支持政策启示


当前推进农村一二三产业融合发展以下简称“农村产业融合发展”已成为各地加快转变农业发展方式、推动农业供给侧结构性改革的重要抓手。国家在政策层面及时出台了一系列政策措施在营造农村产业融合环境、调动融合主体积极性、激发产业融合路径创新和健全完善利益联结机制等方面发挥了重要作用但也存在政策针对性不强、覆盖面偏窄、与融合主体政策需求有偏差等问题。在我国正式提出“推进农村一二三产业融合发展”之前一些农业发达国家已经对农村产业融合发展开展了长期实践并形成了一些较为成熟的模式和政策支持经验如日本的“六次产业化”、韩国的“农业第六产业化”、荷兰的“农业全产业链”、法国的“乡村旅游”等。这些国家根据各自农业发展的实际需要通过出台针对性、差异化、精准化的配套支持政策有效推动了农业产业链延伸、产业范围拓展和产业功能转型实现了产业渗透、产业交叉和产业重组[1]这些经验值得学习借鉴。本文以此为出发点考察国外推进农村产业融合发展的财政、金融、税收、公共服务等支持政策以期为健全完善我国推进农村产业融合发展的支持政策提供有益思考。

一、国外支持农村产业融合发展的政策措施

财政支持政策

国外普遍以强有力的财政支持政策力推农村产业融合发展。日本先后设立了“六次产业化”专项资金、辅助基金、发展配套资金等其中作用最为突出的是2013年成立的“株式会社农林渔业成长产业化支援基金”A-FIVE基金。该基金由政府和社会组织共同出资设立“公共-私募联合基金”出资期限最长为20年部分资金由国家以贷款形式出资。A-FIVE基金以直接出资、股权投资入股或设立子基金的形式支持“六次产业化”经营主体发展。在都道府县一级A-FIVE基金还与地方自治体、农业团体以及金融机构等民间组织联合成立子基金A-FIVE基金出资所占比例必须低于50%出资年限最长为15年),扩大其参与“六次产业化”的范围。另外地方农林渔业者以资金或农产品入股、合作企业以资金、技术或销售网络等入股、子基金以资金入股还会联合出资成立合作战略联盟但子基金出资所占比例有表决权股份原则上不高于50%农林渔业者出资所占比例要高于合作企业出资占比见图1

在日本得到认定的“六次产业化”经营主体可以获得补助金、贷款以及投资等3类财政资金支持但获取资金规模及获取条件不同。获得补助金不需要担保但资金用途有限制且有严格的业务要求最高限额为自有资本的两倍贷款需要担保且资金用途有限制最高限额为自有资本的2~5倍接受投资的经营主体一般为企业不需要担保但财务制度要完善且项目设计的自由度要高最高限额为自有资本的20倍。在具体财政支持方面日本对“六次产业化”经营主体建设直销店及流通和销售设施、购买加工设备、企业和农户开发新产品以及开拓销售渠道、农协建立直销店等分别给予最高3/10、1/2、1/3、7/8的财政补贴对于开展技术研发、实施海外开发活动推进项目、举办洽谈会及交流会等予以定额补助补助金额可上下浮动30%韩国对购置加工、运输流通设施设备的“农业第六产业化”经营主体给予80%的财政补贴其中中央财政和地方财政分别承担50%和30%[2]以色列则基于本国农业发展的特色对大规模温室建设进行补贴还对本国科技人员工资采取全额拨款的支持政策以推进农业科学技术研发及推广应用美国对农户农产品储藏进行补贴农业科技研发投入则重点向中小型农业企业倾斜法国实施“技术咨询补贴”政策鼓励农村合作经济组织接受技术咨询补贴额度约为咨询费用的30%。[3]



1 日本财政资金支持六次产业化示意图

资料来源株式会社農林漁業成長産業化支援機構法の概要http//www.a-five-j.co.jp/corporate/outline.html。


金融支持政策

国外比较重视金融支持政策在农村产业融合发展的作用包括无息或低息贷款以及信用保险优惠等。如日本《农工商合作促进法》中明确规定对于得到认定的农工商合作事业计划或支援事业计划可享受低利息融资和保险优惠。一是在低利息融资方面贷款利率因经营主体类别、贷款目的不同而存在一定的差异。对于融资用于农林水产品生产、流通、加工、销售以及必要公用设施购买等的普通农林渔业者贷款利率为0.1%且无贷款期限限制生产设备投资贷款期限为20年以内);对从事中小企业事务的中小企业者贷款利率为0.4%用于购买设备的贷款期限为20年以内、用于企业日常运营的贷款期限为7年以内其余用途的贷款期限为15~16年对于从事国民生活事务的中小企业者有担保的贷款利率为0.35%~0.95%无担保的贷款利率为1.35%贷款期限限制与从事中小企业事务的中小企业者一样。二是在保险优惠方面对于通过认定的中小企业者扩大其担保金额、提高补偿率以及降低保险费率。其中各类保险担保额度均比普通标准高1倍优惠幅度较大见表1。美国更是长期对家庭农场主实施低息或财政贴息贷款、政府信贷担保以及“无追索权贷款”等政策综合表现出贷款形式多样、优惠幅度大、还贷周期长等特点意大利向农民专业合作社提供贷款的利率为4%~5%而非优惠贷款利率为15%~22%荷兰从事农产品加工的农业生产者可享受4%~6%的低利率贷款政策。

税收支持政策

国外支持农村产业融合发展的税收支持政策主要体现在对农业合作组织和农业企业尤指农产品加工企业采取低税或免税政策等。法国对农产品加工企业实施税收减免、加速折旧和亏损结转等优惠政策。其中亏损结转方式比较灵活普通经营性亏损可向后结转5年、折旧产生的经营性亏损可不定期向后结转。法国对合作社联盟及总社的主要支持为所得税减免如农产品加工合作社可享受35%~38%的公司税减免和50%的不动产税减免等。[4]美国等也对农产品加工企业实施了税收优惠政策。美国最初对农民合作组织实行税赋全免随着其经济实力的增强对具有免税资格的农民合作组织减免税收平均为工商企业的1/3左右),但仍对其他农民合作组织分配给社会的红利、惠顾返还金以及其他收入实行免税待遇。[5]另外美国还允许农业生产者个人或农业企业自主选择对自己有利的记账方式如农民选择“现金记账法”缴纳个人所得税通过降低应纳税基减轻税收负担。[6]


1 日本中小企业参与“六次产业化”且得到认定信用保险法的特例


资料来源農商工連携の推進に向けた施策http//www.maff.go.jp/j/shokusan/sanki/nosyoko/pdf/nou.pdf。


公共服务支持政策

农村产业融合发展需要健全的服务保障体系作为支撑以克服资本、技术、人才跨界融合的障碍其中公共服务发挥着重要作用。但公共服务具有公共物品的性质无法完全依靠市场自发提供需要政府直接提供或间接支持以补充。美国建立了完善的农业信息服务体系为农产品生产、加工、销售等经营主体提供充分的国内外市场信息以便农业经营主体做出合理的经营决策建立了以农业部、商务部、“农产品信贷公司”、“海外农业服务局”等为重要成员的海外农产品促销体系和农业教育、科技、推广“三位一体”的科技研发推广体系。另外美国还对合作社进行大力支持与保护一方面专门设置农业部农村合作经济组织管理局对其进行管理和提供有效的服务另一方面通过各种财政政策支持农村合作组织发展如帮助其开拓产品市场、对其成员进行培训等。[7]韩国政府出资在农村社区学院、农业科学各研究所、农业产业和政府之间建立区域网络——“区域农业集合计划”向农民提供农业生产技术指导、为农民提供农产品营销帮助还建立了为农业研究项目提供资金支持的农业研究和发展促进中心。[8]法国建立了以高等、中等农业职业教育和农民业余教育为主要内容的农业教育体系加强对农民的专业技能培训以及现代农业经营理念灌输。

其他支持政策

各国还都加强农业基础设施建设、农村公共基础设施建设以及农产品物流体系建设等为农村产业融合创造良好的发展条件。如法国财政资助传统民居维护与修缮、修建乡村旅游公路、成立乡村旅游常设会议机构在全国范围内规划建设自行车道和绿色通道等。[9]各国政府还依托本地特色产业主导举办全国性的节庆活动为农产品品牌推广、市场拓展搭建便利的平台促进农村第三产业与第一二产业的有效融合如法国每年举办以葡萄酒为主题、荷兰以郁金香为主题的节庆活动等。另外各国还对农产品市场交易活动进行严格管理、制定统一的产品质量标准以提高农产品市场竞争力、规避同业恶性竞争如荷兰为农业全产业链制定标准实行一体化管理等。

日本还通过支持农协发展间接推动农业“六次产业化”进程。农协经营着日本国内所有农作物从产前、产中到产后的所有环节以及其他所有的涉农业务[10]能够在一定程度上整合区域间资源及产业链促进区域间经济协同发展是日本推进农业“六次产业化”的重要抓手。因此日本对农协的支持力度较大。在税收方面政府对农协的各项税收均比其他法人纳税税率低10%左右且对农协免征所得税、营业税和营业收益税在补贴方面农协实施经政府批准的农产品加工项目时政府对其所需厂房、设备等予以50%的投资农协新建仓储、固定设施投资等最高可获得政府80%的补贴政府还支持农协开展公共性服务事业、对农协开展有利于农业现代化的项目予以贷款贴息等。[11]

二、农村产业融合发展支持政策精准发力的保障——经营主体认证

经营主体认证管理是确定农村产业融合政策支持对象的必备环节是决定政策措施有效性的关键。日韩两国均设有众多的“六次产业化”经营主体认证机构明确了严格的认证条件。以日本为例必须符合以下条件才能被认证为“第六产业”第一经营主体必须是农林渔业从业者个人法人或由其组成的团体农协、地区农业组织等);第二经营主体必须以自己生产的农林水产品等作为原材料进行新产品研发或者在销售产品时采用全新的方式亦或根据实际情况合理调整并完善生产方式第三农林水产品等新商品的销售量在5年内增长5%且农林渔业及相关业务经营从项目开始到终止必须产生利润第四事业计划项目期为5年以内其中3~5年最佳。在具体的认证程序上日本每年开展3次经营主体认证将符合上述条件的经营主体纳入政策支持范围对于事后管理过程中考评不合格的将撤销认证资格不再扶持。

韩国也实施了申请、经营主体认定、详细计划制定以及实施的四阶段“农业第六产业化”认证程序由各级主管部门分工完成认证有效期为1~3年不等。对于通过“农业第六产业化”认证的经营主体重视其事后管理或监督考核如对经营主体是否履行计划、补助资金使用是否合理等开展2~3次/年检查对于不合格者根据原因全部收回或降低支援资金支援资金减额和终止支援带来的剩余资金奖励优秀的经营主体。[12]在具体执行层面由国家农业主管部门统筹负责地方各级农业相关部门积极协调配合见图2



2 韩国“农业第六产业化”经营主体认证及事后管理程序


三、推进我国农村产业融合发展的政策思考

第一推行主体认证加强后续监管。农村产业融合经营主体认证是农村产业融合发展支持政策精准发力的前提保障只有符合认证条件的经营主体才有获取政策支持的资格。这就需要制定一套完整的认证体系认证的条件要合理、具备可操作性能量化衡量的指标尽量做到量化约束这样也为后续政策跟踪监管、考核等提供便利。我国目前对农村产业融合发展的财政支持主要体现在项目支持但存在着“重项目申请、轻项目成效”的现象。加强政策后续监管是对政策支持主体的一种硬约束迫使其落实经营计划有效规避套取政策资金的行为。对于政策支持期间脱离认证条件、未按照政策支持要求行使义务、政策支持到期后未能达到预设目标的经营主体或事业计划取消其资格认证和政策支持实行资格认证的退出机制。

第二创新支持形式拓展资金来源。资金是农村产业融合发展支持政策实施的物质保障农业的弱质性决定了农村产业融合不能完全依靠普通农户自身需要更多的经营主体参与。相对于农村一二三产业分立发展融合的农村一二三产业资本密集程度提高一方面需要充分利用财政支持资金并创新财政支持资金的使用方式如日本成立“六次产业化”基金再依托此基金以投资入股等形式参与农村产业融合或成立子资金扩大、增强财政支持资金的覆盖面及带动能力提高财政支持资金的综合使用效率另一方面要积极引进工商资本工商资本作为财政支持农村产业融合的重要补充具有管理、技术等优势但要严格控制工商资本的投资入股比例保证参与农村产业融合的农民对经营事业具有绝对控股权避免工商资本控制农业导致参与农村产业融合的农民被边缘化不能充分享受农村产业融合带来的增值收益。

第三完善金融税收制度实行精准政策支持。农村产业融合基在农业而农业又有别于工业各类金融、税收政策应区别对待。针对不同的农村产业融合主体或事业计划实行差异化的政策支持如在融资方面实行差异化的贷款期限或贷款利率政策对农村产业融合主体适当延长贷款期限、降低贷款利率等适应农村产业融合发展的现实需要在税收方面实行差异化的税率政策或税收模式减轻农业产业融合经营主体的税收负担。

第四扩大支持范围优化融合环境。支持农村产业融合发展需要站在更高的层面具有全局性视角统筹农业农村整体发展不能就支持而支持。这就要扩大农村产业融合支持的范围向间接性支持延展主要体现在如下4个方面一是继续加强农业基础设施、农村公共设施以及农产品物流体系等建设优化农村产业融合发展的外部环境二是借助“互联网 ”推进农业信息化建设打造农村综合性信息化服务平台为农村产业融合参与主体提供充分的生产、加工、销售等信息提高融合主体经营决策效率三是支持农业技术研发及推广包括农业专用机械、生鲜农产品冷链物流技术、农产品精深加工技术等为农村产业融合发展提供坚实的技术支撑四是支持农村公共服务业发展促进农业产业链延伸、提高农业产业链的协调性。


参考文献

[1]姜长云.推进农村一二三产业融合发展新题应有新解法[J].中国发展观察20152):18-22.

[2]王乐君赵海.日本韩国发展六次产业的启示与借鉴[J].农村经营管理20167):9-14.

[3]卢学英.试论政府对合作社的财政支持[J].经济研究参考200858):16-20.

[4]黄泽颖王济民.法荷日韩农产品加工财政支持政策的启示[J].世界农业20149):63-66.

[5]孔祥智陈丹梅.政府支持与农民专业合作社的发展[J].教学与研究20071):17-20.

[6]李国珍.借鉴国外农业税收制度经验完善中国农业税收政策建议[J].世界农业20138):73-76.

[7]戴芳.我国农产品加工业财税政策研究[D].西安西北农林科技大学2011.

[8]马晓春宋莉莉李先德.韩国农业补贴政策及启示[J].农业技术经济20107):122-128.

[9]国家发展改革委宏观经济研究院国家发展改革委农村经济司课题组.产业融合中国农村经济新增长点[M].北京经济科学出版社2016.

[10]王丽娜.基于制度层面浅析日本农协的发展历程与改革现状[J].世界农业201310):73-75.

[11]李可心谢元态.剖析日本农协财政金融支持政策[J].中国农民合作社20111):60-62.

[12]金光春单忠纪翟绪军.韩国“农业第六产业化”发展事业对中国的启示[J].世界农业20163):32-38.

注释

详见http//www.maff.go.jp/j/supply/hozyo/shokusan/pdf/koufu_yoko.pdf。

如韩国的第六产业主管科、日本的中小企业评估协会等多数为政府下属机构或授权组织。

如日本的农林水产省韩国的农林畜产食品部。