通往“乡村之治”：挑战与出路——以“新冠”疫情防控中的江西为样本

作者：陈洋庚 胡军华  责任编辑：杨文茹  信息来源：《农林经济管理学报》2020年第4期，第517-525页。  发布时间：2020-10-08  浏览次数： 2472次

【摘　要】基于“北大-江农”乡村振兴追踪调查及新冠肺炎防控追踪调查数据，对江西省106个行政村的基层治理状况进行描述性统计分析。结果表明：乡村基层治理能力总体上得到显著提升，经受住了新冠疫情的全面考验；乡村基层自治、法治、德治水平有待提升，村干部治理能力存在明显短板，部分村干部“不接地气”现象值得警惕。研究进一步以国家与社会关系为切入点，得出自治与德治断裂的路径依赖、精英流失与农村社会的低组织化的结构变迁、资源约束条件下承担复兴使命的压力型政府是乡村治理挑战的深层根源。基于此，从引领乡村之治的主体理念革新、基于高层共识的高位推动和平衡“国家-社会”关系的制度建设方面提出“乡村之治”的三大实现路径。

【关键词】乡村治理；自治；德治；法治；新冠肺炎防控

一、引言

党的十九大提出实施乡村振兴战略，其中将“治理有效”作为五大战略总要求之一。党的十九届四中全会更是向世界鲜明亮出“中国之治”的旗帜。我国农村占国土面积94%以上，乡村常住人口为55162万人，占全国人口的39.40%^[1]。无论是乡村振兴战略的加速推进，还是作为“中国之治”的重要组成部分，“乡村之治”的实现都至关重要。

2020年春节前后，国内爆发了新型冠状肺炎疫情。大量返乡务工人员的高度流动性，导致疫情扩散快、防控难度高，考验农村社会的基层治理能力。习近平总书记在2020年2月14日作出“加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线”重要指示，并要求“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”^[2]。农村基层在新冠疫情防控中的表现及成效如何？疫情防控反映出农村基层治理存在哪些短板和不足？应当如何补齐？

本文基于“北大-江农”乡村振兴江西省“百村千户”2018、2019两期实地调研数据及2020年“百村千户”四期实时跟踪调研，分析表明：十八大以来农村基层治理能力得到显著提升，在本次疫情防控中经受住了全面考验。然而，从治理过程来看，农村基层的自治能力偏低、法治及德治水平不高、村干部治理能力较弱、部分干部“不驻村”等问题成为“乡村之治”实现的挑战。本文认为“乡村之治”挑战出现的根源在于国家与社会的失衡，并提出以平衡“国家与社会”关系为切入点，通过推动理念革新、高位推动与平衡国家与社会关系的制度建设助力乡村治理“三治融合”步伐，加速“乡村之治”目标的实现。

二、调研背景与数据说明

2018年，北京大学中国农业政策研究中心与江西农业大学乡村振兴战略研究院围绕乡村振兴五大战略总要求开展“百村千户”数据库建设工作。在江西省11个地级市按照分层抽样的原则选取12个县36个乡镇108个村进行实地跟踪调查，具体涉及新建区、进贤县、浮梁县、芦溪县、彭泽县、大余县、瑞金市、万安县、永新县、奉新县、资溪县和玉山县。2018年12月进行了第一期调研，2019年12月进行了第一次回访，主要获取农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效及生活富裕5个方面的数据，其中村表问卷108份，户表问卷1080份。2020年2月7日，围绕农村新冠疫情防控工作对“江农百村千户”跟踪调查点106个村的村干部开展了第一轮电话调研，2月12日、2月20日、2月23日分别对106个村的村干部、533户普通农户和64户农村从事工商业活动的企业（户）进行跟踪回访，分别获得农村新冠疫情防控工作成效及生产生活秩序恢复等方面的数据。

三、结果呈现：治理成效与治理挑战并存

（一）江西农村基层治理经受住了新冠肺炎疫情的基本考验

一是立体化村（社）防控体系和结构合理的领导队伍基本形成。截至2月7日，调研的106个样本行政村都建立了立体化的村（社）疫情防控网络体系，其中主要包括负责脱贫攻坚工作的驻村干部（第一书记）、村两委干部、村级诊所医生、村民小组长、党员志愿者和普通志愿者。

农村基层组织带头人整体优化。2018年乡村振兴百村千户调查数据显示（表1），106个样本村的村支书平均年龄为46岁，其中年龄最小的为29岁，50岁以下的占73.83%；村支书平均受教育程度为11.21年，具有高中及以上学习经历的约占73%；任职前有基层干部工作经历的达到100%，任现职前平均在1.38个干部岗位锻炼过，其中42%的村支书任职过村委会主任。在村委会主任方面，99个样本村的村主任平均年龄为45岁，其中年龄最小的为25岁，50岁以下的占74%；村主任平均受教育程度为10.31年，具有高中及以上学习经历的达54%；任职前有基层干部工作经历的达到100%，任现职前平均在1.25个干部岗位锻炼过，其中7%的村主任担任过村支书，12%的之前具有村主任工作经历。综上，当前江西农村疫情防控领导队伍是一支年富力强、教育程度较高、农村基层管理经验丰富的战斗队伍。

表1 样本村村支书与村主任总体性描述

注：2018年乡村振兴百村千户实际调研村庄数为108个，每个项目的统计情况以实际有效回应的样本为准

二是基层党组织的战斗堡垒作用得到发挥。从基层党组织领导核心地位看，在江西农村基层组织中，现任村支书和村主任在当选前是党员的比例分别为99%和67%；2019年12月的追踪数据显示，样本村106个村中村支书和村主任交叉任职比例达到23.58%（25个村）。可以说，十八大以来基层党组织建设显著加强。从本次疫情防控工作看，在口罩等基本物资严重紧缺的情况下，106个村的村组干部、在家党员、村医冲锋在前，前往各自然村、村民小组开展防疫宣传、病例排查，在设卡路口执勤，对进村人员进行体温检测，并为村民提供物资集中采购志愿服务，防控一线党旗飘扬。

三是新冠肺炎疫情防控政策得到有力执行。在政策执行方面，电话调查显示，截至2月7日，104个村开展了疑似病例排查工作，38个村已经完成排查，62个村每天排查；95个村报告已经封村或封路，104个村在村口设卡点，其中79个村对进村人员监测体温；对3个村共13个疑似病例，及时安排在医院隔离。在信息沟通方面，除4个村反馈每三天向乡镇汇报一次外，其余102个村每天向乡镇至少汇报1次。在村民生活保障方面，截至2月12日，95个村为村民提供了部分生活物资的集中采购服务，在保障村民基本生活需求方面起到一定的作用。

四是新冠疫情向农村传播得到有效阻断。截至2月20日回访调查表明，2月7日第一轮调查反馈的3个村13例疑似病例解除，新增确诊病例和新增疑似病例都为0。从样本村调研结果来看，通过取消酒席、倡导不聚餐、封村设卡等有效措施，有效阻断了疫情向农村传播。

五是党在农村的执政基础得到巩固。从本次疫情防控工作来看，在对533户农户的电话调查中，样本农户对基层疫情防控工作的总体满意度高达98.1%，其中防疫宣传、封村设卡、疫情排查、协助购买食物和日用品分别位居群众“最满意工作”的前四位，分别占被访群众的41%、31%、17%和8%。从乡村振兴2018年调查的1079户农户反馈来看，932户（86.30%）反馈对村里的社会治安状况表示满意，“不太满意”和“不满意”的只有21户（2%）；80.63%（969户）对本村乡风文明情况打了6分以上（总分10分），其中68.96%（744户）打了8分以上；83.4%（896户）的农户对饮用水的质量表示满意。从这几项指标来看，党在农村的工作总体上得到群众较高的评价，党在农村的执政基础得到巩固。

（二）江西省农村基层治理面临的主要挑战

从新冠肺炎防控工作及两轮乡村振兴调研结果来看，十八大以来乡村治理能力得到显著提升，“乡村自治、法治和德治已具备融合的条件”^[3]。然而，从基层治理的过程来看，农村的基层基础工作还有较大的提升空间，离“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的目标还有一定的距离。

一是农村基层自治水平有待提升^[4]。第一，在民主选举方面，部分村庄选举程序不健全。根据108个村的村干部反映，在选举形式上，108个调研村中，村主任由村民直接选举产生的仅有87个村，占80.55%；在候选人数量上，依然有6个村只有一个候选人，无记名投票比例为90.28%。在写投票方面，所有给予反馈的1062户农户中，378个村民反映有秘密写票处（35.59%），而684个村民反映没有秘密写票（64.41%）。第二，在民主协商方面，尽管在108个调研村中，101个村建有村民理事会（94.39%），基层群众性自治组织建设取得一定成就。然而，村民自治组织的运行实践堪忧：在101个有村民理事会的村中，一年开6次会以下的有59个村（58.42%），其中23个村的理事会一年开会不超过2次（22.77%）；从村民理事会运行效果来看，有26个表示“一般”（其中1个“很差”），比例为25.74%。第三，在民主决策方面，在108个村2018年的438个公共建设项目中，涉及筹资或筹劳的有134个，其中通过一事一议的81个（60.45%），没有通过一事一议的达53个（39.55%）。另外，107个样本村中，2018年，38个村没有专门供村民聚会或开展集体活动的场所（35.51%）。第四，在民主管理方面，在108个村中，有12个有用水协会（2008—2011年成立4个，2013—2017年成立了8个），其中用水协会由村民选举产生的有1个（8.33%），由协会成员产生的2个（16.67%），由村委会任命的7个（58.33%），上级任命的2个（16.67%）；用水协会会长由村干部担任的有7个，非村干部担任的5个。在2015—2018年本村公共基础设施新投资中，仅有57户（5.28%）参与其中（1080户）。第五，在民主监督方面，108个村2018年村务公开3287次，村均30.4次。83个村公开了村规民约、91个村公开了精准扶贫、95个村公开了社会救助、85个村公开了专项扶贫资金、涉农整合资金和其他行业部门资金、81个村公开了项目实施、88个村公开了惠农补贴、94个村公开了村级财务。在608个村务公开的项目中，有407项（66.94%）没有获得村民反馈。即使是对耕地和林地确权内容这种涉及自身核心利益的事务，村民的知晓率也低至67.15%和69.46%。

二是农村法治水平有待提升。虽然韦伯关于“中国法律缺乏完全意义上的形式理性”的观点遭到批评^[5]，并且中国农村基层自治已经基本达到了有法可依的目标，但法律实际效果不佳的现实无法否认。一方面乡镇和村两委干部的法治观念有待提升。例如，《中华人民共和国村民委员会组织法》中明确规定了村委会成员选举中必须遵循直接选举、差额选举和秘密选举的原则。从上面的分析来看，法律规定的这三大原则的贯彻还存在一些问题。再如：农业部于2007年会同有关部门制定了《村民一事一议筹资酬劳管理办法的通知》中，明确规定“需要村民出资出劳的项目、数额及减免等事项，应当经村民会议讨论通过，或者经村民会议授权由村民代表会议讨论通过”。2018年涉及108个村的134个筹资酬劳项目中，未按规定经过一事一议的达到53%（39.55%）。108个村中34个村有禁止露天焚烧秸秆的规定，其中19个村（54.55%）对违反规定的没有处罚，45个村有排粪便规定，其中仅有19个采取相应处罚措施。在本次疫情防控中，江西丰城一名教师在自己小区内慢跑时没戴口罩，结果被强制隔离14天，还挨了当地教体局的处分。防疫人员根本不听他的辩解，尽管这“辩解理由”是钟南山院士的权威说法——“在家中和人流不密集的地方不需要戴口罩”，但也反映出过度执法、粗暴执法的现象。另一方面，从法治社会的建设现状看，目前村民的法治意识薄弱，法治素养有待提升。部分村庄农村公共事务受宗族势力的控制或影响^[6]，在108个村中，有5个村报告有家族势力左右公共事务，占4.63%。村民契约意识淡漠。在涉及耕地林地流转对象为非本村主体的160个案例中，有88个没有签订书面承包合同，所占比例达到55%；在纠纷调解方面，379个有宗祠的受访对象中，家庭同本宗族、外宗族发生矛盾时首先采取法律渠道解决的分别为2.11%（8户）和6.33%（24户）。

三是农村基层德治水平有待提高。德治主要在于发挥道德的协调、约束和凝聚功能。在村规民约的协调约束和凝聚功能方面，有待提升和改善。第一，熟人社会蕴含的道德规范逐步瓦解^[7]。一方面，作为传统道德化身的老人在农村社会得到的尊重相对不足；另一方面是传统道德与新时代道德未能实现良好衔接，老人的行为在乡村社会具有示范性作用，70岁以上老人较弱的疫情防护意识对后辈形成主动防护行为产生负面影响。第二，新乡贤的作用未能充分发挥。从调研反馈的信息来看，在疫情防控过程中本地乡贤和滞留乡贤在疫情防控知识宣传、社会联系、资源筹集等方面的优势未能充分发挥，疫情防控参与度偏低。第三，道德的约束功能有待发挥。在有宗族或家族组织的379户家庭中，家庭内部有矛盾纠纷，只有156户（41.16%）会首先选择“宗族中有声望的人”解决，102户（26.29%）会首先选择“村里有声望的人”解决。第四，移风易俗还需要长足的发展。在移风易俗方面，假如政策允许，494户（45.74%）表示会选择土葬；在最近20年有人去世的480户家庭中，366户（76.25%）选择了土葬。其中在2006年以后有人去世的376户家庭中，选择土葬的为92户（24.47%）。另外，在家规或家训方面的缺失也体现出德治的式微。在调研的1080户农户中，仅有188户（17.41%）表示有家规家训。99个村中，哪些人或组织可以协调村里的利益或冲突，选择没有的为52个村，选择族长的15个村，选择族规的10个村，选择宗族或家庭理事会的20个村，5个村选择其他。

四是村干部基层治理能力存在短板。第一，干部舆论引导能力偏弱。在第二轮电话调查的533户普通农户中，165户反馈“防控工作有待改进”，其中62%的农户反映“不能提供或帮助买口罩”，表明疫情防控的情势通报、政策宣传解释有待强化；另外，受网络传播的影响，样本村中有44%的村存在村民对疫情感到某种程度的恐慌心理，反映对群众的疫情防控知识宣传、心理疏导不足。第二，干部开展工作的主动意识、创造性思维和前瞻意识不足。95%的村都是在上级明确指示之后才开展防控工作，90%的样本村效仿城市采取简单的封村设卡措施，未能结合乡村社会自身特点（人口密度小、熟人社会）开展防控工作，大部分村干部对疫情过后春耕生产、部分群众生活困难和恢复秩序缺乏思考与规划。

五是部分村干部“不住村”现象值得警惕。在2018年“百村千户”调研的99个村主任中，在县城买房子的为36户，比例为36.36%，35户县城买房的村主任（1户未回答）中，16户回应为“主要在县城居住”，比例为45.71%（在99个样本中占16.16%）。部分村干部住在县城，增加了通往村庄的通勤时间，对突发性工作可能无法及时处理。

（三）小结：宏观治理有效与基层治理有效间的张力

新冠疫情防控是农村基层治理能力的一个试金石。调研结果一方面表明江西省农村基层治理经受住了新冠肺炎疫情的基本考验，获得了人民的高度认可；另一方面却展现出治理过程的诸多短板。那么，我们如何去理解这种有效又无效的悖论性结果？

蔡禾^[8]提出了一个治理有效性评价标准的理论框架：宏观治理有效性与基层治理的有效性。前者指的是基层按照上级意志执行政策，以达到上级设定目标的能力；后者则指基层根据当地实际情况实施政策，以达到基层社会福利最大化的能力。

从调研的结果来看，基层干部在上级下达命令之后，能在基础医疗卫生资源不足的情况下迅速动员起来，迅速采取防疫宣传、封村设卡和疫情排查等工作并取得较好的效果，反映了良好的执行上级政策的能力，即宏观治理能力及宏观治理有效性。另一方面，作为一个基层群众性自治组织，村干部几乎没有动员有利于帮助化解疫情危机的乡贤、返校大学生等村民资源，开展工作几乎很少考虑结合当地的实际情况，即基层治理效果有限。国家（上级）意志和政策得以准确贯彻和执行，而这种政策执行却可能没有达到最佳的政策效果。换句话说，江西农村基层治理过程中面临着自上而下的治理有效性强与自下而上的治理有效性弱的矛盾。

四、国家与社会关系的失衡：“乡村之治”面临挑战的根源

乡村治理问题的本质是国家-社会关系中村级组织功能/村干部角色的失衡，是村级组织过度行政化的客观结果。现有研究很少从国家与社会关系视角来分析村级组织功能及村干部的角色^[9]，而将村干部置于公务员体系中进行管理，往往很难把握住问题的本质。如果站在国家与社会关系的视角，从历史的视野中分析村级组织与村干部的功能与角色，那么就能很好地理解“压力型政府”背景下的村级组织“官僚化”凸显和“自治性”隐退的根源，而这个根源又是当前乡村治理自治偏弱的根源。

（一）路径依赖：自治与德治的断裂

按照吴晗和费孝通合著《皇权与绅权》一书的观点，在传统的乡村权力结构中，主要由绅权承担乡村公共事务管理和社会秩序维持的任务，其中包含了一些正式制度，但更多的是各种未曾有明文规定却实际发挥着效用的非正式制度。“这些制度是在国家具有需求和地方群众自发承担日常政府职能的互动过程中成长起来”^[10]。国家与社会的互动实际上是国家统治权力与社会自治权力博弈的过程。当国家权力过于强大而趋向于可能窒息的社会自主性时，绅权的主体就会起到乡村社会“保护人”的角色，也就是杜赞奇所讲的“保护型经纪”^[11]。会头、村长、副村长利用其宗族、宗教与村政权合为一体的特殊角色，运用其个人影响力，通过非正式渠道有效地反抗国家权力，比如，调解争端、救济贫民、代理官司等。当处于底层的乡民与国家权力激烈对抗之时，乡绅又会站在国家的立场上配合官方进行疏导与劝说，维护乡村社会的正常秩序。从总体上说，乡绅这一角色从总体上维护了国家与社会的平衡。然而，随着近代中国遭遇外敌入侵，尤其是日本侵华，加上国内军阀混战，各方势力加大了对乡村社会的控制与勒索，国家政权开始深入乡村社会，传统由乡村精英构成的充当“保护型经纪”角色的旧式乡村领袖“隐退”。乡村政治出现空缺，“好人”不愿承充，但村中的无赖却觊觎此位，视摊派和征收款项是榨取钱财的大好时机。这批自愿填补“保护型经纪”空缺而充当庄长的无固定职业的大烟鬼或赌徒，即“土豪”或无赖，也就是被杜赞奇称作为“掠夺型经纪”或更加中性化的“营利型经纪”^[11]。“营利型经纪”不同于传统的“保护人”角色，其权威并不建立于调解争端、救济贫民、热心公益等基础上形成的个人威信，而更多的依靠宗族关系和庇护体系等传统的权力的文化网络之外需求支持，特别是勾结县衙中的营利型国家经济作威作福而充当二级“营利型经纪”的角色。总之，自治文化在国家权力介入和外敌入侵的过程中逐步式微甚至丧失。国民党统治时期，鉴于正面战场的失败和对大城市控制的丧失，国民党政府主要依靠的大城市工商税的税收收入锐减。为支付内外战争的开支，国民党试图在乡村重建“保甲”制度，加大对乡村社会的控制和勒索，大批传统的乡村精英或移居城市或主动隐退，乡村权力的基础发生了变化，乡村自治的社会基础进一步瓦解。中华人民共和国建立以后，乡村的经济基础发生了变化，但乡村自治的基础因长期的战争并未得到很好的恢复。

（二）结构变迁：精英流失与农村社会的低组织化

一方面，近代以来农村精英不断向城市流动的趋势并未发生变化。中华人民共和国成立之后，除了短暂的“人民公社”时期对农民流动控制的加强带来了农村精英流动渠道变窄，但从总体上而言，农村精英或后代通过上学、经商、投亲靠友等途径不断向城市或城镇流动。特别是城乡二元化体制，导致乡村长期成为城市、工业发展的原料产地和资本积累来源，国家的公共资源投入形成以大城市为中心的“差序格局”^[12]。农村不利条件的推力和城市有利条件的拉力像一个抽水机一样把农村精英聚集在城市和城镇。改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，中国沿海城市的高速发展提供了巨大的就业机会。稍有文化的农民大都到城市就业务工，从而形成了一个数亿人口的农民工大军，这批农民工大军实际是处于当时农村知识、体力、能力“金字塔”顶层那个部分。农民工群体的流动产生了21世纪初期甚至当下农村社会的“386199部队”形象（泛指妇女小孩老人）。另一方面，在告别“人民公社”的理想之后，农村家庭联产承包责任制在农村确立。这一制度极大地调动了农民的积极性、主动性和创造性，但也由此开启了农村的“原子化”进程^[13]。首先，由“人民公社”时期的同劳动、同分配的高度合作体系，转变为以家庭为单位的劳动生产体系，农民由此开始主导自己的闲暇、工作时间。其次，随着农业税的取消，原本介于村集体与农民之间的联系纽带进一步中断，加上大部分村集体缺乏集体经济，村组织成为“悬浮”^[14]在空中的组织，其整合能力进一步退化。最后，在经济发展方面，分田单干之后，农地的细碎化不利于现代农业机械化、规模化和合作化的发展。总之，农村社会进入了一个低组织化的困境中。其后果便是集体行动的困境，具体体现为公共服务自主供给困难、集体谈判能力降低、村民之间的合作能力降低。

（三）压力型政府：时代使命与资源约束

从中央一号文件中“三农”政策的历史演进来看，中国农村改革经历了三大阶段^[15]：第一阶段，实行家庭联产承包责任制阶段；第二阶段，推行税费改革阶段；第三阶段，实行城乡一体化发展的阶段。这三个阶段分别具有不同的时代功能：第一阶段主要是调整国家、集体和农民之间的利益关系，第二个阶段主要是调整国家与农民利益的关系，第三个阶段是调整国家与农民、集体之间的利益关系。但这种利益的调节主要体现在国家对农村、农民、农业的损益与授益两个方面，在自治断裂、精英流失、农村低组织化的背景下，政府成为引导农村经济社会发展的关键性力量。作为基层政府的乡镇政府和作为承接乡镇政府任务的村级组织，其面临着执政党各种政治、经济、文化、社会、生态方面的任务，成为国家与社会联系的“最后一公里”，也是承受上级压力的“最后一公里”。

按照韦伯的观点，“官僚制组织是一个有固定、充足办公经费的非人格化的等级组织”^[16]。其最大的优势是由可预见性带来的高效率。然而，中国政府的特殊背景是：执政党的各种使命及达成使命目标约束条件之间的矛盾。换句话说，中国政府始终坚持以人民为中心，承担着对人民的无限使命。而国家的后发性特征（物质基础薄弱）及庞大的治理区域与治理人口所需要的资源投入带来了巨大的压力。如何调和二者之间的矛盾？使命与目标（与合法性有关）是不可动摇的，中央政府资源是有限的，唯独可以调整的方面就是调动地方政府的积极性，那就是通过目标考核责任制，通过层层压实责任达成目标，“从而成为压力型政府”^[17]。地方政府在上级财政资源有限的条件下，必须想方设法创造性地调动各种资源完成责任目标，在财政方面采取经营城市、向下攫取就常常成为不可避免的手段，在乡镇干部职数少的背景下调动村级干部的积极性，以协助完成上级政府各种任务就成为不二选择。

事实上，在农业税取消之后，乡镇政府缺乏财政来源，成为“悬浮型政府”^[14]。乡镇缺乏激励村级组织的经济资源，村干部的非公务员身份也没有晋升空间，实质上导致乡镇组织无法调动村级组织的积极性。村级组织也不再承担征粮纳款的任务，计划生育政策亦有巨大调整，这些变化都可能导致村级组织出现涣散的趋势。2008年及2009年国家对村级干部开始实施财政补贴，加上近些年推动的精准扶贫、乡村振兴带动大批资源投入乡村建设，村干部待遇得到极大提高，乡镇开始对村级组织实施完全意义上科层化管理，压力型政府的特征更加凸显。

五、平衡国家与社会建设助推“乡村之治”走向更高水平

“真正体现出人文关怀的社会学说，决不会是头痛医头、脚痛医脚的小修小补”^[18]。江西农村基层新冠肺炎防控透出的基层治理问题也不能只满足于“症状解”，而应该从国家与社会关系优化的角度寻求“根本解”。

（一）引领乡村之治的主体理念革新

理念可以起到通过诠释不确定状况及其原因减少不确定性的作用，即政策精英的理念将会决定什么是议题，如何诠释其原因，以及针对问题采取何种对策等。也就是说，通过解释危机的产生原因和提供摆脱危机的对策，政策理念起到减少不确定性的作用。

一般而言，可以将理念的理解分为3种类型^[19]：第一，作为项目的理念，具体指政策精英所持有的解决问题的具体方案。其假定需要解决的问题和寻求的目标已确定的前提下，能够解决当前问题，并提供实现目标的手段的理念。第二，作为范式的理念，具体指政策精英认知问题和判断解决方案时效性的标准。如果说项目型理念意味着精致、具体的旨在解决特定问题的对策方案，作为范式的理念则指的是提出政策方向的认知及规范框架。第三，作为公众情绪的理念，具体指一般民众就问题解决对策的假定。

显然，目前县、乡镇的政策精英们倾向于侵蚀《宪法》与《村民委员会组织法》以推动村民自治的村级组织向行政化/科层化的方向转变。这种理念基层政策精英把村干部定义为整个行政链条中的最低层级，这与公众对村干部“当家人”期待的理念有某种程度的冲突，尤其是与中央政府高位法律对村级组织功能界定形成冲突。因此，需要革新乡村治理主体的理念，具体而言包括以下几个方面：

乡镇精英应该树立尊重《宪法》和《村民自治组织法》的理念，维持村干部在“代理人”与“当家人”^[20]角色之间的平衡。对于上级政府传导的压力，应该要用全局性、战略性、前瞻性眼光去看待，并且找准治理问题的根源，寻找问题的“根本解”。以征地拆迁为例，征地拆迁常引发的上访与矛盾，其焦点在于对拆迁补偿无法达成一致的意见，根源又在于基层政府拆迁补偿政策的朝令夕改。加之信息的不公开^[21]，村民产生各种猜测，无论标准定多高都无法达到拆迁对象的要求，因为缺乏对政府的基本信任。按理说，村干部在其中可以充当很好的调节作用，但村级组织科层化导致村干部与乡镇府利益捆绑在一起，传统的“保护人”角色被村民诠释为“营利型经纪”，村干部失去了个人威信等传统权力的文化网络。目前乡镇政府更多的是采取头痛医头、脚痛医脚的“症状解”——通过强制方式或不断提高补偿标准，或封闭周边拆迁补偿标准的信息，让拆迁对象产生占便宜的感觉。实际上，这个问题的“根本解”在于重建政府信用，重建村干部在乡村社会的传统权力的文化网络，其中最为关键的办法就是要保持村干部在“代理人”与“当家人”之间的角色平衡。

村干部要树立对村民负责的理念，主动保持自身在“代理人”与“当家人”之间的平衡。从法理上说，村民委员会是基于“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自组织体系。村干部由村民直接选举产生，对村民负责，受村民监督，为村民服务。受制于农村特殊的治理环境和治理制度，村级组织实际上偏重于行政职能的发挥，从而导致了村级组织功能的过度偏离，村干部“代理人”角色过度彰显，“当家人”角色逐步隐退。其后果是村干部几乎失去了乡村权力的文化网络，几乎失去了非正式影响力，难以获得村民的信任。由此，村干部应当主动在“代理人”与“当家人”角色之间保持平衡，在功能上保证让自治的归自治、让法治的归法治、让德治的归德治，并且通过村干部自身传统权力的文化网络建设打通自治、法治、自治之间的隔阂与壁垒。

村民要树立村干部的行政职能履行也是村干部服务村民的理念。实际上，鉴于中国政府始终坚守初心与使命，上级政府层层下压的各项任务，本质上就是政府主动服务的过程。尽管其中存在一些形式主义的问题，但从根本出发点上与村民的利益是保持高度一致的。目前，中央对基层过度留痕的形式主义、官僚主义开展了主题教育活动，目的就在于通过运动式管理打破官僚体系墨守成规的官僚主义现象，保持政府与人民之间的血肉联系。另外，村民要站在相对中立的角度理解村干部向上负责的行为导向，更注重乡镇政府及村干部对改善乡村治理、推动脱贫攻坚、实施乡村振兴过程中的实际效果。最后也是最重要的是，村民必须树立权利与义务相统一的理念，在国家大力推进法治国家、法治政府建设的过程中，摒弃“大闹大解决”的“闹大”^[22]理念，自觉守法，推动法治社会的建设。

（二）基于高层共识的高位推动

实际上，十八大以来，以习近平为核心的党中央开始高度重视挖掘中国共产党政权对传统优秀文化的继承，指出“中华优秀传统文化是中华民族的文化根脉，其蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，不仅是我们中国人思想和精神的内核，对解决人类问题也有重要价值”^[23]。这表明执政党更加主动地挖掘治理的传统文化资源，而中国传统社会的“绅权治理”具有在平衡“保护人”和“代理人”之间具有丰厚的历史积淀，挖掘其“合理内核”并进行创造性转化对于推动一种本土意义上的中国乡村自治具有十分重要的理论意义和实践价值。

作为中国治理体系金字塔顶尖的高层，要在深刻理解中国农村社会治理复杂性的基础上，进一步达成村级组织混合属性（半官僚性和半自治性）的共识，并通过多种途径在高位推动村级组织混合属性的平衡，推动村干部“代理人”与“当家人”角色的平衡。具体而言，可能有以下推动路径：第一，通过政治宣言进一步推动村级自治组织自治权的落地生根。第二，通过挖掘一些“三治”融合的典型，并通过舆论的宣传形成典型示范效应。第三，推动压力型政府向合作性政府转变，特别是通过责权利相统一的财政体制保障基层政府提供优质服务所需的充足的人事、财政资源，避免基层政府的向下攫取行为^[24]。第四，大力提升村级集体经济发展水平，逐步实现村干部报酬部分从集体经济中支付，为村干部“村民当家人”角色履行提供村级集体经济支撑。

（三）平衡“国家-社会”关系的制度建设

当下乡村治理出现的问题在某种程度上是国家对社会过度侵蚀的结果，是乡村社会隐退甚至消弭的征兆，打破了国家与社会之间的相对平衡。实际上，在民国初年的现代化进程中，国家权力企图实现对乡村社会的直接控制对传统绅权进行打压，国家法律层面的“工具化”的乡村自治的推行导致了绅权的异化。最终，绅权在被国家和乡村社会同时背弃的境遇中走向了消亡。国家与乡村社会之间“缓冲层”不复存在，国家权力直接面对乡村社会，却并没有建构起现代国家-公民关系。这一历史事实深刻影响到中华人民共和国建立初期乃至今天的乡村治理状况——国家与乡村社会的张力。

在执政党大力推动乡村振兴的过程中，必须建立一些平衡国家与社会关系的制度，避免国家权力对乡村社会的过度渗透，保持社会的自主性[25]。具体而言，可以考虑从以下几个方面着手：第一，调适《宪法》《村民委员会组织法》的条文规定与现实村级组织角色之间的冲突，明确划分村干部“国家代理人”与“村民当家人”之间的界限。第二，通过制度化的方式，确定村干部绩效考核过程中的民意表达渠道及村民的考核主体地位。第三，大力发展基层民主协商制度，提升村民的集体行动能力与水平。第四，大力推动法治社会建设，培育村民的守法精神，减少上级政府履职的行政手段。第五，提升村干部选举中的民意比例，降低乡镇政府对村级组织的选举干预。

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