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“科级天花板”:县域治理视角下的基层官员晋升问题

作者:陈家建 赵 阳  责任编辑:冯晨晨  信息来源:《开放时代》 2020年第5期  发布时间:2020-10-08  浏览次数: 445

摘 要】政府组织中,晋升是最核心的激励方式。本文关注县域治理中官员群体的晋升问题。以G县作为样本,通过对近五年来三百多位科级干部晋升情况的分析,本研究发现,县域治理中存在明显的“科级天花板”现象。其主要表现为:科级进入时间早,停留时间长,轮换岗位多,再晋升概率低。“科级天花板”现象,源于政府组织结构、干部下派制度、“干部四化”的管理导向三方面因素在基层的叠加。县域中的科级干部晋升问题,不仅影响政府组织运行,也形塑了基层治理逻辑,造成了晋升机制隐性化、官员群体熟人化等现象。“科级天花板”成因复杂,影响多维,是观察基层治理的重要切入点。

关键词】科级天花板;晋升;县域治理;基层干部


层级结构是科层组织(1)的核心特征之一,层级越高的岗位行使的组织权力越大,所享有的待遇也越高。级别的设置及晋升,是科层组织对成员进行管理的关键手段。在中国,官僚体系的历史久远,影响至深(李峰,2010)。从官僚体系形成的早期开始,官员的级别与晋升问题就非常重要,并且衍生出了多种制度,如二十等爵制(西嶋定生,2004)、九品中正制(张旭华,2015)、课考晋升制(邓小南,1997)等。时至今日,中国的官僚体系已几多变迁,组织结构与运行机制不断调整,但晋升与层级管理始终是科层体系的核心。与传统社会的政府组织相同,层级对于今天的官员仍然至关重要。数量庞大的公务员群体,他们的政治待遇、经济收入、社会地位、组织权力等各方面都与晋升的级别直接相关。而且,作为公共治理的主体,公务员群体的行为逻辑直接影响到国家治理,因此,科层组织的晋升问题决定了公务员的行为逻辑,也关系到公共治理。

作为最完整的基层行政单位,县域治理对公共事务的影响最为直接。县域治理的成效取决于官员群体的行为,而官员行为又与晋升相关。县域治理中,官员群体的晋升情况如何,又会对基层治理产生什么样的影响?这是需要关注的重要问题。

一、科层组织中的晋升问题

自韦伯提出科层制的理想类型以来,晋升问题在组织研究中得到关注。在理想情境下,科层组织应该有序晋升,能力强的成员上升到更高层级,形成组织内资源的优化配置(韦伯,2010)。但是,晋升总会面临限制,组织结构、个人因素、环境因素都会影响晋升(Dixit2002)。比如,管理学提出了“职业高原”概念,指在职业生涯中的某个阶段,个体获得进一步晋升的可能性很小。职业高原分为组织高原与个人高原:组织高原是指在一个组织内缺少员工发展所需的机会,组织无法满足员工个体职业发展的需要;个人高原是指员工缺少进一步晋升所需的能力和动机,因个体自身因素导致发展瓶颈(Ference etc.1977)。除了组织结构和个人能力,种族、性别、外貌等组织外因素也会造成晋升瓶颈。对企业组织的研究就揭示,女性或少数族群员工在向组织的高层职位晋升时可能会遭遇到无形障碍,高层的管理职位看得见,但总是够不着(Cotter etc.2001)。

对于中国的政府组织,也有研究关注到了层级晋升问题。这方面的研究主要从两个角度来论述:晋升与组织激励,晋升影响因素。

首先,对组织激励的分析是关注中国官僚体系中晋升问题的主要视角。在官僚体系中,经济激励有限,政治和社会地位的激励比较强,后者主要体现于官员的级别。研究者观察到,晋升的管理对于中国科层体系的运行具有极为重要的意义。周黎安提出了“锦标赛”理论,认为当代中国发展的动因在于地方竞争,而地方竞争的激励在于官员的晋升(周黎安,2007)。相关的实证研究揭示,经济发展绩效突出的官员,能够获得更大的晋升优势。比如,一些经济学者通过对省级官员任期绩效的量化研究分析,发现任期内地方经济发展相对速度较快的省领导,晋升的概率明显高于绩效平平的官员(乔坤元等,2014)。也有学者对“锦标赛”模型提出质疑,认为其过于重视经济绩效,忽视了政治因素、社会关系对于晋升的影响力(陶然等,2010)。虽然对晋升的影响指标存在争议,但学者们都一致认同晋升在中国官员激励中的重要意义(冯猛等,2018)。相关研究也看到,晋升作为主要的激励手段,始终面临资源有限的困境,能够晋升的只是少数,大部分官员参与“锦标赛”一段时间后,就会发现晋升无望,导致激励弱化,工作动力下降(周黎安,2008)。

其次,大量的研究关注晋升的影响因素。什么人更容易晋升?这是许多研究者(包括社会大众)特别关心的问题。有学者从部门结构的角度“揭秘”,发现统筹全局、掌握资源的重要部门成员升迁机会更多,比如“两办”(党委办公室、政府办公室)、组织部、纪委等单位(周雪光,2016)。还有学者关注到了个人因素,发现学历高、社会关系广、经营能力强的官员晋升优势明显(欧阳静,2012)。对晋升影响因素的关注,揭示了官员群体的分化,少部分官员上升较快,而绝大多数公务员晋升机会小,上限低,长期停留在具体岗位工作。很多经验观察证实了这一现象,比如《中县干部》一文观察了一个县的公务员群体,发现其中能够升迁的只是极少数,大部分公务员长期停留在同一级别,他们成为熟悉地方情况的本土干部(冯军旗,2010);周雪光等人通过数据实证研究发现,在公务员队伍中,少数几个部门的领导占据大部分的晋升机会,而其他部门的官员晋升机会渺茫,晋升的机会很不均衡(周雪光等,2018)。

上述研究方向为我们认识政府组织当中的晋升问题提供了重要的基础,其经验研究和理论视角都有启发意义。但既有研究少有对官员晋升问题的系统关注,相关发现都是其他研究的延伸,由此导致经验层面的完整度不高。特别是“晋升术”导向的研究将问题的分析局限于个体,尝试发现晋升成功者的条件,忽视了整个官员群体所受到的整体性治理结构的限制。政府内的晋升不是孤立的组织现象,而是嵌入地方治理体系中,与政府的治理导向、组织结构密切相关;同时,晋升问题会影响官员的行为特征,从而也对政府的治理逻辑产生影响(王忠军等,2015)。因此,只有将官员晋升问题带入政府的治理体系中去探讨,才能有切中现实的观察和思考。

在上述研究主张下,本文聚焦于官员群体(而非个体)的晋升问题,并且从县域治理的结构分析其原因及其影响。县级在政府体系中至关重要,是影响国家治理成效的关键环节(折晓叶,2014;欧阳静,2019)。在县域层面,政府本身的级别不高,(2)但权责繁重,公务员群体庞大(海贝勒等[主编],2013)。治理结构的特点导致县域公务员群体晋升问题突出,其主要表现是“科级天花板”,即绝大部分公务员最高的晋升层级是科级,提升到县处级(3)的概率微乎其微。因此,本文用“科级天花板”作为典型现象,概括县域治理中的晋升问题。理论上,因为晋升岗位的稀缺,每一层级都会面临晋升天花板问题。但是,高层级的晋升天花板涉及的主要是组织内部管理的问题。而县域则不同,作为基层政府,受到上下多重规则约束,层级晋升问题更为复杂;而且,县域官员直接面对民众,是基层治理的主体,因此,“科级天花板”问题超越了组织管理本身,影响到整个基层治理体系。

二、研究资料与研究方法

中国县域众多,县域中的公务员多达数百万。(4)学界虽然开展了大量的数据调查,但因为管理严格,官员(5)群体一般都不接受对外的调查,内部统计资料也较少公开。因此,对于官员,虽然有各种感性认识,但学术研究资料相当稀缺。作为一种尝试性探讨,本研究以一个县域作为样本入手,分析该县官员群体的晋升问题及其对基层治理的影响。

本研究关注的是西部地区的G县。因为此类调研的难度大,以G县作为样本,主要是出于研究可行性的考虑。客观来看,G县在整个中国的县域治理中也具有典型性。截至2018年,G县共有70多万人,辖区近2000平方公里。在产业结构方面,G县的农业和工业都较为发达,城市化发展水平也较高,涵盖了县域治理中主要的经济社会形态。

在组织设置方面,G县共有38个乡镇和1个街道办事处。在县级部门中,共有党委机构19个,政府机构28个。根据G县编制管理部门的统计,全县共有公务员(包括参照公务员法管理的事业单位人员)编制2800个,(6)编制占用数在95%以上,空编不足100个。同时,在党政系统中,还有事业编制人员,他们虽然不是公务员身份,但承担了公务员的工作,这类事业编制共有2400个左右。(7)总体来看,G县在党政系统工作的在编人员,占全县总人口的0.59%。编制外的聘用人员在全县难有准确的统计,因为聘用人员主要分布在各个乡镇,且用工灵活,不在县编制管理的范围内。一般而言,经济发达的镇,聘用人员较多,而经济不发达的镇则聘用人员很少甚至没有。例如,H镇是工业发达镇,共有在编人员49人,而聘用人员就有38人,(8)主要承担城管、拆迁和普通文秘的工作。聘用人员也占用财政资源,但工资待遇较低。根据G县的标准,临时聘用人员的月薪在1700元至2000元之间。(9)而且,临时聘用人员不具有晋升领导岗位的机会,不在本研究的主要关注范围内。

对于官员晋升,既有研究多是关注个案,而且多是关注晋升成功者的经验,(10)主观印象过重,难以客观评价。为了研究G县公务员群体的整体情况,笔者搜集了全县从2013年到2017年的晋升数据。所谓晋升,是指G县党政系统编制内人员的级别提升,包括从股级到副科级,从副科级到正科级,从正科级到副处级,从副处级到正处级。11按照上述研究规则,共获得385个晋升案例。12相关晋升数据涵盖了晋升者的年龄、性别、学历等个人因素,也涵盖了级别和岗位的变化情况。从这些晋升数据中,能够比较全面地认识当前县域治理中公务员群体的晋升情况。同时,为了重点剖析,笔者集中调查了GH镇的编制内人员情况,并搜集了相关的履历,对基层公务员晋升情况作案例分析。在整个资料搜集的过程中,笔者进行了访谈和参与观察的研究,以期对基层公务员有生动详实的认识。

三、科级的天花板效应:进入与滞留

作为县域公务员晋升问题的集中表现,“科级天花板”体现在三个方面:科级进入时间早,再晋升概率低,停留时间长。三个方面共同导致了基层公务员级别晋升的天花板效应,也是科级晋升问题有别于其他层级的不同之处。13

(一)科级晋升时间

在当前的公务员管理体系中,获得正式编制的行政事业单位人员,级别是从一般的科员开始。而只有获得科级职务(包括副科级、正科级),才能成为领导干部。虽然县级部门中设置了股作为内设二级机构,但股级并不是正式的干部序列,股长也并非领导身份。因此,科级的晋升对官员而言是初始阶梯,对公务员晋升的研究也应该从科级开始考察。

在当前的县域治理中,科级的晋升时间呈现年轻化的趋势,即公务员进入科级干部序列的时间早。这一趋势在一些学者的研究中被注意到,比如,周黎安等人认为,为了形成更长的激励周期,领导干部年轻化是政府组织中人事管理的趋势(周黎安,2008)。G县的实际情况印证了这一理论预测(见表1)。




根据G县的晋升统计,自2013年开始,在所有公务员的晋升情况中,不同年龄组的数量差异较大。副科级的晋升以“80后”最多,正科级的晋升以“70后”最多。性别差异也很明显,男性的晋升数量远多于女性,但性别的差异随着年轻化而缩小。比如,“60后”的男女晋升数量比是8.51,“70后”是5.81,而“80后”只有2.21。虽然上述晋升数据并不能全面反映性别问题,但在基层公务员队伍中,女性干部数量增加是明显趋势。

从年龄方面我们可以看到一个整体的趋势。据统计,首次晋升到副科级的平均年龄是39.7岁,首次晋升到正科级的平均年龄是43.5岁。从发展趋势来看,近年来新考入党政系统的公务员都至少具有大学学历(指本科及以上学历)。如果将具有大学学历的公务员单独统计,可以发现干部年轻化的趋势更为明显。具有大学学历的公务员,首次晋升到副科级的平均年龄是35.2岁,首次晋升到正科级的平均年龄是39.3岁(见表2)。而且,越年轻的群体具有大学学历的比例越高,“80后”当中具有大学学历的公务员占85.3%。学历的提升给公务员晋升带来了明显的优势,大学学历相比于非大学学历,首次晋升副科级的年龄快了4.5年,而晋升正科级快了3.8年。因此,可以预见,由于近年G县公务员队伍学历整体提升,其进入科级序列的时间也可能随之提早。




(二)科级停留时间与晋升概率

在这些晋升数据中,从G县本土成长起来的公务员只有1人成功晋升到副处级,其晋升的路径是从城关乡镇党委书记调动到县委办公室担任主任,再晋升为县委常委。虽然有一个成功案例,但普通公务员普遍认为,成为副处级干部的机会微乎其微,大多“不做幻想”。几千名编制内人员中仅有1人晋升副处级,可以认为对于县域中绝大多数公务员而言,科级明确就是“天花板”。

在中国的干部管理体制中,虽然有较为明确的任期制度,但实际上,人事调动实行弹性机制,基层公务员在一个岗位上的任职时间可长可短(钟灵娜等,2018)。在县域当中也是如此,基层公务员的任期并不稳定。在研究中,笔者选取了H镇所有副科级及以上的干部作统计,考察其岗位任职时间。

2018年,H镇共有11位正科级和副科级公务员在职,其进入副科级以来的平均任职年限(不包括现职)可见表3。从数据上看,科级官员的岗位数量和任职年限各有不同,最多的一位任现职以前在科级层面担任过4个岗位的职务,最少的一位只有0个,即刚从普通公务员晋升到副科级。总体而言,该镇基层干部的科级岗位任职年限平均为2.8年。




从近年来科级干部的晋升情况可以看出,从副科级到正科级的平均停留时间为3.8年,从正科级到职业生涯结束14的平均停留时间为16.5年。如果是有大学学历的公务员,从副科级到正科级的平均停留时间为4.2年,从正科级到职业生涯结束的平均停留时间长达20.7年!按照科级岗位平均2.8年的停留时间计算,则从副科级到正科级平均需要经历1.4个岗位,从正科级到职业生涯结束平均需要经历5.9个岗位。从公务员晋升的规律来看,从副科级到正科级一般有两种晋升路线:在乡镇提拔的副科级干部一般是副镇长,然后晋升为镇党委副书记,再晋升为镇长(正科级);如果是县级部门下派到乡镇的副科级干部,大多是担任镇党委副书记,然后晋升为镇长。因此,乡镇成长的干部从副科级到正科级需要经历2个岗位,而县级部门下派到乡镇的干部从副科级到正科级一般是经历1个岗位,综合而言,从副科级到正科级的几年时间中,经历1.4个岗位是平均情况。而从正科级到退休,干部经历的岗位较多,职业生涯也较为复杂,对县域的组织生态影响巨大。

总体而言,由于进入科级序列的时间早,而晋升到副处级的概率又极低,必然造成在科级停留的时间很长,需要经历的岗位很多,这是县域治理中“科级天花板”的突出表现。相比其他层级的晋升天花板效应,“科级天花板”更为突出,对公务员及整个官僚体系的影响更大。在高一层级的政府组织中,虽然也可能存在“处级天花板”甚至“厅级天花板”的晋升问题,但处级及以上级别毕竟要从科级晋升而来,进入处级或厅级的时间不会太早,停留在处级或者厅级的时间也不会太长。因此,对于其他层级而言,“天花板”只是晋升概率低的问题,而县域中的“科级天花板”问题不仅表现为晋升概率低,还出现了停留时间长,岗位轮换多的现象,这就对整个基层治理体系造成了更为复杂的影响。

四、“科级天花板”的成因:组织结构与人事体制

县域治理中的“科级天花板”是什么原因造成的呢?综合而言,有三方面的重要因素:政府组织的结构性限制、人事下派机制与干部年轻化的管理导向。

(一)组织内的岗位结构限制

科层组织的层级结构特点是越到高层级的岗位越少,晋升的概率也会越低,因此,结构性的限制是造成“科级天花板”的基本原因。在政府组织中,科级晋升的结构性限制非常明显。党政系统中的公务员和事业单位的编制内人员都具有晋升的机会。15G县总共有编制内人员5200人左右。在岗位设置方面,作为一个典型的县域,G县的科级岗位有数百个,县处级岗位则非常少。在乡镇层面,正科级岗位有3个:乡镇党委书记、乡镇长和人大主席;副科级岗位包括乡镇党委副书记、纪委书记、副镇长、人武部部长、组织委员,副科级职务可能兼任,比如副镇长同时是人武部部长。一个乡镇正科级和副科级干部的总数一般是8人到11人之间。而在县级部门,一般正科级岗位是局长/党组(党委)书记,副科级岗位是副局长、纪检组长,其成员一般是45人。党委组成部门组织的层级较高,科级岗位也较多。按照G县的规模,39个乡镇/街道和47个党政部门,科级岗位的总数在650个到700个之间。县处级岗位则很少,只有在“四大班子”16领导岗位中才能产生。以G2018年的情况来看,在县级党委中,包括书记、副书记在内的常委属于县处级,通常是917;在政府当中,非常委的副县长通常是518;人大和政协一正三副,共4个县处级岗位。因此,G县的县处级干部总共有22人左右。从组织结构的层面可以测算,所有党政系统当中的编制内人员成为科级干部的概率为12.5%至13.5%之间;如果排除晋升概率很低的事业编制人员,则所有公务员成为科级干部的概率则可以高达25%。科级干部再晋升的概率则非常低,他们晋升到县处级的概率为3.1%至3.4%。显然,不仅不同层级的岗位数量不同,晋升概率的差别也非常大。可以看出,G县普通公务员在职业生涯中成为科级官员的机会相对较多(有大学学历的人晋升概率更高),而从科级再想“进步”到县处级则非常难了。而且,不仅晋升到县处级的概率非常低,其晋升渠道也非常特殊,这与当前人事下派的组织管理体制有关。

(二)人事下派管理体制

如前所述,从科级晋升为县处级的概率只有3.1%至3.4%。而这非常有限的晋升机会也并不完全属于本县的科级官员,大多数晋升机会其实是分配给了市级部门。

县处级领导的任免权在地级市。县领导或者是由本县科级干部晋升,或者是由市级部门下派,或者是其他县的领导调动到本县;19其他县的领导也必须由晋升产生,所以前两种情况就是县领导产生的主要途径。以2018G县在任的9位县委常委领导为例,由市级部门科级干部晋升的有7位,而由G县或周边县科级干部晋升的只有2人。因此,可以看到,大多数县处级领导岗位的产生途径都是由市级部门(甚至省级部门)下派,从本县的科级干部晋升而来的比例较低。

这样的情况也符合既有研究的观点。在对“官吏分途”的研究中,周雪光就提出,升迁优势大的官员往往来自于上级的任命(周雪光,2016);钟灵娜、耿曙等人观察到,在本地任职时间长的干部,晋升的概率降低,上级调动而来的干部反而成为地方领导的主体(钟灵娜等,2018)。从宏观层面分析,国家需要通过下派干部的方式保证政令统一,避免“地方化”的弊病;在具体层面,晋升作为一种稀缺资源,市级部门肯定会利用自身的层级优势,通过下派干部给市级公务员增加激励。周雪光等人通过实证数据发现,越是组织地位高的部门,其下派干部的能力就越强(周雪光等,2018)。而乡镇作为最低层级的政府,在科层体系中的权力是最小的,与之相应,对晋升机会的竞争能力也最弱(陈家建、赵阳,2019)。科级干部非常少的晋升机会还主要被市级部门占据,加剧了结构化的晋升困境,这也是“科级天花板”形成的重要原因。

(三)干部“四化”的管理导向

为什么公务员进入科级的时间变早了?这与近年来干部年轻化的管理导向有关。地区间竞争是中国发展的关键因素,而竞争的核心是对官僚队伍形成有效的激励,其中,最有效的激励就是晋升(周黎安,2007)。晋升的激励基本上是正向的,级别一般都是提升,很少出现级别降低。因此,提供晋升机会是对公务员队伍形成有效激励的基础。在现行的干部管理体制中,年龄对于晋升非常重要,同一级别中,年龄越大,晋升的优势越小,超过一定的年龄便再无晋升机会(冯军旗,2010)。因此,为年轻化的干部队伍提供长时段的晋升激励,对激发官僚体系的活力具有重要意义。现行的政策也大力提倡任用年轻、高学历的干部。比如,党章就明确提出,“努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化(简称“四化”——引者注)。党重视教育、培训、选拔、考核和监督干部,特别是培养、选拔优秀年轻干部”。20“四化”当中,年轻和高学历是最容易识别的标准,也是基层人事管理的具体指标。

这一政策导向产生了多方面的影响。年轻化、知识化导致基层队伍的变化,近年来,大学学历已经成为进入公务员队伍的门槛。而且,高学历的人晋升较容易,基层公务员不仅读大学,读研究生的比例也逐步提高。高学历年轻人较快提升到科级职务,整体上提前了县域公务员进入科级序列的时间。今天的乡镇领导,大多数都是学历较高的年轻人,与之前年龄偏大的“土干部”形象对比鲜明。同时,性别的差异也在减小,年龄越小的干部队伍,女性所占的比例越大,年轻女性担任乡镇领导已经成为县域治理中的常见现象。在G县的晋升数据中,“80后”的正科级干部女性占三分之一,担任乡镇党委书记的年轻女干部也屡见不鲜。年龄、学历、性别结构改变的背后,也反映了县域运作机制的变化。一般而言,年龄大的本土干部更专长于处理本地的复杂问题,摆平地方势力,这类干部一般都是男性;而年轻的高学历干部,更适合执行上级的政策,落实制度法规,这类干部的性别差异小。比如,有一位三十多岁的女乡镇党委书记,她认为“以前的基层工作难做,收农业税、抓计划生育都很麻烦,女干部很难开展工作……而现在政府比较规范化,女干部做工作没有太大的劣势了”。21

(四)小结

从上述分析中,我们可以概括“科级天花板”的形成过程(见图1)。




需要注意的是,三方面的因素对于形成“科级天花板”的影响维度不同,科级干部的意见评价也不同。组织结构的限制是基础性的因素,而干部下派和干部“四化”的人事管理体系是动态发展的因素。在G县,科级和处级岗位的设置基本稳定,处级岗位的高度稀缺性决定了从科级到处级的晋升概率极低。在县域的科级干部看来,组织结构的限制是“没有办法”的事情,基本可以理解。但干部下派和年轻化、高学历化的动态因素就对科级干部造成了比较复杂的影响。比如,干部下派的机制就处在动态变化的过程中。相比于之前的干部管理方式,今天的县处级领导下派的比例提高,对县域治理的影响更大。同样以G县县委常委领导为例:在2004年之前,常委多由县级部门和乡镇干部晋升,22包括县长也是乡镇干部出身,而2005年换届之后的历任县长都是由市级部门下派。2009年,该县县委共有12名常委23(不包括挂职),从县域科级岗位晋升的常委有6人,其余6人为市级部门下派;而2018年,9位县委常委有7人来自于市级部门下派。在G县的科级干部看来,这样的动态变化不太合理,会让“科级天花板”的形势越来越严峻,基层干部出路变窄。干部年轻化、高学历化也是个动态变化的过程,相比于之前,今天的年轻干部晋升到科级岗位的机会明显增加,导致科级干部整体上越来越年轻,其学历也在提升。这也让科级干部群体感受到越来越大的晋升焦虑,因为不断有年轻人快速成为具有竞争力的干部,按照一位乡镇党委书记的说法,“随时都感到自己会退出历史舞台了”。

总体而言,上述三方面因素对整个政府体系都有影响,县级、地市级也受限于组织结构和人事管理体制,形成晋升天花板。但需要强调的是,县域基层承载的这三方面压力最大,所造成的晋升天花板问题也最明显。比如,干部层层下派,县域中的科级干部没有再下派的空间,其晋升机会实际是被上级层层剥夺了;干部年轻化造成的晋升压力也是科级首当其冲,因为科级是干部的门槛,可以直接任命,没有任何前置的级别要求,不像处级、厅级等一般都需要层层提拔,有缓冲的空间。因此,可以看到,组织结构、干部下派、干部“四化”三个方面因素在基层同时存在与不断累积,造成了“科级天花板”的突出问题。

五、“科级天花板”对县域治理的影响

公务员群体是公共管理的主体,其晋升机制极大影响官员的行为逻辑,从而也会影响县域的治理,关系重大。这种影响凸显在两个方面:县域治理的激励问题、官员群体的社会网络。

(一)激励问题与地方性晋升阶梯

科级停留时间长,再晋升概率低,必然造成部分基层官员的激励弱化,工作积极性降低。激励弱化的现象在不同年龄周期呈现出明显变化。年轻的干部晋升较快,工作积极性高,但到了正科级干一两个岗位后(约45岁左右),因为再晋升到处级岗位的可能性极低,科层体系升迁所带来的激励急剧衰减,造成“老资历”干部的工作积极性明显降低。这样的现象在很多乡镇政府较为常见(赵树凯,2018)。

为了尽量提升激励效果,县域治理中设置了大量的隐性晋升阶梯,形成了各具特色的地方化晋升模式。所谓隐性晋升阶梯,是指正式制度规定以外的,实质上起到激励效果的晋升资源。正式制度规定的晋升,只反映在职务和级别两个方面(二者高度重合),但实际存在的晋升资源,则可能包括部门权力、部门财力、工作难度、问责风险等各方面。这些因素并不反映在正式的人事管理制度中,却是官僚体系中的“默会知识”。在县域治理中,这类隐性晋升阶梯更为复杂,不仅夹杂了权力、资源、风险等组织运行因素,还融合了很多地方性要素,形成了一套交错运行的晋升机制。地方化的隐性晋升较少被学界关注,因为每个县域都不同,难以形成普遍化的运作机制。但这种运作方式对县域治理有非常重要的影响,是关注基层治理必须要重视的问题。

G县,最重要的隐性晋升规则是地理空间与职位级别交错,形成正式制度以外的地方性晋升机制,从而为科级干部提供了多样化的潜在激励。G县的这套隐性晋升体系,在官员进入正科级序列后开始形成,因为进入正科级后再晋升的机会微乎其微,需要从正式的晋升体系转为非正式的隐性晋升,这样才能在一定程度上增强对干部群体的激励(见图2)。




隐性晋升阶梯存在空间与职务两个维度。空间可以分为三类:山区、平原、城郊。地理空间的意义重大,这出于工作和生活两方面的原因。工作方面,城郊乡镇经济发达,财政资源多,乡镇干部也多,在这样的镇当领导,权力显然更大,地位也更高;而山区乡镇钱少人少,领导权力也小。比如,G县城郊的H镇,有公务员47人,事业编制人员14人,还有临时聘用人员43人,领导能调动的人员上百人,年财政收入上亿元。而偏远山区的M镇,公务员和事业编制人员总共只有19人,没有临时聘用人员,还有2人被抽调到县政府办公室,年财政收入不到500万元。虽然同为镇党委书记,但权力差别巨大,在科层体系中的地位也很悬殊。生活方面,因为县域公务员大多在县城安家,县城是主要的生活场域。G县最远的山区乡镇到县城车程超过2个小时,来回非常不便,山路也不安全,山区乡镇的干部跟家人都是聚少离多,十分辛苦。因此,不同地理区位的乡镇岗位“含金量”完全不同,这是G县干部都明白的“默会知识”。

职务层面,正科级以乡镇长和乡镇党委书记为两类主要岗位,党委书记的地位比乡镇长高,也是下一步晋升的前提条件。地理空间与岗位层级形成嵌套关系,形成了G县的隐性晋升阶梯。副科级干部晋升到正科级,先在山区乡镇担任乡镇长,然后到平原乡镇和城郊乡镇担任乡镇长。在这之后,又会调动到山区乡镇担任党委书记,再到平原和城郊乡镇担任党委书记。在城郊乡镇担任党委书记之后,会进入县级部门担任局长,完成科级干部的职业生涯。根据G县的晋升数据,以40岁提拔为正科级计算,3年左右轮换一个岗位,从山区乡镇长到城郊乡镇党委书记需要经历6个岗位,18年左右,再进入县级部门担任局长结束,刚好20年左右,与退休时间吻合。在空间与职务双重嵌套的晋升体系下,本来是1个级别的差别,却衍生出了6个岗位差别,让晋升阶梯复杂化。在此情形下,可用于激励的要素增加,能够在一定程度上缓解“科级天花板”造成的激励弱化的问题。

当然,不是所有干部都会经历完整的上述过程,但作为一种典型的升迁路径,在县域的科级干部中获得了认可。G县建设局的局长就经历了这类隐性阶梯升迁。该局长30岁进入副科级,在平原乡镇担任党委副书记;34岁升到正科级,担任镇长;39岁调动到城郊乡镇担任镇长;41岁再调动到某山区乡镇担任党委书记兼人大主席;两年后又调动到城郊乡镇任党委书记;48岁时调动到县建设局担任局长。该局长自认为升迁算比较快了,因为从山区乡镇党委书记到县级部门局长只经历了2个岗位,但他也坦言对升到县处级不抱希望,能担任“大局”24局长,已经算是很不错了。又比如,在2014年,某干部在一山区乡镇担任党委书记,因为家人的原因,想尽快调动到城里的县级部门。最后他被安排担任县民政局副局长,虽然级别保留正科,但职务降低,这是因为一般只有城郊乡镇的党委书记才能到县级部门担任“一把手”。这从反面说明G县地方性晋升阶梯作为非正式规则的有效性。

干部晋升隐性阶梯的问题,学术研究和国家政策都予以关注,并多有批评。25隐性阶梯的存在确实阻碍了干部的晋升,僵化了用人制度(冯军旗,2015;欧阳静,2012),但以往的研究只看到其负面作用,而没有注意到这样的机制与基层干部的晋升问题有关,是“科级天花板”压力下所衍生出的地方人事体制,有其特定的功能。在G县这样的县域,正科级干部再晋升机会渺茫,地方化隐性阶梯的设置提供了潜在的激励,能够调动科级官员的工作积极性,可以说是县域治理的必要成分。

(二)同级互动与干部群体熟人化

作为理想类型的科层组织,应该去除个体关系的影响,实行制度化运行(韦伯,2010)。但在实际运行中,个体性的社会关系网络必然嵌入于正式的组织关系当中。比如,自然视角的组织理论揭示,组织的正式结构中会衍生出非正式的社会网络群体。社会关系会对组织运作产生影响,既可能产生积极的组织整合,也可能出现负面的“目标替代”,即非正式的社会关系取代了正式的组织规则(Miller2005)。值得注意的是,不同的组织结构对非正式的社会关系网络产生的影响不同。一般而言,非正式的社会关系多产生于横向联系当中,即组织内同一层级的成员之间更有可能形成关系网络。而纵向联系的组织成员具有地位差异,组织关系较强,个人关系相对较弱。

如前所述,基层公务员在科级停留时间长,岗位轮换多(都是在本县内部轮换),由此造成科级干部之间有大量的横向交往机会。虽然在横向联系中,工作关系是主体,但它也提供了社会关系发展的机会。二三十年的科级干部职业生涯中,开会、“搭班子”26、培训、业务配合等各种渠道,都强化了基层干部间的社会交往,形塑了县域内部密集的社会关系网络,让科级干部之间形成了一个“熟人社会”。县域内的科级干部,大多相互熟识,不论其籍贯是否在本县。特别是正科级干部之间,由于长期的同级互动,建立了丰富的社会关系。笔者在调研中观察到,正科级干部之间很少有不认识的,都是知根知底,往往连对方的家人也认识。在一次聊天中,一位局长谈到,“我可以随便说出几百个干部的工作履历”,因为这位局长曾在多个乡镇任职,对本县的干部情况极为熟悉。借助工作交流,科级干部之间也有大量的社会交往活动,公事与私事时常混合。比如,正式的公务宴请之外,官员之间也会组织私人请客和文化娱乐活动,不仅是同僚,还会是朋友。

这样的熟人化群体对基层干部开展工作影响很大,部分工作的完成实际上要借助私人关系。比如,自2015年以来,L镇的信访工作容易很多,这是因为镇委书记与县信访局局长曾经“搭过班子”,一直交往密切,信访局常常快速给镇里通报上访户动态,让镇里及时做工作。面对一些工作上的“难题”,熟人关系还成为必不可少的条件。比如,2018年开始,按照县里的规划,交通局要在A镇兴建一条公路,但一时没有拆迁工作经费给镇政府。在工期非常紧的情况下,交通局的领导去找镇领导,让镇里先开始拆迁,等项目资金到位了再补偿给镇里。A镇在没有工作经费的情况下,还是开始拆迁,帮着交通局赶项目进度。按照镇委书记的说法,“跟局长认识很多年了,老熟人,尽量帮帮忙”,“要是局长是其他人,肯定就不行了”。

因为“科级天花板”的存在,科级干部群体普遍岗位经历丰富,熟悉党政系统的地方性知识。这样的熟人化干部群体,是县域治理中稳定的“吏”,难以外流和再晋升。“熟人化”是县域中科级干部有别于其他层级官员的明显特征。更高层级的官员间虽然也有社会关系,但社会网络的范围相对较小,仅限于少数人,大多数公务员之间都只有工作关系;而科级干部在不大的县域范围内长时间、高密度互动,形成了一个庞大的熟人群体,对县域的治理机制产生重要影响。以往有研究关注到了县域干部群体中的裙带关系,并从亲属、同乡、同学等社会联系网络出发解释了裙带关系的运作机制(冯军旗,2010)。实际上,除了传统的社会关系,同级互动对干部熟人化的影响也非常大。在G县就是如此,科级干部即使不是本地人,他们之间也能够密切交流,变成熟人。因此,本研究从晋升的角度观察,看到县域治理中的“科级天花板”会对社会关系网络产生增进效应,促进熟人群体的形成,这是县域政府晋升机制带来的独特影响。

六、总结与讨论

对政府组织的理解需要回到对官员行为逻辑的理解。官员既是组织角色的承载者,也是具体的个人,嵌入于各种社会关系之中。既有的政府研究大多是研究组织层面的因素,对个体关注较少(周飞舟,2019)。本研究尝试连通组织运作机制与个体行为逻辑。官员的晋升问题,具有组织性和个体性双重维度,对政府组织运行和官员个体行为都有重要的影响,是一个比较适合的研究切入点。透过晋升问题,既能观察到基层政府的制度与结构,也可以体会到官员群体的动力与焦虑。

通过实证分析,可以看到在当前的县域治理中,存在明显的“科级天花板”现象。因为政府组织的结构性限制,导致县域中的干部从科级晋升到县处级的难度极大。而干部下派的制度,又极大压缩了晋升县处级的空间。同时,干部“四化”的管理导向,让大量的高学历年轻公务员快速进入了科级序列。在这三方面因素的影响下,科级干部晋升时间早,但再晋升概率低,在科级岗位上停留的时间很长,而且岗位轮换较多。“科级天花板”影响了基层干部的激励机制与群体关系。

首先,因为科级晋升问题,造成资深的科级干部工作动力弱化,为了增加激励,县域政府增设了许多地方化的隐性阶梯,让晋升非正式地复杂化。其次,长时间停留在科级,并且岗位轮换多,织密了基层官员的社会关系网络,造成基层干部熟人化的社会现象,并且嵌入于正式的工作关系中。

作为一项尝试性的研究,本文还存在不足。在资料层面,晋升数据的获取难度较大,本研究也只能搜集到一个县近几年的样本,如果进行长时段或者多县域的观察,可能会有更深入的研究。在结论应用方面,虽然中国的科层组织自上而下统一设置,但各县域的单位数量、岗位设置不完全相同,导致晋升问题的表现形式也有差异。比如,如果乡镇数量非常少,则科级干部晋升到县处级的概率会相应增高。另外,对级别的管理不断进行着动态调整,比如职务与职级并行,增加了基层公务员级别晋升的可能性。27这些动态变化的影响在本文中难以全面论述。

晋升问题关涉基层治理的诸多方面。国家治理体制越来越强调基层官员的执行力,使得人事下派和干部“四化”动态增强。在此情形下,县域中的天花板问题愈加明显。由此也产生了一种悖论,即科层管理体系越来越严格,但基层干部群体却因为晋升问题变得更地方化。基层因为没有再往下转圜的空间,总是各种治理矛盾的累积点,县域中的晋升问题也是如此,其形势变化需要更多研究的关注。


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注释:

1)按照韦伯的理论定义,科层组织是现代性的组织体系,官僚组织存在于行政领域,是科层组织的一种。

2)一般县委书记、县长是正处级。副省级城市和直辖市的县委书记、县长可能是副厅级或者正厅级,但整体来说数量不多。本研究关注一般的县域治理,特殊类型的县域暂不作为研究对象。

3)县域中,县级领导岗位为正处级或副处级,通称县处级,或简称县级。

4)根据人力资源和社会保障部的统计公报,截至2015年年底,全国公务员总数为716.7万人。参见《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,人力资源和社会保障部网站,http//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/W020180521566641377904.pdf

5)按照党政系统的一般规则,科级(包括副科级)及以上级别的公务员,界定为政府官员。

6)具体的编制数在短期内会有小幅波动,从2017年到2019年,公务员的编制基本维持在2800个左右。

7)县域中,事业编制数量最多的是教师,其次为医生等专业技术类人员。G县教师、医生等事业编制人员有8500人左右。但教师、医生不承担党政工作,与党政系统的干部交流机会也非常少,故不在本研究的关注范围内。下文所涉及的事业编制人员均不含教师、医生。

8)政府的聘用人员,一般都是指党政单位作为雇主,产生直接的劳动关系的用工形式。劳务派遣类人员一般不认定为政府聘用人员,比如从事食堂和保洁等工作的后勤人员。

9)依据G县县委办公室、政府办公室发布的《G县机关事业单位编外人员管理办法(试行)》,以及H镇发布的《机关临聘人员工资统计表》。

10)比如,很多研究特别关注县委书记的“成功道路”(过勇、卢文超,2018),造成晋升研究的对象非常特殊,研究结论也存在偏差。

11正处级只有“四大班子”正职领导,G县近年来的正处级晋升都是县外官员调动过来。所以,从副处级到正处级的晋升实际没有进入统计数据。

12同一人先晋升副科级,再晋升正科级,可能两次进入晋升数据。

13比如,县处级再晋升厅级的概率低,但不会存在进入时间过早的问题。“科级天花板”的表现更为复杂。

14因为副处级晋升机会极小,这里的“职业生涯结束”指的是年满60周岁退休。

15事业编制人员也可以晋升为领导干部,但必须是在事业单位中晋升,或者转成公务员。因此,事业编制人员的晋升机会远小于公务员。

16即党委、政府、人大、政协。法院和检察院正职也为副处级,但司法系统的人事任命基本为上级垂直管理,与地方干部的交流机会极少,不对县域干部晋升产生影响,故本文未统计在内。

17一般是县委书记、县委副书记/县长、县委专职副书记、纪委书记、组织部长、宣传部长、政法委书记、常务副县长、常委副县长。相关研究可以参见强舸(2018)。

18县域当中经常出现“挂职”的情况,所以县处级岗位的数量会有波动。

19挂职领导因为是暂时性的,不在本文的分析范围内。

20《中国共产党章程》第35条。

21调研记录,2015624日,GF镇。

222004年之前的常委简历已不完全可考,只能根据对现有老干部的访谈回忆概括。

23不包括挂职常委。实际为11个常委职位,但年中有调整,出现12名常委领导。

24财政局、交通局、建设局、人力资源和社会保障局这类权力较大的单位,在县里被称为“大局”。

25比如,《人民日报》就多有打破隐性台阶的政策倡导,如周亚军:《打破隐性台阶让有为者有位》,载《人民日报》2019719日,第11版。

26在一个单位组成领导层,俗称“搭班子”。比如,镇委书记和镇长即为“搭班子”的关系。

27职级与传统的岗位级别差异较大,除了经济收入的一定增长,一般不享受岗位级别配套的组织权力、政治待遇和生活福利等。职务与职级并行的管理制度刚实行不久,需要更多的观察才能详实分析,本文暂不做具体讨论。