第三类治理：城中村社会的兼容型治理

作者：卢福营  责任编辑：陈静雯  信息来源：《浙江社会科学》2020年第9期  发布时间：2020-09-30  浏览次数： 2601次

【摘　要】城中村主要指城镇规划区内处于乡城转变过程、介于乡村与城镇之间的一种特殊社会单元，具有边缘性、过渡性、非协调性等社会特点，形成了一种独特的社会样态。兼容型治理既是城中村社会独特性的必然选择，也是新时代中国特色社会治理理论的实践应用。城中村兼容型治理具有治理主体的城乡复合、治理方式的差等协同、治理内容的嵌套整合、治理资源的统筹兼顾等内涵与特点，是一种相对独立的新型社会治理体制。它介于城乡治理之间而又超越城乡治理，实质是城乡二元社会治理之外的第三类治理，势必促进中国社会治理实现从二元结构到三元结构的转变。

【关键词】兼容型治理；第三类治理；社会治理；城中村；城镇化

20世纪80年代以来，在中国城镇化发展中，一批批城郊村落随着原有城镇空间的扩张陆续地被纳入城镇规划范围，实现了经济社会的结构性变迁，形成为传统城镇社会与乡村社会之外的一种特殊社会区——城中村。所谓城中村，主要指城镇规划区内处于乡城转变过程、介于乡村与城镇之间的一种特殊社会单元。由于这一区域处于城乡之间，呈现出非城非乡、半城半乡的过渡性特征，国际学术界有人称之为半城市化地区[1]。治理条件与治理形式密切相关，并在很大程度上决定着治理形式的选择[2]。城中村经济社会的乡城转变重构了社会治理的基础，势必要求治理方式的适应性调整，创新一种与其经济社会条件相适应的，介于城乡之间的兼容型治理。就其实质而言，这是一种超越城乡传统社会治理的第三类治理。

一、城中村：中国式城镇化催生的特殊社会单元

城镇化是一个不可选择的一般规律，而城镇化道路和模式具有多样性、差异性[3]。通过原有城镇空间的扩张逐步推动城郊村落城镇化是过去一个时期中国城镇化的重要实现形式。改革以前，中国实行僵硬的城乡二元社会体制，城镇与乡村被严格地区隔在两个社会体系之中。尽管部分城郊村落以蔬菜种植经营为主业，农商兼营，主要为城镇居民生活提供服务，但依然归属于乡村社会体系。除极少数城郊村民通过参军、招用土地征用工等改变身份，实现市民化外，城郊居民难以获得进城就业生活的机会。同时，由于城镇化进程迟缓，很少有城郊村落被吸纳到城镇社会中来。改革以来，城郊城镇化进程逐渐加速。一方面，城郊居民受利益驱动自主选择进城务工经商，实现了城郊居民个体的主动城镇化[4]；另一方面，各地政府实施了一系列推动原有城镇扩张的城郊城镇化政策。比如，征用城郊集体土地、拆迁城郊村民房屋、转变城郊村民户籍、改变城郊基层组织，等等。有力地推动了城郊村“去农化”和“趋城化”，实现了城郊村整体的被动城镇化。特别是近年各地大规模开展的“城中村改造”工程，大批城郊村被纳入城镇规划区，借助行政力量实施拆迁改造，催生了一大批独特的城中村或社区，形成了一个具有相当规模的特殊社会区。

有必要指出，现有城镇规划区内的城中村是统一的，又是多样的。由于各地政府的城镇化政策不同，以及城中村之间的发展差异，城中村呈现出多样性。在2004年出版的《村落的终结——羊城村的故事》一书中，李培林将城中村分为三种类型：一是处于繁华市区、已经完全没有农用地的村落；二是处于市区周边、还有少量农用地的村落；三是处于远郊、还有较多农用地的村落[5]。经过10多年的变迁，城中村的情况已经发生并正在发生重大改变，并呈现出更加复杂多样的局面。然而，城镇化进程中的城中村具有一些共同的社会特征。

第一，城中村是一个边缘性社会[6]。从一定意义上说，城中村是城郊村城镇化的特殊产物。它伴随着城镇空间扩张而被纳入城镇规划区范围，但又未能充分融入城镇社会，形成一种介于城乡之间的城镇中的村庄，具有城乡叠合特征的边缘性社会。突出地表现为：（1）城乡因子的交错叠合。城中村正处于城镇化的“进行时”，正在脱离而又没有完全脱离农村社会体系，正在进入而又尚未充分融入城镇社会体系，由此造成城乡两种社会因子的多元交叠，形成了“是城是村”、“非城非村”、“半城半村”的城乡叠合性、两栖性，成为了“城中村”。（2）边缘要素的复杂组合。城中村的经济社会结构伴随着城镇化进程发生了并正在发生着重大改变，形成了一系列边缘要素的复杂组合。例如，以劳务和物业经济为主导的经济结构。既非典型的农村经济，又非典型的城镇经济。无论在农村经济体系抑或城镇经济体系中均呈现出非典型、非中心的边沿性。又如，以农业转移人口为主体的人口结构。城中村居民主要由在籍居民（原村民）和以农民工为主的外来租客构成，两个群体均属于有待市民化的农业转移人口。他们不再是传统意义上的农民，但又不属于典型的市民，呈现出“边缘人”特征。总之，城中村的经济社会结构具有独特的双重边沿性。

第二，城中村是一个过渡性社会。城中村正处于乡城转变的城镇化过程之中，呈现出明显的过渡性。突出地表现在：（1）处于乡城转变的零界地位。城中村处于乡村社会转变为城镇社会的过渡阶段，是乡村与城镇两个社会体系的连接点。在这个意义上，城中村是一种节点性或者零界型社会。（2）处在经常变动的过渡状态。城中村正处于逐渐融入城镇社会的过程之中，因而处在经常变动状态。然而，受多重因素影响，城中村往往不能迅速而充分地融入到城镇社会体系，其终结呈现为一个长期的复杂的综合的社会变迁过程。每一个城中村都将依据城镇化程度由低到高逐渐转变，直到最终走向终结，并由此形成若干既相连接又相区别的阶段和类型。

第三，城中村是一个非协调社会。城镇化具有多个面向和要素，是一项综合性社会变迁。在过去的一个时期，因受经济增长为中心的发展主义影响，中国的城镇化政策形成了一些片面化倾向，造成了城郊城镇化各面向、各要素的非均衡发展。在空间上，城中村已经纳入城镇规划区；在经济上，城中村已经基本非农化，多数居民不再从事农业劳动经营；在治理上，有的城中村已经“撤村建居”和户籍“农转非”。但是，城中村保留着独特的农村合作经济，城中村居民还没有完全改变农民社会身份和农村社会关系，不能平等享受城镇居民的权益和待遇，不能充分认同城镇文化，等等。如此，形成为一种特殊的非协调性社会。在度量上未能完全城镇化，将在相当长时期里处于半城镇化阶段，呈现为一种非充分状态；在结构上未能同步城镇化，各个社会要素的城镇化程度不平衡，呈现为一种非均衡结构。

总之，城中村脱胎于乡村社会，又将走向城镇社会，与乡村社会、城镇社会既有密切联系又有明显区别，具有相对独立性，在城乡社会之外形成了一种新型的特殊社会单元。

二、兼容型治理：城中村社会治理的选择

从一定意义上说，兼容型治理是城镇化进程中城中村社会治理的一种选择。一方面，这是城中村社会独特性的客观要求；另一方面，也是新时代中国特色社会治理理论的实践应用。

（一）城中村经济社会发展的必然要求

任何一种治理都是在特定社会环境中运行的，并以经济社会结构为基础。“社会结构决定了社会治理模式与治理方法的选择。以社会结构为特征的社会的重大变化，深刻影响着社会治理的目标与取向。”[7]从一定意义上说，城郊村城镇化是一个“乡村——城中村——城镇”的变迁过程，城中村处于从乡村到城镇转变的中间环节，是一个介于村庄与城镇社区之间的节点性和零界性社会。正是这种特殊的历史方位，决定着城中村具有区别于传统乡村和城镇的独特经济社会结构，需要基于城中村的边缘性、过渡性、非协调性等社会特征，探索新型社会治理方式。

城中村的边缘性突出地表现为介于城乡两种社会体系之间的“两栖性”，以及远离城乡两种社会体系的中心的“边沿性”。城乡两栖的独特社会结构要求建构一种包容城乡两种社会治理因子的兼容性治理制度。既保留城中村脱胎而来的乡村社会治理的合理制度要素，又适度吸纳城中村即将进入的城镇社会治理的适用制度因素，并在城中村特殊经济社会基础上实现两种社会治理因子的有机融合。城乡边沿的特殊社会处境要求在城乡传统社会治理体制之外创新独特的社会治理制度机制。一味地保留和吸纳城乡社会治理制度，将无法摆脱城中村社会治理的边沿地位，并有可能产生独特的“边缘治理”现象[8]。需要依据城中村社会自身的独特性进一步创建一系列新型的特色性的社会治理制度机制，构成城中村社会治理制度体系的核心。在此基础上，通过城中村的创新制度机制与传统城乡治理的适用制度机制相结合，形成相对独立的城中村社会治理制度体系。一句话，边缘性的城中村社会客观上要求建构一种具有兼容特征的新型社会治理体制。

城中村的过渡性意味着其经济社会处于动态变动过程，依据城镇化程度不同，城中村可以分为若干个阶段或类型。也就是说，城中村具有易变性、多样性，进而要求城中村社会治理既能够吸纳新东西，又能够包容多样性。需要建构一种具有包容性的兼容型社会治理制度。

城中村的非协调性表明其社会结构更为复杂，社会治理任务更为艰巨。一方面，在城中村社会里，既有脱胎而来的乡村社会因素，又有即将进入的城镇社会因素，还有正在进行的乡城转化因素，社会构成极其复杂多样；另一方面，各个社会面向的变迁存在着非同步性、非均衡性。因此，要求城中村社会治理能够适应复杂性社会结构、多样化社会事务，建构一种具有整合性、共融性的兼容型社会治理制度。

总之，城中村社会的特殊性要求创新一种兼容型社会治理制度。在这个意义上，兼容型治理是基于城中村社会特殊性的必然选择。

（二）新时代中国特色社会治理理论的实践应用

社会治理势必有理论指导。进入新时代的城中村社会治理，无疑要以新时代中国特色社会治理理论为指导。换言之，当前城中村社会治理是新时代中国特色社会治理理论的实践应用。

20世纪后期以来，面对当代经济社会发展而出现的“政府失灵”、“市场失灵”，社会治理模式变革进入了一个迅猛发展的时期，形成了一系列社会治理理论，并在全球化背景下陆续地传播到中国，对中国社会治理产生了不同程度的影响。中国共产党人结合中国实际，积极探索，在经历借鉴西方、探索本土、超越西方三个阶段后，最终形成了新时代中国特色社会治理话语和理论体系[9]。

这一理论明确坚持和体现“以人民为中心”的社会治理理念。强调社会治理为了人民，必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让社会治理成果更多更公平惠及全体人民群众。强调社会治理依靠人民，必须有效保障人民主体地位，充分体现人民意志，扩大人民群众的参与，深深扎根人民，从人民中获取无穷力量。强调社会治理服务人民，必须以人民群众的需求为导向，扎实开展民生服务，不断满足人民的美好生活追求，提升人民福祉，促进人民全面发展。一句话，新时代中国特色社会治理本质上是人民治理[10]。

这一理论强调坚持和完善“共建共治共享”的社会治理制度，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。“共同治理或合作治理，意味着社会组织、广大民众都将成为社会治理的共同主体，与党和政府共同承担社会治理责任，共同享有社会治理成果。也就是说，社会组织、广大人民群众不仅需要在执行上参与社会治理，更要共同规划社会治理的目标，共同设计社会治理的政策，共同探索社会治理的工具，共同开展社会治理的实践，共同评估社会治理的成效。”[11]这就要求加强和创新“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，探索和创新多元协同的治理方式。“在党政部门主导下，各类型社会组织与民众协同参与社会公共事务，在法治保障与科技支撑的基础上，实现多元主体合作共治，增进公共利益最大化，促进社会和谐稳定。”[12]

这一理论主张实行和创新“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，达到“和谐社会”的社会治理目标。这就意味着社会治理需要多种方式、多种途径的有机结合和有效整合，需要以社会和谐稳定和人民幸福为目标。

可见，新时代中国特色社会治理理论具有丰富内涵，强调了人民治理、共治共享、包容整合等重要思想，突出了兼容性、包容性。这一理论势必付诸于新时代中国的城中村社会治理实践，赋予城中村社会治理兼容性特征。在这个意义上，城中村兼容型治理是新时代中国特色社会治理理论的具体实践形式。

三、兼容型治理：超越城乡的新型社会治理

城镇化进程中的城中村社会正处于乡城转换过程之中，介于城乡两种社会之间，要求根据特殊社会条件探索和创新赋有自身特色的社会治理核心制度。同时，适度借鉴和利用城乡两种社会治理体制机制，吸纳城乡两种社会治理的合理因子，形成一个相互嵌套的新型兼容型社会治理体制。其主要内涵与特点：

一是治理主体的城乡复合。多元共治是新时代中国特色社会治理的基本要求，而城中村社会治理不只是一般意义上的多元共治，而是具体地表现为城乡社会治理主体的二元共存、复合治理。第一，城中村社会治理的最重要主体——在籍居民身份的城乡复合。既是城中村社区居民，又是城中村合作社社员，还是城中村物业业主，形成了一种城乡复合的特殊社会身份。多重复合的社会身份意味着他们不仅仅是因为居住生活在城中村社区而成为社会治理主体，而且是以多元性的利益主体和社会身份参与城中村社会治理，在城中村社会治理中扮演着多重角色，实现角色调适。第二，城中村社会治理组织的城乡共生。经过改造和改制，城中村按城镇社区要求建立了社区党组织、社区居委会，设置了由专职工作人员组成的社区工作站（各地名称不一），但依然保留村集体经济合作社等原有的农村基层组织。还有根据不同情况保留的，或新设的各类组织。众多组织或具有城镇属性，或具有农村属性，并存于同一城中村社会治理场域，共同发挥作用。

二是治理方式的差等协同。当前中国的城中村是一个极其复杂的特殊社会样态，不仅其治理主体是多元性的共同存在，而且需要多元主体的相互协同。然而，由于当前中国城中村社会治理各个主体的地位、资源、能力等存在着较大差异，在社会治理过程中发挥的作用也会且应该有所不同。即使赋予平等参与机会，事实也不可能达到平等的结果，而且有可能形成形式上机会上的平等与事实上结果上的不平等之间的矛盾。因此，城中村兼容型治理在方式上将具体地表现为差等协同。既强调多元主体之间的互动合作，又承认互动合作中各主体之间的差异。既强调外来社区成员的平等机会和权利，又保护在籍居民基于特殊身份和产权的合法权利和特有福利。在协同中明确城中村社会治理不同主体的角色与地位、权利与责任、相互关系等。

三是治理内容的嵌套整合。社会治理是一项综合性的治理工程，治理内容纷繁复杂。城中村社会治理内容的复杂性表现得尤为突出、更为特殊。既要面对宅基地审批与分配、集体经济发展等乡村社会治理任务，又要完成土地征用、房屋搬迁安置、失地农民养老保险、失地后社会成员的就业服务等城镇化工作，还要承担文明城市建设、新型社区建设、社区管理服务、城镇社会融合等城镇社会治理行动。此外，需要外加处理城中村社会开放化带来的保障社会安全、管理流动人口、维护社会秩序等特殊问题。这些治理内容和工作任务或属于乡村治理，或属于城镇治理，或属于乡城转变事务，三类治理事务并非彼此割离的“碎片”，相互之间有着错综复杂的关联，在城镇化进程的城中村治理特殊场景叠合。如若不能统筹谋划、通盘考虑、整体治理，就有可能造成城中村社会治理的“碎片化”，带来严重的消极后果。城中村兼容型治理要求将三种类型事务有机结合起来，实现治理内容的嵌套整合。

四是治理资源的统筹兼顾。社会治理无疑需要借助一定的资源。在传统二元社会治理体制下，村庄治理资源基本来源于村集体和村民，主要依靠村集体经济的支撑；城镇社区治理资源则基本来源于政府，主要依靠公共财政的拨款。介于城乡之间的城中村，社会治理资源则来源于村庄和政府两种渠道，社区公共管理服务的资源主要由政府供给，自我管理服务的资源则主要依靠村合作经济和村民支持。城中村兼容型治理要求将来源于政府和村庄的两种治理资源实行统筹安排、兼顾使用，实现治理资源的最优化利用。

历史地看，中国长期实行城乡有别的二元社会体制，中国人被分为地位与权利不平等的城乡两类人口，中国社会被分割为发展与治理不相同的城乡两种社会形态，彼此之间形成了难以逾越的制度鸿沟。20世纪80年代以来，伴随着改革开放的逐步推进，中国社会的二元结构受到了来自多个方面的冲击。

首先，乡镇企业崛起使中国农村工业部门逐步形成，成为介于现代工业部门和传统农业部门之间的新兴部门，打破了农村农业、城镇工业的传统格局。农村在从事农业的同时发展乡村工业，从经济结构和产业分工上突破了传统的城乡二元经济结构。在原有城镇工业、农村农业之外，增加了农村工业这一新的产业形态，促使中国经济由二元结构转向了三元结构[13]。

其次，农村人口的大规模流动，形成了一个独特的进城农民工群体，打破了农村农民、城镇市民的传统格局。农村社会大量人口离乡外出务工经商，城镇社会则涌入了大量外来农民，从社会成员结构上突破了传统的二元社会结构。在原有农村农民、城镇市民之外，增加了城市农民工这一新的社会群体，促使中国社会成员由二元结构转变为三元结构。这些重大社会变革推动了城乡社会治理的局部创新，但传统的城乡二元社会治理体制没有发生根本性改变。

再次，城镇化特别是原有城镇的空间扩张推动了城郊地区的乡城转变，形成了一批城中村。城中村正处于乡城转变的城镇化进程之中，介于乡城之间的过渡阶段，经济社会结构呈现出边缘状态，形成为一种独特的社会样态，从社会空间格局上打破了传统的城乡二元空间结构。在原有城镇社会、乡村社会之外，形成了一种新的城中村社会，推动中国社会空间由二元结构转变为三元结构。

城中村的特殊社会属性形成了社会治理的独特条件，势必要求建构一种与之相适应的新型社会治理模式。兼容型治理就是在新时代中国特色社会治理理论指导下，从城中村社会的边缘性、过渡性、非协调性等具体实际出发，探索和建构的基层社会治理创新模式。一方面，城中村兼容型治理较充分地贯彻了新时代中国特色社会治理的基本原则和核心精神，坚持了当下中国各类社会治理应当遵循的共同原则和共性规则；另一方面，城中村兼容型治理较充分地呈现了城镇化进程中城中村社会的自身特色，形成了一系列传统城乡社会治理没有的特殊原则和个性规则，赋予了特殊的内涵和特点。在这个意义上说，城中村兼容型治理并非传统乡村治理与城镇治理因子的简单凑合，而是一种相对独立的社会治理崭新模式。它介于城乡治理之间而又超越城乡治理，实质是独立于城乡村社会治理之外的第三类社会治理。可以预料，城中村兼容型治理的建构与创新将突破传统城乡二元社会治理体制，促使中国社会治理从二元结构转向三元结构。

注释：

[1]王开泳等：《半城市化地区城乡一体化协调发展模式研究——-以成都市双流县为例》，《地理科学》2008年第2期。

[2]邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——-从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期。

[3]卢福营：《边缘化：近郊村民市民化面临的问题》，《东岳论丛》2013年第6期。

[4]农民个体主动城市化主要是个体农民通过上学、参军、打工、从事个体工商业活动等方式进入城镇，实现非农化和自身生活水平的提高，进而逐步在思想意识和行为方式等方面摆脱农民的传统习惯，向市民化转变。参阅卞华舵：《主动城市化——-以北京郑各庄为例》，中国经济出版社2011年版，第60页。

[5]李培林：《村落的终结——-羊城村的故事》，商务印书馆2004年版，第7页。

[6]卢福营：《城镇化过程中近郊村落的边缘化》，《浙江社会科学》2015年第9期。

[7]张翼：《社会转型与社会治理格局的创新》，《中国社会科学评价》2019年第1期。

[8]李意：《边缘治理：城市化进程中的城郊村社区治理——-以浙江省T村社区为个案》，《社会科学》2011年第8期。

[9]周进萍：《共建共治共享：社会治理的中国话语和行动体系》，《中共福建省委党校学报》2018年第7期。

[10]张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》，《法商研究》2020年第2期。

[11]郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》，《公共管理评论》2019年第1期。

[12]张国磊、马丽：《新时代构建社会治理共同体的内涵、目标与取向》，《宁夏社会科学》2020年第1期。

[13]参阅李克强《论我国经济的三元结构》，《中国社会科学》1991年第3期。