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后脱贫时代的少数民族地区税制改革探讨

作者:程 静 陶一桃  责任编辑:陈静雯  信息来源:《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期  发布时间:2020-09-27  浏览次数: 142

【摘 要】2020年是扶贫攻坚收官之年,作为深度贫困集中地带的少数民族地区将完成脱贫攻坚任务,地区贫困治理的重点从绝对贫困转向相对贫困、从开发式扶贫转向扶贫后保障,地区经济治理的重点从追求经济快速增长转向追求经济高质量发展。少数民族地区税制改革成为解决地区贫困问题,巩固地区扶贫成果,增强地区发展内生动力,建立地区发展长效机制的必然要求。新时期少数民族地区税制改革面临着新冠疫情冲击、产业发展不平衡和返贫风险等严峻挑战,在深化税制改革过程中,需要克服少数民族地区税收政策过于依赖税收优惠,税收优惠效应不平衡,偏向直接优惠和结果优惠,以及税收优惠时间限制和范围限制的困境。在后脱贫时代,少数民族地区税制改革需要从五个方面加以优化:在法律范围内赋予少数民族地区适当的税收立法权;完善少数民族地区地方税体系;构建“以人为本”的少数民族地区税收制度;规划“平衡”的少数民族地区税收优惠政策;以少数民族地区税制改革促进乡村振兴战略的实现。

【关键词】后脱贫时代;少数民族;税制改革;税收优惠


2020年是脱贫攻坚决胜之年,也是全面建成小康社会的收官之年,精准扶贫脱贫工作进入到最后的关键阶段,习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上明确提出,脱贫攻坚目标任务接近完成,要实现贫困人口全面脱贫,解决区域整体贫困问题,并指出下一步工作的重点是应对新冠疫情带来的挑战,巩固脱贫成果,防止返贫风险。少数民族地区作为深度贫困的集中地带,在扶贫攻坚工作中取得卓越成就,少数民族八省区的贫困率均降至1%以下,西藏、内蒙古和青海完成全部脱贫任务,整体进入后脱贫时代,在这一背景下,少数民族地区社会的经济结构、产业结构、和制度结构发生了深刻变化,贫困治理的重点从绝对贫困转向相对贫困,从开发式扶贫转向扶贫后保障,从乡村贫困治理转向乡村振兴,经济治理的重点从追求经济快速增长转向追求经济高质量发展。最新出台的《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出对西部地区加大财税支持力度。在经济社会发展进入新时代,区域协调发展进入新阶段的背景下,加快少数民族地区税制改革,完善地方税体系,是巩固少数民族地区扶贫成果,增强少数民族地区发展内生动力,建立少数民族地区长效发展机制的必然要求。以税制改革为核心,破解少数民族地区脱贫和发展中的要素稀缺制约、能力缺乏制约,环境脆弱制约和制度限制制约,激励少数民族地区居民增强自我发展能力,鼓励企业创新和产业升级,提高地方政府治理能力,优化生态环境、营商环境、创新环境和开放环境,为少数民族地区长期可持续发展提供制度保障。

一、后脱贫时代少数民族地区税制改革实践

税收优惠是运用税收杠杆调控经济的常用方法,在后脱贫时代,少数民族地区形成了产业税收优惠、专项税收优惠和社会税收优惠“三位一体”的税收优惠体系,以税收优惠政策为基点,激发要素活力和经济发展内生动力,并通过优化税收征管程序,确保税收政策落地。

(一)少数民族地区税收优惠体系逐渐形成。

我国55个少数民族中有49个主要居住在西部地区。120205月出台的《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出落实减税降费各项政策加强对西部地区产业的财税支持。国家税务总局在20198月发布的《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》除了对少数民族地区实施特别的税收优惠政策之外,其他针对贫困地区的税收优惠也普适于少数民族贫困地区。在后脱贫时代少数民族地区逐步形成以产业税收优惠为核心,基础设施建设税收优惠和涉农税收优惠为基础,普惠金融税收优惠和社会资本税收优惠为保障的税收优惠体系。第一,产业税收优惠推动少数民族地区产业升级。产业发展是最终解决贫困问题,实现高质量发展的有效路径,《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》明确对西部地区高新科技、资源综合利用等鼓励类产业继续执行减按15%的税率征收企业所得税并对鼓励类产业在投资总额内进口自用设备给予免关税的优惠。《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》中明确对新疆困难地区新办鼓励类产业给与企业所得税“二免三减半”政策,对新疆喀什、霍尔果斯经济开发区新办鼓励类产业给与五年免征企业所得税优惠,在税收优惠政策的激励下,以新疆霍尔果斯地区为例,新设企业实现井喷式增长,引入高附加值项目67,15个投资5000万元项目达成投资协议,在石墨烯等新材料领域形成了规模产业;第二,支持少数民族地区基础设施建设,夯实少数民族地区发展基础。《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出强化西部地区基础设施建设,打通运输通道,推动绿色集约发展。少数民族贫困地区多数位于边疆的山区、高原、牧区和森林地区,为了弥补贫困地区基础设施建设短板,基础设施税收优惠主要集中在国家重点扶持的铁路、公路、机场码头、电力、水利等公共基础设施,以及和当地居民切身相关的农村水利和饮水工程。少数民族地区全力补齐基础设施建设短板,西藏地区重点规划投资市政道路桥梁、供水、排水防痨工程、城镇污水垃圾处理设施和城镇供暖系统,广西、新疆等边界接壤省份重点支持口岸公路铁路建设,支持国家“一带一路”和对外开放战略,使西部地区成为新一轮对外开放的窗口和核心地带;第三,涉农税收优惠助推少数民族地区农业发展。农业是少数民族地区支柱产业之一,针对贫困地区农业发展存在的资源粗放型利用和农产品流通不畅的问题,涉农税收优惠重点集中在优化土地资源配置、促进农产品流通和支持农业综合资源利用,在新时期推动农牧业全产业链转型升级,促进少数民族地区农业生态集约化发展;第四,普惠金融税收优惠促进少数民族地区资金融通,少数民族八省区的本外币存款增速低于全国平均水平,金融资本配置不均衡阻碍少数民族贫困地区的产业发展,普惠金融税收优惠主要集中在涉农金融业务和小微企业的金融业务,为少数民族贫困地区产业发展注入流动性;第五,社会资本税收优惠引导多元力量参与少数民族地区扶贫,形成地区发展合力。社会资本税收优惠主要体现在个人和企业对贫困地区公益性捐赠允许税前据实扣除,激励社会资本参与少数民族地区扶贫和发展,构建政府、行业、企业、居民协同推进的扶贫和发展格局。2

(二)优化税收征管程序,落实税收政策

优化税收征管程序是税收政策落地的关键,税收征管作为税收政策和税收分配的中介,其质量和效率决定税收制度效能的发挥。后脱贫时代治理思路的改变使纳税征管的理念由管理向服务转变,少数民族地区根据当地经济条件和制度环境的演变,在新时期优化税收征管程序,建立纳税征管全过程服务体系。一是做好政策宣导,精准宣传税收政策,针对部分少数民族地区地处边疆偏远地带,存在涉税信息流通不畅的问题,新疆、西藏等地政府组织专业小组对需要帮扶的企业和个人采用入企宣传、一对一辅导等方式宣传涉税政策,帮助当地居民了解最新税收政策,共享税收优惠福利,并通过政策传导、办税引导、会计辅导和报税指导等方式,解决当地居民的涉税困惑;二是少数民族地区办税机构优化程序,减少企业和个人不必要的报税材料审批,并利用大数据解决纳税过程中信息不对称问题,实现信息技术对纳税征管过程的流程改造。西藏、新疆和青海等地开通报税绿色通道,并通过电子税务局“网上申报”缩短报税时间,推动国税地税一窗连岗,通过优化程序和提高服务质量,构建高效统一的纳税征管体系;三是对税收政策执行效果进行从严督查,对产业和扶贫税收政策实施效果进行全程记录追踪。内蒙古和广西等地引入专家和第三方评估机构,对税收政策实施效果进行公正客观的评估,总结税收政策实施的经验教训,确保税收政策落到实处。

二、后脱贫时代少数民族地区税制改革面临的挑战

后脱贫时代,少数民族地区面临着经济环境和制度环境的结构性变化,新冠疫情重塑行为模式和发展模式,产业发展不均衡和同质化严重,返贫风险依然严峻,都对少数民族地区税制改革提出新的挑战和要求。

(一)新冠疫情干扰少数民族地区经济运行

新冠疫情对我国经济带来严重冲击,造成2020年第一季度经济增长率同比下降6.8%,对少数民族地区经济运行也带来严重干扰。少数民族地区大多和周边国家接壤,在严防境外疫情输入和境内疫情反弹的情况下,如何恢复和发展经济,巩固扶贫成果,防止返贫风险,成为当下紧迫问题。习近平总书记在决战决胜扶贫攻坚座谈会上指出新冠疫情给扶贫收官工作带来外出务工受阻、产品滞销、项目停工和工作受阻四大挑战,少数民族地区这些挑战同样存在。从外出务工角度,少数民族地区居民外出务工人数众多,贵州、广西二省居民2019年外出务工人数占比居全国前二位,新冠疫情导致的社会隔离措施短期内阻碍了本地和外地务工,长期内从心理效应上也降低了居民外出务工的动机,直接影响居民就业水平;从产业受阻角度,少数民族地区产业结构中,第三产业占比较大,西藏、云南、新疆、广西、青海、宁夏六省区第三产业占GDP比重超过50%,以旅游、餐饮为代表的第三产业在这次新冠疫情中受影响最大,严重冲击了少数民族地区的经济发展基础;从公共服务角度,新冠疫情冲击导致少数民族地区财政收入大幅降低,影响公共产品供给。新冠疫情使居民日常生产生活产生结构性变化,对网络教学、在线医疗需求上升,聚居在山地和边疆偏远地区的少数民族,由于公共配套设施建设滞后,对政府的公共产品供给提出更高要求。新冠疫情对少数民族地区税制改革带来的挑战:一是第三产业受到严重冲击导致税基缩小,税收收入下降,致使财政支出能力不足;二是社会隔离措施使无接触办税成为常态,对征管工作带来挑战。如何应对新冠疫情或类似突发性黑天鹅事件,是少数民族地区税制改革必须面临的挑战。

(二)少数民族地区存在产业同质化严重、发展不均衡的现象

少数民族部分地区依然存在工业化水平低,产业同质化严重和发展不均衡的现象,产业结构不合理,过于依赖传统旅游业,产业之间关联性差,缺乏良性互动,产业空间拓展不足,无法带来就业结构的转变。3具体体现在:第一,产业缺乏规划,出现产业定位不准和项目选择失当的现象。部分少数民族地区在选择产业和项目前,没有考虑当地要素禀赋、产业基础、市场需求和居民意愿,未经过科学评估和风险管理,区域产业规划缺乏协同,造成产业政策扭曲的现象;第二,产业资源分配不公,导致产业出现“富者恒富”的寻租现象。资本的逐利性和短视性促使资源流向短期获利最大的产业,容易造成资金和项目等资源优先配置到交通便利和实力较强的地区,相对比最偏远和最需要扶持的地区受益甚少,没有实现资源的优化配置和公平正义,如少数民族部分地区的产业资源过于集中在省会城市,宁夏、青海和西藏三省区省会城市GDP占全省GDP的比重分别位居全国第一、第二和第五位;第三,产业低端化和同质化严重,导致出现丰产不丰收现象。部分少数民族地区产业发展缺乏风险意识和错位发展理念,盲目趋同导致产业重复建设和同质化严重,造成市场饱和,导致资源浪费和无效供给。以旅游业为代表第三产业是少数民族地区支柱产业,但部分少数民族地区旅游业同质化严重,市场细分不够,缺乏对民族文化和民族气质的深入发掘,旅游形式缺乏创新;第四,产业无序发展导致资源开发过度,民族地区聚集了丰富的农林牧矿资源,过度追求经济增长致使一些少数民族地区陷入资源无序开发的困境,忽视了资源补偿机制,导致生态环境的破坏和发展基础的削弱,损害产业长期可持续发展的基础。后脱贫时代的少数民族地区从追求经济数量增长转向追求经济高质量发展。利用税收政策调节资源分配,引导主体行为,改善公平效率,实现绿色可持续发展,成为少数民族地区税制改革的必然要求。

(三)少数民族地区返贫风险严峻

习近平总书记在在决战决胜扶贫攻坚座谈会上指出巩固脱贫成果难度很大,根据各地初步摸底,已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险边缘人口中还有近300万存在致贫风险。以“三区三州”为代表的少数民族深度贫困地区由于要素制约、能力制约、文化制约和制度制约,返贫风险尤其严峻。第一,生态环境脆弱容易导致因灾返贫。部分少数民族地区处于边疆地带,地形地貌复杂,生态环境脆弱,容易发生地震、泥石流和山体滑坡等自然灾害,复杂的地理交通环境更是加大灾后重建成本;第二,社会保障体系不完善导致因病返贫。因病返贫占返贫总人口四成以上,防止因病返贫是最终解决少数民族地区贫困问题的关键一环。部分少数民族地区由于偏远的地理位置和恶劣的自然条件,基层医疗服务和公共卫生服务存在短板,容易产生因病返贫风险;第三,市场系统性风险导致转移性返贫。以传统旅游业为主体的第三产业是绝大部分少数民族地区的支柱产业,极易受到市场系统性风险的冲击,如果不能进行风险控制和管理,容易陷入发展困境;第四,自我发展能力缺失导致失敏性返贫。缺乏内生动力是导致返贫的重要原因之一,部分少数民族地区的“直过民族”由于教育水平低,自我意识差,缺乏“扶智”意识和主动脱贫的敏感性,容易在脱贫后再次陷入贫困。解决返贫风险对少数民族地区税制改革提出新要求,如何利用税收制度激发居民自身潜力,提升产业升级动力,改善资源利用,防止返贫风险,是下一步税制改革的重点。

三、后脱贫时代少数民族地区税制改革存在的困境

少数民族地区税收政策面临着过于依赖税收优惠的倾向,不利于建立税收制度长效机制,税收优惠效应不平衡、存在时效限制和范围限制,偏向直接优惠和结果优惠,导致税收政策面临新问题时缺乏弹性和适应力。

(一)少数民族地区税收政策主要依赖税收优惠

少数民族地区进入追求产业结构合理和经济高质量发展的后脱贫时代,在税收政策上过于依赖税收优惠不能应对经济结构和制度结构出现的新变化。4税收制度是包括税收立法、税种设计、纳税征管和税收优惠为一体的有机系统,改善少数民族地区贫困状态,巩固脱贫成果,需要在法律范围类赋予少数民族地区适当的税政立法权,构建完善的地方税体系,优化纳税征管程序,制定平衡的税收优惠政策,为少数民族地区长效发展提供税收制度保障,通过制度效应减轻经济主体负担,引导经济主体行为,以达到调节资源分配,保障公平正义,实现经济长期可持续发展的目标。目前支持少数民族地区脱贫和发展的税收政策主要依赖税收优惠,缺乏对税收制度整体性的思考和规划,没有形成完整的少数民族地区地方税制框架。少数民族地区的税收优惠多数来源于法规和规章,没有上升为法律,缺乏可预期性,加大企业的遵从成本。从少数民族地区税收优惠特点观察,税收优惠呈现出来源多元化,划分复杂化,界定严格化和认证困难化的特征;从税收优惠实施效果观察,税收优惠在帮助少数民族地区脱贫和产业发展过程中发挥了积极的作用,但由于缺乏税收优惠长效机制,对巩固脱贫成果,实现少数民族地区可持续发展的长期效应并未受到验证。

(二)少数民族地区的税收优惠效应不平衡

后脱贫时代,经济和社会问题更多的体现在不同社会群体在公共产品受益层面存在不均衡现象,要求政府治理模式从“重点”扶持向“均衡”治理转变。5税收优惠作为一项公共政策供给也需要实现更均衡的政策效应。少数民族地区现有的税收优惠通常以“解决问题”为导向,容易陷入“就问题论问题”的逻辑困境,在社会结构,经济结构和制度结构不断演变的过程中,缺乏对民族地区特色和优势的深入观察,缺乏对未来发展趋势的洞察和规划。在少数民族地区扶贫攻坚过程中,针对地区产业缺失、资本缺乏、人力资源流失、基础设施不足,公共配套不完善等要素制约问题制定了相应的税收优惠政策,获得良好的税收优惠效应,但税收优惠过于“针对重点”,缺乏深入和平衡性考虑,容易导致税收优惠享受主体的路径依赖,不利于少数民族地区脱贫后的可持续性发展。少数民族地区税收优惠政策中,存在结构性不平衡现象:从产业结构观察,少数民族地区税收优惠主要针对特定高新技术和资源综合利用等鼓励类产业上,没有体现出少数民族地区的资源优势和文化特色,以及未来产业发展的新趋势,民族地区多元的宗教、艺术、建筑等有巨大的文化价值,现有的税收优惠在这一领域并没有体现,缺乏提高少数民族地区文化附加值的相关政策,对于大数据、工业互联网、人工智能等为代表的现代制造业和现代服务业,也缺乏相应的税收优惠激励;从企业结构角度观察,少数民族地区的税收优惠集中在新创企业和小微企业,不利于企业的长期规模发展;从对个人的税收激励角度观察,少数民族地区的税收优惠主要针对失业人员和残疾人员,缺乏对少数民族地区发展急需的科技、教育、管理等人才的激励措施,以及对当地居民的普惠性税收优惠,不利于解决少数民族地区人才流失问题;从税收优惠税种结构观察,少数民族地区实施优惠的税种主要是企业所得税和增值税这两大税种,缺乏对资源税和环境保护税等少数民族地区其他重要税种的运用,不利于发挥各税种综合协调效应。

(三)少数民族地区税收优惠有时效性和范围限制

后脱贫时代的治理方式由“集中运动式”治理向“常规嵌入式”治理转变,要求实现治理制度化和常规化。少数民族地区税收优惠有时效性和和门槛高的特征,缺乏长效制度保障,制约了税收优惠效应的发挥,主要体现在:第一,税收优惠有时效限制,对西部鼓励类产业的所得税优惠,《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出优惠政策到期后继续执行,财政部、税务总局发布《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》则明确,西部鼓励类产业的享受所得税优惠的时间延长至20301231,税收优惠时间延长但依然存在时效限制。税收优惠时效性限制导致少数民族地区投资金额大,获利期晚的产业,在亏损时期未享受所得税优惠,产生效益时前期亏损已超过亏损弥补期限,很难享受税收优惠带来的红利。税收优惠的时效性限制对企业长期投资激励不足,容易导致企业产生短期套利动机,不利于产业发展长效机制的确立;第二、税收优惠的门槛限制导致少数民族地区产业受益面过窄,少数民族地区享受所得税和增值税优惠的产业主要是在《西部地区鼓励类产业目录》和《新疆困难地区重点鼓励发展产业企业所得税优惠目录》中鼓励类产业,集中在高新技术产业、战略性新型产业,资源综合利用产业,由于目录制定的时期早,没有体现新时代产业发展方向,缺乏少数民族地区特色,未能充分发挥民族地区资源文化优势。少数民族地区文化和资源的多样性使不同地区的优势产业具有异质性,在经济结构不断变化,产业升级加速的背景下,税收优惠的范围限制因为缺乏弹性管理机制很难全面满足后脱贫时代少数民族地区实际的经济发展需求。

(四)少数民族地区的税收优惠偏向直接优惠和结果优惠

后脱贫时代对地方政府的治理能力提出更高标准,要求加强治理能力的制度化建设,提高长期治理能力,在税收优惠政策的选择上,兼顾税收效应和政府财政能力,注重创新效应和长期激励效应。少数民族地区的税收优惠中,在税种上偏向使用所得税优惠,在减免方式上偏向使用直接减免,体现出偏向直接优惠和结果优惠的两大特征。6在少数民族地区扶贫攻坚阶段,针对部分少数民族地区资金、技术和产业短板,使用直接优惠和结果优惠有其合理性,但进入后脱贫时代,少数民族地区产业追求结构合理和高质量发展,应当创新税收优惠方式,以适应经济发展新阶段的需求。第一,直接优惠采用直接减免、降低税率、即征即退等方式,征管程序简单明了,税负减轻效果明显,短期内对经济主体有直接激励效应,但也造成了地方财政收入大幅降低,财政缺口扩大,导致少数民族地区财政支出过于依赖转移支付和地方债的发行,降低发掘当地经济发展内生因素的动机,不利于少数民族地区现代财税制度的建立和治理水平提高,影响脱贫后少数民族地区长期可持续发展。相对比采用税收递延、投资抵税和加速折旧等间接优惠方式,灵活使用税收杠杆,使企业收益产生跨期错配效果,同时对政府财政收入影响有限,在减轻政府财政压力的情况下达到调配资源的目的;第二,结果优惠是指对经济主体的经营结果在一定时期内给与所得税减免,对于短期内获利的项目税收效应明显,但也容易造成经济主体的短视效应,激励企业投资期限短、成本低、获益快的项目套利,不利于少数民族地区构建现代产业体系。对少数民族地区长远发展有益的投资往往因为投资金额大、投资期间长,在短期内享受不到税收优惠效果。综合运用以增值税、消费税和资源税为代表的流转税,加大对企业前期投资和流转过程中的税额抵免,建立全产业链税收优惠体系,鼓励企业进行长期投资规划。

四、少数民族地区税制改革优化路径

税制改革是一项系统工程,需要系统性思维,在后脱贫时代的语境下,赋予少数民族地区适当的税收立法权,完善地方税体系,构建“以人为本”的税收制度,规划平衡的税收优惠政策,实现以税制改革巩固少数民族地区扶贫成果,实现地区长期可持续发展。

(一)赋予少数民族地区适当的税收立法权

后脱贫时代,通过“赋权”给地方政府“增能”,加快地方治理的制度化和法制化建设,是构建后脱贫时代地方治理能力的关键。针对少数民族地区多民族、多宗教和多文化的特点,在中央统一制定税收基本法律规范的前提下,赋予少数民族自治地区在可控范围内的部分立法权和税政管理权,即可以保障国家的宏观调控,也有利于地方根据自身政治经济和社会结构特征,构建符合少数民族地区税源特点的税收制度,便于少数民族地区运用税收杠杆调节资源分配、调整经济结构和引导收入分配,增强少数民族地区税收制度应对复杂情况的适应力和调节力。《宪法》和《少数民族区域自治法》明确了在税收权利划分和税收权利管理上给与少数民族自治地区一定的倾斜,在法理上未排除少数民族地区行使税收立法权;7全国人大常委会起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中明确,开征新税种,应当通过全国人大常委会制定相关法律,新修订的《立法法》中规定设立税种、确定税率和税收征管等税收基本制度只能制定法律,但并没有明确税收基本制度的确定范围,这为少数民族地区税收立法权的行使留下了一定的空间;现行的税收实体法授权少数民族地区行使部分税权,为少数民族自治地区行使税收立法权提供了参考,《企业所得税法》规定少数民族自治地区对企业所得税中地方分享部分享有减征和免征的权利,《环境保护税法》授权地方政府根据本地实际情况,对税目和计税依据在法定范围内调整的权限,《资源税法》也赋予自治区政府根据本地应税资源的开采条件和等级,对具体税目和税率在一定范围内调整的权利。

根据《宪法》和《少数民族区域自治法》拓展少数民族地区的税收立法空间,在顶层设计上明确少数民族地区的立法权限,建立符合少数民族地区税源特点的地方税体系,便于地方政府职能的行使和治理能力的提高。第一,对宏观经济影响较大,生产要素自由流动,税源流动性较强的税种,由中央统一立法,制定税种的基本制度和实施条例细则,在税种的基本法律规范内,授予少数民族地区在一定范围内的解释权;第二,对宏观经济影响较小,少数民族区域特征明显,税源移动性较弱的地方税种,由中央制定税种基本法律规范,少数民族地区制定具体的实施细则,并授予少数民族地区在税目、税率、计税依据和税收优惠一定范围内的调整权。

(二)完善少数民族地区地方税体系

后脱贫时代,贫困治理和经济治理摆脱“运动式”集中治理模式,进入常态化的制度治理模式,需要地方政府有常态化的财政收入保障。少数民族地区地方税规模过小,地方税体系欠缺,导致地方财政出现“弱地方税,强共享税,靠转移支付”的财政资金分配格局,不利于少数民族地区建立长效发展机制。一是不利于少数民族地区建立财权、事权与支出责任相匹配的现代财税制度,收入是支出的“阀门”,少数民族地区地方税体系的完善,关系到与财政支出相匹配的财政收入来源的稳定;二是导致少数民族地区财政困难,加剧了地方债危机和土地财政路径依赖,后脱贫时代,地方税收入应该是地方政府提供公共产品所需财政资金的主要来源,地方税规模过小,会增强少数民族地区政府对共享税和转移支付,以及地方债和土地财政的路径依赖,不利于少数民族地区开源节流,发掘自身潜力,容易使少数民族地区地方政府产生短视心态;三是影响少数民族地区政府治理水平的提升,地方税规模过小限制了税收杠杆的调节作用,不利于地方政府利用税收规范主体行为;四是影响国家宏观调控效果,地方税规模影响中央和地方之间的协调关系,地方税收入过低,地方政府在庞大的支出责任压力下,对地区经济事务的处理,必然优先考虑短期现实利益,影响地方对中央宏观调控政策响应的积极性。

构建完善的地方税体系需要税制改革,法制改革、行政体制改革和财政体制改革的交互作用,形成结构合理、税种齐全,制度严谨的地方税制体系,充分发挥税收在地方治理和经济发展中的调控作用。地方税制改革的重点是现行地方税种以及主要收入归地方的中央地方共享税。第一,“营改增”之后,地方税种主力缺失,未来的房地产税有望承担这一重任,成为少数民族地区地方财政收入主要来源之一,在房地产税的设计中,应当考虑少数民族地区制度特征,合理衡量少数民族居民在房地产持有和流转过程中的税负,同时完善少数民族地区税收征管配套机制,健全信息登记平台和房地产评估制度;8第二,资源税作为中央和地方共享税,除海洋石油企业缴纳之外,其余资源税收入归地方所有,少数民族地区资源丰富,资源税有望成为地方财政收入重要支撑之一,但现有资源税覆盖面窄,调节机制弱,同资源应有的市场价值不成比例,在资源税的改革中,应当明确合理利用资源、保护生态环境的调控目标,扩大征收范围,将少数民族地区丰富的牧场资源、森林资源和旅游资源等纳入征税范围,适当提高资源税税负水平,体现资源应有价值,完善资源税征管制度,建立资源消耗补偿机制,保证少数民族地区资源长期可持续利用,实现少数民族地区绿色发展。

(三)构建“以人为本”的少数民族地区税收制度

通过制度建设改变激励方式,重塑居民“可持续自我发展”能力,是后脱贫时代贫困治理的关键,传统的税制是建立在以企业“流转”为核心的制度安排,注重生产要素和商品的流转,但忽视了生产要素和商品背后人的因素,对要素流转背后人的行为逻辑解释力不足。地区贫困说到底是“人”的贫困,地区发展根本上是“人”的发展,少数民族地区存在贫困问题的重要原因是由于经济要素、资源要素、能力要素的制约,部分少数民族地区的贫困居民没有主动脱贫意识,丧失自我发展能力,过于依赖被动式扶贫,导致出现脱贫后重复返贫现象。建立以人为本的税收制度,目标是增进少数民族地区居民福祉,提升少数民族地区居民自我发展能力,用税收制度优势改变部分居民自我发展动力不足问题。建立“以人为本”的税收制度,需要营造有利于发挥个人能力的制度氛围。一是制定税收政策要考虑少数民族地区居民的实际需求,对少数民族地区居民创业、就业、定居、融资等涉税活动在税收征管上优化程序,对个人在就业和创业中获得的股权激励、分红、知识产权收益制定相应的税收优惠政策;二是对少数民族地区弱势群体的就业和创业,降低享受税收优惠的门槛,简化税收认定和征管程序;三是对少数民族地区急需的人才实行个人所得税税收优惠,适当降低个人所得税的边际税率,提高个人所得税专项扣除标准,对企业引进专项人才的成本给予税前加计扣除,营造尊重人才,重视人才的制度氛围。

(四)规划“平衡”的少数民族地区税收优惠政策

发展产业是解决贫困问题的有效路径,实现产业结构合理和经济高质量发展是后脱贫时代经济治理的核心。产业发展不平衡是少数民族地区的经济现实,从产业结构观察,少数民族八省区中,除贵州之外,其余七省区的第三产业占GDP比重超过或接近50%,在第三产业中,传统旅游业占比超过50%,产业结构中过于偏向传统旅游业,产业之间缺少关联,没有形成产业集群,不利于构建具有竞争力的现代产业体系;从企业结构观察,以新疆为例,中小微企业共33万多户占全区企业总数99%以上,企业规模过小,缺乏规模经济效应,难以实现技术突破和产业升级。对于少数民族地区产业结构不合理的现象,“碎片化”的税收优惠不能解决问题,需要以“整体性”的税收思维,完善现有税收优惠措施,构建更加平衡的税收优惠体系,增强税收优惠政策弹性,以应对少数民族地区在发展中出现的新风险。少数民族地区税收优惠政策主要来源于《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》和《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》,相关税收优惠以“问题”为导向,主要考虑扶持鼓励类产业的发展,不能完全应对后脱贫时代少数民族地区发展中出现的结构性问题。规划“平衡”的税收优惠政策,应该做到结构性平衡:一是平衡产业之间的税收优惠政策,根据新时代特征和少数民族地区的资源特点,对以大数据、人工智能、工业互联网为代表的现代制造业和现代服务业制定相应的税收优惠,鼓励智能 制造、互联网 少数民族特色文化、互联网 少数民族深度旅游等新业态的发展,推动少数民族地区产业升级,实现高质量发展;二是平衡不同规模企业之间的税收优惠政策,针对企业达到一定规模后不能享受税收优惠的困扰,降低企业享受税收优惠的门槛,规范企业享受税收优惠的制度条件,鼓励企业规模发展;三是平衡过程和结果的税收优惠政策,综合运用各个税种,均衡经济主体在融资、投资、生产、销售和物流全过程税收优惠,降低企业成本,提升全产业链价值,针对现代制造业和现代服务业投资周期长、获利期晚、流转税负担重的特征,实行投资抵增值税的优惠政策,激励企业加大投资,进行长远规划。

(五)以少数民族地区税制改革促进乡村振兴

在解决了乡村绝对贫困的问题之后,少数民族地区税制改革的重点从支持扶贫攻坚过渡到实现乡村振兴战略,是巩固少数民族地区扶贫成果,解决城乡发展不平衡,完善城乡融合发展,防止返贫风险的有效路径。十九大报告指出,农业、农村和农民问题是关系到国计民生的根本性问题,“三农”问题是全党工作的重中之重,要实施乡村振兴战略,解决新时代社会主要矛盾,实现“两个一百年”的奋斗目标。《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中再次明确要深入实施乡村振兴战略,培养新型农民,优化西部农业从业者结构。少数民族乡村存在聚落分散,地势险要,耕地资源缺乏,宗教问题复杂等问题,受自然条件和地理位置的限制,部分少数民族乡村地区发展远远落后于其他地区,实现乡村振兴战略,以税收制度鼓励少数民族地区新型乡村产业发展和民族特色文化发掘,是优化农业人口就业结构,实现后脱贫时代可持续发展的有效路径。一是以税收制度保障乡村新型产业发展,产业发展是乡村振兴的基础,对少数民族乡村地区特色产业,如藏药、苗药、特色农牧产品的开发、深加工和流通制定相应的税收优惠政策,鼓励少数民族乡村建立自己的主导特色产业,激励社会资本参与乡村振兴各类项目,发掘乡村地区自我发展潜力;二是以税收制度鼓励少数民族特色文化发掘,少数民族地区长期积淀的非物质文化是乡村振兴的重要资源,用税收制度解决少数民族特色文化发掘中的人才缺乏,资金缺乏,渠道缺乏问题、对参与少数民族文化建设中人力成本,资金成本参照研发成本给予所得税税前加计扣除,对少数民族文化行销费用优化增值税进项税额抵扣认证环节,解决行销费用抵扣难问题,创造有利于少数民族乡村地区特色文化发展的税收制度氛围。


注释:

[1]李淑瑞:《少数民族地区地方税收优惠政策问题及对策研究》,载《贵州民族研究》2016年第7期。

[2]汤文彬:《少数民族地区房地产税收制度的完善路径研究》,载《贵州民族研究》2016年第1期。

[3]李俊杰,陈莉:《少数民族地区税收优惠政策调整方向和建议》,载《中南民族大学学报(人文社会科学版)2009年第1期。

[4]建设法治国家背景下广西税收立法制度研究课题组,霍军:《完善少数民族自治地区税收立法权问题研究——以广西为例》,载《经济研究参考》2017年第70期。

[5]李小红,段雪辉:《后脱贫时代脱贫村有效治理的实现路径研究》,载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)2020年第1期。

[6]李淑瑞:《少数民族地区地方税收优惠政策问题及对策研究》,载《贵州民族研究》2016年第7期。

[7]建设法治国家背景下广西税收立法制度研究课题组,霍军:《完善少数民族自治地区税收立法权问题研究——以广西为例》,载《经济研究参考》2017年第70期。

[8]汤文彬:《少数民族地区房地产税收制度的完善路径研究》,载《贵州民族研究》2016年第1期。本作品由中国知网负责全球范围内电子版制作与发行。版权所有,侵权必究。