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有效性视角下合法性理论研究的回顾与拓展

作者:任中平  责任编辑:邓雅琳  信息来源:《学习论坛》2020年09期,第61-69页  发布时间:2020-09-26  浏览次数: 279

【摘 要】以往学术界关于政治合法性理论的讨论,最突出的一个问题就是对合法性概念的泛化和滥用,往往把现实政治生活中的许多问题都统统归于“合法性危机”,从而陷入所谓的“合法性陷阱”而难以自拔。这在很大程度上限制了对合法性理论的深入研究,并且使合法性问题逐渐演变为一个十分敏感的政治话题。因而,在有效性研究视角下回顾和审视西方合法性理论的流变以及在中国的演化,系统阐述合法性与有效性之间的关系,进而揭示这两大变量对政治体系稳定性的作用,具有重要的理论价值和实践意义。

【关键词】有效性;合法性;政治体系稳定;基本结论


20世纪90年代以来,政治合法性理论开始从西方学界引入我国,推动和深化了我国政治学基本理论问题的研究和讨论。从总体上看,以往学术界关于政治合法性问题的讨论,大都以维护政治体系稳定为视角,主要围绕其内涵、基础、功能以及合法性危机、合法化途径来展开,已有的理论成果为进一步深化这一问题的研究奠定了深厚的理论基础,同时也为维护和巩固执政党的合法性地位提供了丰富的思想资源。不过,以往的研究工作也有一些不足之处,其中,最突出的一个问题就是对合法性概念的泛化和滥用,常常把现实政治生活中的许多问题都统统归于“合法性危机”,结果陷入所谓的“合法性陷阱”而难以自拔[1]。究其原因,主要是由于研究视角的单一性所致,似乎凡是涉及政治体系稳定的问题,那就一定是政治合法性问题,以至几乎把政治体系的稳定性与政治合法性等同起来。这在很大程度上限制了对合法性理论的深入研究,并且使合法性问题逐渐演变为一个十分敏感的政治话题。本文试图摆脱传统研究视角的限制,代之以有效性作为研究视角,通过回顾和审视西方合法性理论的流变以及在中国的演化,系统阐述合法性与有效性之间的关系,进而揭示这两大变量对政治体系稳定性的作用。

一、有效性视角下西方合法性理论的追溯与流变

合法性理论起源于西方,其思想谱系可以说源远流长。当代著名思想家哈贝马斯曾经提出:“如果不是从梭伦开始,那么至迟也是从亚里士多德开始,政治学理论就从事于合法化统治兴衰存亡的研究。”[2]可以说,古希腊时期的亚里士多德便有了关于这一问题的论述,他在研究城邦政治时就已指出:好的政体应当符合正义的原则,“一种政体如果要达到长治久安的目的,必须使全邦各部分(各阶级)的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿”[3]。直到近代,洛克和卢梭才对这一问题有较为明确的认识和探讨。他们开始从“契约”和“公意”的角度探讨权力的合法性问题。洛克在《政府论》中有力驳斥了当时占统治地位的君权神授说和王位世袭论,系统地阐述了公民政府的真正起源、范围、目的,最早提出了政治的合法性来源于“同意”而不是“权威”。卢梭认为,国家因订立契约而产生,人民是制订契约的主体,“公意”是权力合法性的唯一来源。他在《社会契约论》开篇便明确提出:“我要探讨在社会秩序之中,从人类的实际情况与法律的可能情况着眼,能不能有某种合法的而又确切的政权规则。”[4]在他看来,统治者所拥有的合法权力只能是基于人们的某种社会约定,只有“约定才可以成为人间一切合法权威的基础”[4]。这种基于契约论基础的权力合法性理论,可以说代表了资产阶级革命初期资产阶级思想家们的基本观点,他们的这些理论都是为当时的资产阶级革命作论证的。

在西方政治思想史上,对政治合法性进行经典而系统解读的主要代表是韦伯。20世纪初,韦伯系统地阐述了政治合法性问题,是公认的当代合法性理论的奠基者。他从政治统治角度对政治合法性概念进行了系统分析,认为合法性就是对政治秩序或统治的信仰与服从。在他看来,政治权力只有被人们认为有“正当”理由时,才能为人们所认同和服从。那么,究竟是哪些因素使民众自愿服从统治者的统治?他考察了人类历史上存在的各种政治统治秩序后,具体划分了统治体系的不同类型,然后构建了三种理想的或理论的模型,即传统型、个人魅力型和法理型,于是便将政治统治的合法性与国家的历史演化联系起来,认为传统权威的统治存在于世袭的君主制国家时期,超凡魅力权威存在于前理性时代的国家,法理权威的统治存在于现代国家中[6]。可见,在韦伯看来,政治合法性并非指法学意义上的合法性,而是指政治上实行有效统治的必要基础,是统治者与公众之间形成一种公认的理念。也就是说,政治合法性是对政治统治的一种价值判断,其实质在于公众对政治权威的认可和支持。

到了20世纪后半叶,李普塞特、哈贝马斯、阿尔蒙德等人开始从合法性与有效性的关系出发,把有效性作为合法性的一个来源或者是影响合法性的一个重要因素。李普塞特在区分政治系统的合法性和有效性的基础上来探讨合法性问题,认为合法性是指“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”[7]。在他看来,任何政治系统,如果具有一种使其成员确信保持现存政治机构最符合社会需要的信念,便具有合法性。那么什么是有效性?在他看来,有效性指实际的政绩。任何民主国家的稳定不仅取决于经济发展,也取决于它的政治制度的合法性与有效性。有效性指实际的政绩,即现行政治制度在大多数人民及势力集团眼中能满足政府基本功能的程度。“有效性主要是指作用;而合法性是确定价值”[7]。李普塞特在对这一问题进行广泛的比较研究后发现,虽然短期内合法性与有效性之间是一种非线性的关系,但从长期来看,持续的有效性也可以给予一个政治系统合法性。哈贝马斯对韦伯的合法性概念进行了批评和补充,通过对合法性危机的分析得出这样一个非常深刻的论断:当代资本主义国家尤其是行政机关(政府)由于其结构性障碍而无法做出合理的决策,总是陷入“提高税率还是减少福利”等诸如此类的相互矛盾的政策困境之中。于是,他深刻揭示了这样一个毋庸置疑的事实:当代资本主义国家日益失去其合法性,失去广大人民群众的信任和支持,缺乏群众忠诚的投入[9]。在哈贝马斯看来,现代社会政治体系的合法性不仅仅取决于制度安排和意识形态论证,而越来越多地取决于政治体系的实际作为即政策的有效性。阿尔蒙德则把“合法性”概念同政治发展联系起来考察国家合法性问题,他把对国家合法性的分析同政治发展结构、国家控制能力等问题联系起来进行分析,进一步揭示了合法性与有效性对国家发展所具有的重要意义。

20世纪末以来,亨廷顿、罗尔斯、福山等人对政治合法性问题的认识又继续推进,开始把有效性和合法性一起并列,看成是衡量政治体系是否稳定的最为重要的变量。最具有代表性的人物当属亨廷顿,他在20世纪末的著述中,直截了当地把有效性与合法性并列,作为评价政治系统稳定性的两大要素。亨廷顿之所以后来特别突出有效性的地位和作用,这与他对20世纪90年代后期以来新型民主国家政局动荡不安的考察有很大的关系,在这一过程中凸显了有效性的巨大作用。他在其名著《变动社会中的政治秩序》第一章便开宗明义地提出:各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度[10]。他明确提出,如果政治权力长期缺乏有效性,将会导致政治合法性危机的出现。尤其是他在20世纪末出版的《第三波:20世纪后期的民主化浪潮》一书中,系统总结了19世纪以来三次全球民主化浪潮的进程及其产生的原因,重点分析了20世纪后期以来全球性的政治发展,试图解释发生在1974年到1990年间的这一波民主化浪潮发生的原因、方式及其所带来的直接后果。在他看来,20世纪70年代世界范围内出现了一大批新兴民主化国家,这些国家在民主制度确立之后,长期以来由于政府能力不足而艰难地维持着一种低水平的有效性,从而极大地影响了这些国家的政治合法性水平,使其民主制度长期处于极不稳定的状态。政绩平平既瓦解了统治的合法性,也瓦解了这一制度的合法性,其结果是到了八九十年代,这些民主政权先后被原来的威权政权所取代。这就是说,由于后发展国家最为迫切的任务是经济发展,因此,切实地改善和提高人民生活水平,保持较高的经济发展速度和水平,成为人们评价一个政治体系合法性的最主要、最便利的方式。然而,亨廷顿同时又提醒和告诫人们:单纯的绩效合法性也有其无法克服的局限性。尽管这些发展中国家的威权政府都被迫把政绩作为合法性的主要来源之一,但是这种努力的结果又产生了新的问题,于是他又提出了“绩效困局”的概念。亨廷顿的分析表明:执政绩效是合法性的必要条件,但并不是充分条件。因此,统治者在把合法性建立在绩效基础之上的同时,还应着手培育与构建稳定的制度化程序基础。美国另一位著名学者罗尔斯也明确指出:符合基本正义原则的“良序社会”的前提是安全与秩序的存在。在他看来,一个人民的政府的重要角色之一,就是作为人民具有代表性的和有效性的代理人,对自己的领土、人口规模、环境完整性及其供养人民而应有的能力负责[11]。显然,罗尔斯同样把国家权力的合法性和有效性,看成是衡量政治体系稳定的最为重要的两大要素。此外,当代美国著名学者福山近年来针对新兴民主化国家在社会转型中面临的发展困境,提出了所谓现代国家“三支柱说”,即唯有实现国家能力、法治和民主这三支柱之间的均衡,才能实现长久的善治。他认为,新兴民主化国家如阿富汗、乌克兰等遇到的困难不在于民主制度所具有的后天缺陷,而在于从传统国家向现代国家演进过程中它们的国家能力的先天不足[12]。福山提出的所谓国家治理“三支柱说”,其中第一支柱便是国家能力,从而形成对政治有效性的支撑;而民主和法治作为另外两大支柱,体现的则是对政治合法性的支撑。只有当这三大支柱有机结合并形成整体合力时,也就是把政治合法性与政治有效性有机结合起来,才可以实现国家的善治。

追溯至此,我们可以从有效性视角出发,对合法性理论在西方学术界的发展脉络大致进行一番勾勒:

从古代一直到近代以前,合法性大体上是指统治者获得统治权力的资格,古代政治权威的合法性基础主要在于神意、血统、宗法、惯例等传统性因素。因此,这一时期对于合法性的评价,并不在于对政治体系行为后果的某种预期——因而关于合法性的讨论根本无须涉及有效性问题,而只在于政治体系行为与这些传统性因素的契合程度。近代以来,合法性的内涵发生了很大变化,自启蒙运动宣扬人性否定神性以来,政治统治的合法性基础由原先的传统性观念转向社会契约理念。因而,这一时期的启蒙运动思想家们便不再诉诸传统性因素而是从“契约”和“公意”出发来探讨政治权力的合法性问题。这是由于资产阶级在经济上和政治上的迅速兴起,为适应资产阶级建立自己政治统治的需要,于是,西方学者便明确提出了一套新的政治合法性理论,从洛克的“同意论”、卢梭的“公意论”到韦伯的“合法性类型说”等,都是致力于论证资产阶级建立自己政治统治的正当性或合理性。

此后,随着资产阶级维护和巩固自己政治统治的需要,有效性问题便开始逐渐进入西方学者的视野。这是因为,随着以传统性因素为基础的合法性证明手段已经失去效用,而以政治体系的实际作为即统治者执政绩效的重要价值便立即凸显出来。此时,评判政治权力合法性的标准,已不在于它在多大程度上遵循了传统,而在于它是否代表了公众的利益和愿望,是否为公民提供了更多更好的政治产品[13]。于是,李普塞特、哈贝马斯等人开始把有效性作为评价合法性的一个重要因素,或者直接把有效性看成是构成合法性的一个重要因素。这一时期西方学者们对于合法性与有效性关系的认识大致是:合法性是主导性的,有效性是从属性的,两者之间是一种从属关系,并不是同一层次、相互并列的关系。也就是说,合法性是目的性的,有效性是功能性的,合法性决定着有效性,有效性从属于合法性。

而自20世纪末以来,以亨廷顿、罗尔斯和福山等人为代表的许多当代西方学者对有效性的认识有了进一步的变化,他们不再把有效性作为合法性的一个从属性因素,而是进一步提升和强调了有效性对政治体系的重要作用。究其原因,主要是由于当代世界政治生活又发生了一些深刻的变化:自20世纪末以来,世界政党政治出现了一连串令人瞩目的现象,那就是世界上一些国家和地区长期执政的大党、老党因其执政绩效低下而纷纷失去了执政地位,一大批新兴民主国家在民主化进程中因无效治理导致全球性民主衰退。于是,与政治体系稳定性相关的另一个重要因素即有效性问题日渐引起人们的关注。在此背景之下,如何应对从合法性建构到有效性提升的双重挑战,逐渐上升为各国执政党必须面对的紧迫课题,自然也就成为许多当代政治学研究者日益关注的热门话题。

二、西方合法性理论在中国的讨论

合法性思想在中国也早已有之,古代中国很早就有“民可载舟,亦可覆舟”的民本思想,所说的也就是政治统治依赖于一定的民意基础。不过,政治合法性作为一种理论,则是在20世纪末到21世纪初从西方引进到国内的。CNKI数据库(中国知网)统计显示,以“政治合法性”为关键词进行检索,搜索到已发表论文962篇,有最早发表于《探索与争鸣》1988年第6期由蔡祥华撰写的论文《论政治合法性》,但此后的十多年间每年偶尔有几篇论文发表,一直到21世纪初才迅速上升为研究热点,2011年共发表79篇达到高峰后,又逐渐缓慢下行,最近两年的发文量在20篇以内。由此可见,我国学术界对政治合法性问题的研究态势,从整个发展过程来看,大致经历了一个倒U形的发展轨迹。从其影响和传播过程来看,胡伟、俞可平等学者较为系统地引入和介绍了西方的政治合法性理论。胡伟在《合法性问题研究:政治学研究的新视角》和《在经验和规范之间:合法性理论的二元取向及意义》两篇论文中,对西方政治合法性理论的源流及演变做了较为系统的评价。俞可平在《〈治理与善治〉引论》和他主编的《治理与善治》一书中,系统地阐述了现代西方的合法性概念。俞可平指出,20世纪90年代以来,治理和善治成为国际社会科学中最时髦的术语之一;而在善治的诸多构成中,合法性是其第一要素。所谓合法性,指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态,只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序,才具有政治学中所说的合法性。对于善治和合法性之间的关系,他认为合法性越大,善治的程度便越高。因此,要提升善治的水平,理所当然地要求增强合法性。取得和增强合法性的主要途径是尽可能地增加公民的共识和政治认同感。所以,为实现善治目标,政府有关的管理机构和管理者应当最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾,从而使政府的公共管理能够取得公民最大限度的同意和认可[14]

如果从有效性的视角来看,我国学术界对合法性问题的讨论大体上有以下三种不同的观点。

第一种观点认为合法性与有效性具有相关性,但合法性的构成并不包括有效性。持此观点的学者,以俞可平、胡伟等为代表。俞可平从善治与合法性的关系来解读合法性,认为合法性是善治的基本要素之一,而善治必然要求实现有效性,但并不是直接把有效性作为合法性的构成要素。他明确提出,有效性主要指管理的效率,它有两方面的基本意义:一是管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。善治与有效性的关系是,善治程度越高,管理的有效性也就越高[14]。可见,俞可平所说的有效性是对管理活动而言的,与我们这里讨论的政治有效性是不同的概念。胡伟认为合法性与有效性具有相关性,但有效性并不是合法性的构成要素,政治体系的合法性与其有效性或政策绩效之间呈现出既相互影响又错综复杂的关系[16]。他在谈到合法性的来源时指出,那种认为只要政府能满足人民的实际生活需要就能够维护自身合法性的看法陷入了一个认识误区,实际上是把合法性与有效性混为一谈。在他看来,有效性并不具有合法性所蕴含的信念力量。他认为合法性的来源包括意识形态、传统、法理、结构和个人品质诸方面,单靠哪一个方面的努力都是不够的[17]

第二种观点把有效性作为合法性的基本来源之一。持此观点的学者以马宝成、伍俊斌、臧雷振等为代表。国内学者中马宝成较早地把有效性作为政治合法性的基本来源之一。他提出,政治合法性的基础包括以下几方面:第一,规则基础,即政治权力的运作必须是在宪政制度的框架约束下进行的;第二,理念基础,即政治权力为强化自己的统治地位而用意识形态为自身所作的论证;第三,有效性基础,即政治权力所取得的实际的政绩[18]。伍俊斌认为,政治合法性的构成要素包括法律规范、意识形态、治理绩效和认同机制。他认为治理绩效是统治集团获取民众认同和支持的重要手段,持久的治理绩效可以巩固和提升政治合法性,但治理绩效不能取代其他因素,更不能等同于政治合法[19]。臧雷振认为,合法性框架包括三个部分,即基础性来源、补充性机制和技术变革。这三者对合法性的独特影响及它们之间的相互作用力构成了一个多向关系网,而他所理解的基础性来源就包括有效性在内[20]

第三种观点把合法性与有效性两者并列,并将之看成是实现政治系统稳定的两大要件。持这种观点的学者以林尚立、倪明胜等为代表。在国内已有的研究成果中,林尚立率先明确提出政治有效性和政治合法性是政治体系稳定的两大基本要件。他认为,任何政治体系的稳定与有效运行,需要有两大基本要件:一是政治体系是否能够为经济与社会发展创造条件;二是政治体系的特性与作为是否能够得到绝大多数民众的认同,从而被人们视为应该接受并自觉服从的权力与制度。他认为前者就是政治的有效性,而后者就是政治的合法性[21]。倪明胜也认为,任何执政党在获取和巩固自身执政地位的过程中,都要依据客观政治环境和社会生活的变动而对自身的组织结构、内在功能、运作模式等进行转换和调适,以期不断地聚合和优化执政资源,并通过提高执政的治理绩效和管理水平,从而增进执政的有效性与合法性[22]

三、关于合法性与有效性关系问题的总结和拓展

根据以上对国内外学术界关于合法性理论研究的回顾与审视,笔者认为还需要进一步研究究竟什么是合法性与有效性,应当如何全面认识两者之间的关系。笔者在综合梳理学术界既有研究成果的基础上认为,尽管研究者们对这两个概念的具体解释可以说众说纷纭、各有见地,不过其中亦有大致认可和基本相同的东西,可以概括和总结如下:合法性指的是公众对政治统治的价值评价或价值判断,或者说,公众对政治统治的信仰或信任;有效性则是指政治权力的治理效能,也就是政治权力进行政治统治的实际作为。由此可见,合法性与有效性完全是两个不同的概念,有各自特定的内涵,所以必须进行严格区分,不应混为一谈,更不能简单地把两者等同起来,从而导致合法性概念的泛化和滥用。应当看到,当今国内学术界确实存在此类现象,这样做的结果非但无助于我们准确理解和把握合法性概念,反而会误导人们将现实政治生活中的许多复杂问题统统归于“合法性危机”,从而陷入西方政治学设置的所谓“合法性陷阱”而难以自拔。

因此,笔者认为有必要对合法性和有效性两个基本概念进一步加以明确区分,对两者之间的关系进行系统的阐述。合法性和有效性作为评价政治体系稳定性的两个不同范畴,有明确的区别,不能够相互替代,更不能混为一谈。具体来说,两者的主要区别在于以下几方面。第一,两者所针对的问题指向不同,合法性指向权力来源,有效性指向权力运行。具体地说,两者所要回答的问题不同:合法性指的是权力来源问题,回答“谁应是国家的统治者”;有效性指的是权力运行问题,回答“国家实施统治的效能如何”。也就是说,合法性主要着眼于权力获取的正当与否,而有效性主要着眼于权力运行的效能高低。关于这一点,不少学者已论及。哈贝马斯认为:“在不求助于合法化(对合法性要求的证明)的情况下,没有一种政治系统能成功地保证大众的持久性忠诚,即保证其成员意志的遵从。”[2]而有效性则是政治权力的运行效能,正如阿拉嘎帕所说:“有效性是政治权力在为提高共同体和集体利益时的有效运作。”[24]可见,合法性与有效性各有其特定含义,不能相互取代或者混为一谈。第二,两者所做出的是两种性质不同的判断,合法性是一种主观评价,有效性则是一种客观评价。这是由于两者进行评价的标准不同所导致的:合法性评价的依据是某种原则、规则或理念,属于主观意识形态领域。正如雷蒙·博兰所指出的:“凡是建立在价值基础之上并以此得到公共舆论承认的即为合法。”[25]而有效性评价的依据则是某种客观存在的事实,不以任何人的主观意志为转移。李普塞特认为:“有效性指实际的政绩。”“在现代世界,这种有效性主要指持续不断的经济发展。”正因为两者的这种区别,所以他又说:“有效性主要是指作用,而合法性是确定价值。”[7]

对合法性和有效性这两个概念明确界定之后,就可以进一步阐述两者之间的相互关系。根据唯物辩证法的观点,对事物本质的认识,离不开对事物矛盾的分析。由此看来,合法性和有效性作为构成一定政治系统内部的矛盾双方,本质上依然是一种既对立又统一的辩证关系。具体地说,两者的对立主要表现在双方的相互矛盾和冲突上,而两者的统一则主要表现为双方的相互依存和转化。

首先,两者的统一主要表现为两个方面。一方面,合法性与有效性是相互依赖、互为条件的。合法性是有效性的前提和基础,有效性是合法性的支撑和保障。从总体上看,政治合法性与有效性这两个方面可以说是相互依存的,互为对方存在的条件。合法性通常被认为是政府行政的最基本条件。因而,如果一个政府缺乏必要程度的合法性基础,那么不仅谈不上提高行政效率的问题,而且会很快地崩溃瓦解。相反,如果一个政治体系“一再地或长期地缺乏有效性,也将危及合法制度的稳定”[7]。日本学者山口定认为,一个政治体系如果长期在满足效用方面连续遭到失败,那么也很可能会使其原来具有的合法性受到损害乃至全部丧失[28]。另一方面,合法性与有效性在一定条件下可以相互转化、相互促进。20世纪90年代以来,世界各国政治发展尤其是新兴民主国家转型的客观事实充分表明:即便一个国家的民主制度和法制框架基本确立,但如果缺乏有效的治理,这样的国家也很难实现持续的政治稳定和社会发展。相反,如果一个国家在一定时期内经济与社会发展的绩效即有效性得到显著提升,就会迅速地增加和累积政治合法性资源,从而维护和巩固其政治合法性。对此,罗斯切尔德曾经进行了具体分析:如果政治体系的成员认同这一体系具有统治的合法性,就可以弥补其不良的政策绩效;同理,如果政治体系能长期满足成员的需要和利益,也可以赢得统治的合法性;即使一个政治体系完全拥有统治的合法性,但如果长久以来表现得昏庸无能,就会慢慢蚀耗其统治的合法性[29]。所以说,一个政治体系的合法性与有效性是相互依存、相互转化的,其系统的持续有效将有助于增强和提升其合法性;反之,则会削弱其合法性。

其次,两者之间又存在着一定的矛盾和冲突。早在1990年,美国胡佛研究所高级研究员、《民主》杂志主编拉里·戴蒙德在《民主政治的三个悖论》一文中就曾明确指出:民主政治有三个内在的悖论,即冲突与共识之间的紧张,代表性与治国能力的冲突,以及同意和效能之间的矛盾。其中,第三个悖论指的就是合法性与有效性之间的矛盾和冲突。在戴蒙德看来,民主政治的价值在于它可以有效地处理该国的社会和经济问题,并达到适度的秩序和公正。如果民主不能起到这样的作用,人们则可能宁愿选择不经他们同意的统治。于是,这里便出现这样一个悖论:民主需要同意,同意需要合法性,而合法性则需要有效能的运作;但是,效能又很可能因为民主总是需要同意而被牺牲掉[30]。这里便内含着合法性与有效性之间的矛盾和冲突。美国学者福山对此也有过一段大致相同的论述:一方面,新兴民主国家的政府由于不能满足公民对高质量政府服务的要求,结果导致其民主合法性的丧失;另一方面,又有很多虽然并未形成西方国家所谓的民主制度,而被认为是非民主的威权国家,却因为可以提供公民需要的公共服务从而使政府增加了威望[31]。究其原因,就在于合法性诉诸公平,有效性则诉诸效率,因而两者之间总是存在着内在的张力。因此,无论是片面追求合法性还是有效性,最终都会影响政治体系的稳定性。

既然合法性与有效性之间客观上存在着既对立又统一的辩证关系,那么,要实现两者的有机统一,就必须合理地把握两者之间的平衡点,这样才能维护政治体系的稳定性。如果两者关系完全失衡,就可能会陷入合法性危机或者治理性困境,从而导致政治体系的动荡不安。有鉴于此,如果我们从维护政治体系稳定性的目标出发对合法性与有效性之间的关系进行考量,便可以提炼出这样一个公式:政治系统稳定性=政治合法性×政治有效性。

这一公式表明,对于政治系统稳定性的评价不应该拘泥于传统的见解,以往人们常常过分夸大了政治合法性的作用,以为合法性因素可以决定一切,或者把它看成是影响政治系统稳定性的唯一要件。现在,人们逐渐认识到有效性的重要作用,这同样是评价政治系统时不可或缺的另一重要变量。实际上,这两大变量及其相互关系共同决定了政治系统的稳定性。因此,我们在评价一个政治体系的稳定性时,不仅要考察其合法性基础是否稳固,而且要关注其有效性的水平究竟如何,这两个方面都会直接影响这一政治体系的稳定性状况。也就是说,对于任何一个执政党来说,政治体系的稳定性主要取决于合法性与有效性这两大变量。其中任何一个变量出现异常变化,就有可能动摇该政治体系的稳定性,从而影响执政党的执政地位。

实际上,关于这一公式的具体含义,国内外学术界都有一些学者进行过专门的论述。如前所述,亨廷顿很早就指出:各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于政府的有效程度。在他看来,如果政治权力长期缺乏有效性,将会导致政治合法性危机的出现。李普塞特也提出:“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展,也取决于它的政治制度的合法性与有效性。”[7]日本学者山口定认为,从短期角度看,那些没有规则基础的政治体制也可能会因其满足多数公民和多数利益集团的需要而继续存在下去;从长期角度看,即使缺乏合法性的政治体制,只要它能成功地满足人们对效用的期待,其效用不久就可以转化为合法性[28]。林尚立不仅明确主张现代政治体系的稳定运行离不开合法性与有效性这两大要件的支撑,而且对这一命题进行过深入分析和论证。他通过比较苏联与中国改革的成败得失,认为苏联改革的失误就在于其未能在改革实践中把党和国家的合法性构建与创造经济与社会发展能力的有效性提升这两者有机结合起来,结果导致了悲剧发生。而中国改革成功的经验表明,从政治有效性出发启动的政治发展,可以有效地关照到政治合法性。因此,他把中国改革开放的巨大成就归结为政治发展路径的正确选择,就是在有效性中累积合法性,从而实现了两者的有机统一[21]

这一公式对我们巩固党的执政地位和维护国家的长治久安,无疑具有重要的理论价值和实践意义。从理论角度讲,要实现政治体系的良性运作和稳定运行,就必须把合法性和有效性两者有机地统一起来,即凭借合法性基础的巩固为有效性提升开辟空间,又通过有效性的提升为合法性积累资源,如此相互促进、良性互动,才有利于加强党的执政地位和实现国家的长治久安。当然,为了实现政治体系的稳定运行,还必须注意动态地把握合法性与有效性之间的平衡点。应当看到,在不同的社会环境或是不同的历史时期,这个平衡点是处于变动过程之中的。合法性与有效性两者之间的主次地位可以发生转化。也就是说,矛盾统一体的侧重点可以从其中的一方面转移到另一方面,从而使矛盾统一体的演化过程显现出发展的阶段性特征。然而,无论在任何社会环境或历史时期,无论以其中哪一方面作为侧重点,都离不开另一方面的支持与配合,否则,政治系统的稳定性就会出现问题,甚至导致系统的崩溃和瓦解。所以说,就同一政治系统而言,从短期来看,政治合法性与政治有效性可以表现出一定的优先次序和不同的侧重点;但从长期来看,在一个稳定的政治系统内部,政治合法性与政治有效性两者中的任何一方都不可能单兵独进、片面发展,而只能求得双方的互动共进和均衡发展。从实践角度看,正因为现代政治体系的稳定运行面临着合法性与有效性的双重压力,因此,对于中国共产党来说,既要不断加强政治合法性建构,又要积极推动政治有效性提升。具体来说,一方面,要坚持不懈地推进社会主义民主政治建设,积极发展党内民主和人民民主,优化政治生态环境,使人民群众的获得感和满意度不断增强,从而使党的执政地位进一步加强和巩固。民主政治是人类政治文明发展的共同成果,也是中国共产党带领中国人民始终不渝的一贯追求。新中国成立以来,尤其是党的十一届三中全会以来,我们在推进社会主义民主政治建设方面取得了巨大的历史性进步,人民群众当家做主的观念已经深入人心,党内民主是党的生命、人民民主是社会主义的生命等价值理念已然成为社会共识,并且在党内民主和基层民主的实践探索中有了很大的进展。党的十八大以来,我们党以健全党内民主制度体系为重点,务实发展党内民主,特别是在制度规范建设方面下了很大功夫,党内法规体系构建取得重大进展,制度约束更趋刚性,制度执行更加有力,在深化制度治党与优化政治生态方面取得了显著的成效。党的十九大报告继续强调要健全人民当家做主制度体系,发展社会主义民主政治,这是当代中国政治发展的基本方略。另一方面,就是要下大力气推进国家治理体系和治理能力现代化,使我们各方面的制度更加科学、更加完善,努力实现党和国家以及社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化,真正做到善于运用法律和制度治理国家,不断提高党的科学执政、民主执政、依法执政的水平和能力,大力提升执政党治理、国家治理和社会治理的整体绩效,从而将制度优势转化为治理效能,进而在有效性中累积和增强合法性。总之,改革开放以来的历史经验深刻表明,中国共产党在纷繁复杂的国际形势和艰难曲折的改革实践中,始终坚持了合法性建构与有效性提升的有机统一,使党的执政地位得到维护和巩固,同时推动国家治理能力不断提升,从而保证了现行政治体系的平稳运行和整个国家的长久善治。


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