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国家与农村关系的演变与新型危机

作者:张红阳  责任编辑:杨文茹  信息来源:《华南农业大学学报(社会科学版)》2020年第3期,第130-140页。  发布时间:2020-09-26  浏览次数: 155

【摘 要】国家与农村之间的关系格局并非一成不变随着社会基础的变迁会发生一系列转型。根据国家对待农村的方式以及在此基础上形成的相互关系可以发现新中国成立以来国家与农村关系始终处于调适变动之中具体呈现为“汲取式下沉”“汲取式悬浮”“供给式下沉”以及“供给式悬浮”四种样态。在实施乡村振兴战略过程中国家权力在乡村社会正面临一种新型危机“供给式悬浮”。“供给式悬浮”在基层最突出的表现便是国家惠农政策落实不力与基层政权存在脱离群众的惯性新一轮因“供给式悬浮”带来的治理性危机很可能冲击国家基层政权的合法性这需要引起积极反思与高度警惕。

【关键词】国家与农村乡村振兴乡村治理权力悬浮治理困境


十九大提出实施乡村振兴战略之后国家权力通过资源配置、制度安排、产品供给等方式加速覆盖乡村学界早在十六届四中全会确立“工业反哺农业城市支持农村”方针开始便已经注意到这一趋势并将其界定为国家权力“回归”“重返”或“再嵌入”乡村社会。目前“权力回归”的全新治理实践表明国家资源反哺、财政转移支付支持农村发展进入了新阶段、新时代势必带来乡村社会权力机构的重塑与乡村治理技术的重大转型。周飞舟早在2006年便发表《从汲取型政权到“悬浮型”政权》一文“政权悬浮”问题从那时起就开始受到广泛关注该文深刻而全面地揭露了税费改革后特定历史阶段基层政权的悬浮化问题。但是如果加入历史的视角予以分析会发现政权的汲取抑或悬浮具有鲜明的持续性、纠缠性而非可以明确划分阶段泾渭分明。税费改革的目的除了减轻农民负担另一个目的便是通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务功能将国家与农村的“汲取型”关系转变为“服务型”关系[1]。而且事实上国家权力在乡村社会究竟是下沉还是悬浮是一种复杂的治理实践。政权的悬浮具有鲜明的阶段性并非一以贯之当前的乡村治理实践在国家加大供给的情境下还面临着如何规避政权悬浮的挑战。农村的政策与制度其实在不同的历史阶段都进行了相应的调适那种一成不变、放之四海皆准的农村制度从前就没有存在过未来也不会有。伴随着历史的向前推移在经典研究的基础上在前人的肩膀上相关的研究应该更进一步以更加开放、动态的视角加以推进。

一、国家与农村关系的基本判断

关于代表国家的基层政权在乡村社会是否悬浮及其具体形态有几类不同的观点一是认为国家权力不断进入乡村社会并对其进行重建[2]乡镇地方行政制度是典型的“权威性资源”被运用于国家实力的向外延伸以及对社会的有力控制[3]。也就是说国家权力在农村大幅度地被强化了村民自治本身也是联产承包后国家担心农村陷入无政府主义的控制策略。当下的村庄不可能再是封闭的村庄国家权力的下沉和市场经济原则的渗透逐步将村庄纳入宏观的社会体系。而国家政策作为国家权力的重要载体其对乡村社会的影响达到了空前的程度[4]。二是认为国家权力以一种嵌入而非覆盖的方式与乡村社会对接这种观点将村委会视为“准政权”的基层组织而且村支部也被认为是在乡的政党力量是国家社会治理的微观机构。国家不可能放任村民自治而总是以自己的方式控制着村民自治例如在实践中推动村民自治由“自治化”向“准行政化”转变以村支部掌握村民自治的领导权等[5]。第三种观点认为国家权力撤出乡村社会[6]产生了一种基层政权与乡村社会不断疏离的“悬浮”现象[7]出现了将责任推卸将好处占有[8]以形式上的合法合理掩盖实际上不作为、不出事的官僚主义逻辑[9]。第四种观点认为国家能够根据形势的演变与治理的需要掌握变革的主动权而农村基层政权始终以自己为中心做有利可图的事躲吃力不讨好的事有选择性地展开行政作为形成一种“选择性治理”[10]。国家对村庄的资源攫取性与村庄自身的自主性之间存在一定的张力并且这两者自古以来是一直存在的正是基于此有学者认为自封建时期至今乡村治理经历了从“官政自治”到“专政劣治”“集权统一”到“乡政村治”的四次转型[11]。一般而言国家在兴盛时期自然地降低对农村的资源攫取而倾向于给村庄相对宽松的发展空间。反之则会加大对农村的资源攫取国家和农村之间的关系会愈发紧张[12]

以上各种观点虽然结论各有不同但是也有共同点就是他们都是在国家政权建设的视角展开论述同时关注了乡村的作用和地位在研究中尝试考量乡村的主动性和主体地位。各方观点都有各自的道理但国家与农村之间的关系处在不停的变动中不仅受到当时的宏观社会背景与历史发展阶段影响而且两者本就掌握着各自的“主动权”国家根据需要选择渗入或撤出农村农村自身也充斥着难以为国家掌控的“地方性规则”。国家常常一面认同村社自治以及村社规范的正当性一面又制订和推行具有普遍适用性的公共规则运用两套可能存在内在冲突的规范来进行治理[13]。自2004年中央一号文件重新高度关注三农问题近年来乡村振兴战略如火如荼地开展就当前的形势而言国家权力回归农村的态势日益明显也相当必要国家力量带着大量资源开始不断深入基层社会从而进入了国家权力回归乡村社会的新阶段。由于历史条件与渗入意图的巨大差异当前国家权力的积极回归是一种反哺型渗入这同晚清国家权力深入到乡村社会内部进而不断加强对资源的汲取有着本质的区别。但“政权悬浮”时代是否已经步向终结现实的情况却相当复杂并不能简单地认为国家权力已经有效下沉到乡村社会。笔者根据国家对待农村的方式以及在此种方式基础上所形成的相互关系对国家与农村关系进行了重新划分见表1


1 国家与农村的关系格局



由表1可知一方面国家与农村之间的关系格局并非一成不变随着社会基础的变迁可以发生一系列转型另一方面国家与农村的关系格局的转变存在四种类型包括汲取式下沉、汲取式悬浮、供给式下沉与供给式悬浮。之所以这样细化主要原因在于“汲取”或“供给”服务是国家对待农村的方式“下沉”或“悬浮”是国家与农村之间的关系状态“国家对待农村的方式”或“国家与农村之间的关系状态”的任何一个单一视角都不能完全阐释清楚国家与农村关系。就此而言简单地讲基层政权由汲取型转向“悬浮型”并不十分准确。即便国家政权从汲取型转向供给型国家与农村之间的关系也依旧存在两种走向“下沉”或“悬浮”即产生“供给式悬浮”或“供给式下沉”。因此“国家对待农村的方式”之外增加“国家与农村之间的关系状态”这个维度很有必要。这样的划分打破了过去对于“悬浮化”的消极定位与此同时国家权力的下沉也并非具有天然的合法性也就是说评价国家权力在农村的“悬浮”抑或“下沉”的关键就在于这种关系状态是否能够塑造积极的国家与农村关系。例如分田到户初期虽然国家权力出现了暂时的“悬浮化”却因为尊重农村主体地位与农民的主体性而极大地促进了农村的发展解放了长期以来被束缚的农村生产力。而在当前被积极实践的乡村振兴战略中如果仅仅是不断地加大物质供给、制度保障力度却在实践层面疏远农民、疏于治理造成新时期国家权力的“悬浮化”则会造成资源的浪费与干群之间的矛盾。

新中国成立以来并不存在完全意义上的“权力真空”或“权力悬浮”只是在不同的财政收入汲取方式下国家与社会的关系必然发生变化[14]。近代以来国家权力对乡村社会的渗透有三种主要方式第一在县以下设置基层政权发挥政府职能第二通过法律和公共政策将国家意志延伸贯彻到乡村社会第三通过政党下乡强调基层党组织来领导乡村社会治理。以上方式都在致力于国家“基础性权力”的建构[15]。国家基础权力绝不仅仅意味着国家通过渗入社会最终成功地汲取资源还包括合理地分配资源、规制人们的日常行为实际上就是国家的社会控制能力。不管国家选择什么样的方式进入农村其目标主要是实现国家权力扎根农村。但是在中央权力回归农村的背景下基层政权由于悬浮惯性与策略迎合难免依旧存在“悬浮”状态。国家权力回归的实践也在局部乡村社会中遭遇了消解这种国家权力渗入与基层政权悬浮的悖论非常值得关注。

二、国家与农村关系的演变进路

供给式下沉土地改革时期

新中国成立之前中国社会已经发生从传统国家向现代国家的转变在这一转变过程中权威型资源行政力量的源泉增长行政监视扩张国家更加容易渗入社会中[16]这一过程可以被描述为“国家政权的下沉”[17]“有计划的社会变迁”[18]。但即便民国时期就建立起保甲制度也并未真正实现政权向乡村社会内部的渗入国家对乡村社会主要是以间接管理为主国家只要税收完成就很少干涉村落内部事务因此国家在社会变迁中的影响终究是非常有限的[19]。国家与农村的关系并非静止不变情况在新中国成立之后继续变化新中国成立初期的土地改革快速地达成了广大农民翘首以盼的“耕者有其田”愿景而且在深层次引发乡村社会的整体性、结构性变迁。这一时期国家权力全面渗入乡村社会甚至对乡村社会进行全面管控在当时的历史条件之下乡村社会的改造与更新的确需要国家权力的全面下沉与渗入。事实上新中国成立之初便开展的土地改革运动不仅使中国共产党建立的新兴政权得到了农民的广泛支持而且直接回应并解决了农民长期以来极为关心的土地分配问题。因此这场改革不仅充分地解放了受到严格制约的农业生产力还重塑了乡村自身的政治与社会结构客观上推动了现代民主政治因素的成长而且这种影响一直延续至今对当代中国乡村社会的发展奠定了基础性条件。历史证明土地改革时期国家权力不仅仅是下沉到乡村社会关键在于为农村进一步改革发展提供了制度与政策保障取得了预期的治理效果还得到了广大农民的支持与拥护。就此而言新中国成立之初的土地改革时期国家与农村关系呈现出“供给式下沉”格局。

汲取式下沉人民公社时期

土地改革完成后党和国家在广大农村地区展开了轰轰烈烈的集体化运动国家权力的一元强化在乡村治理中达到顶峰。人民公社将国家自身的行政权力同乡村经济组织整合起来最终实现了“政社合一”[20]直到以联产承包责任制为标志的农村改革全面启动之前国家权力以高压态势全面介入到乡村社会结构之中。人民公社中的乡村被纳入到了国家政权体系内国家权力因此得以深嵌到乡村社会进而产生了全方位的影响。然而这一时期“政社合一”不仅混淆了政府组织与经济组织的职能分工而且让政府自身陷入庞杂繁琐的管理事务而难以抽身。特别是“党政不分”带来的“一言堂”导致出现了官僚主义式的瞎指挥。乡村社会的自治能力在高度行政化体制下没有得到提升乡村治理的核心任务也只是为国家的工业化战略提供农村资源。在计划经济体制下农业商品率低城乡分治农业与非农业分离农民与市民相区隔。城乡二元分割的户籍制度、统购统销的分配方式等是当时特色鲜明的制度设置这些成为塑造乡村治理形态的社会要素。长期以来都是农业单向支持工业农村单向支持城市农业和农村承担着为工业化和城镇化提供积累的重任[21]。总体而言人民公社时期国家权力下沉国家权力强化在基层的运转其中关键目的便是以农村资源支援国家建设此时国家与农村的关系格局是一种典型的“汲取式下沉”。

汲取式悬浮分田到户与村民自治初期

20世纪90年代农民负担过重之前实际上在20世纪80年代初得益于国家制度供给与农民自发创造合力推动中国农村在经济领域推行联产承包责任制在政治领域开始实行村民自治制度一系列改革犹如“静悄悄的革命”[22]带来了整个农村政治生活的根本性变迁使中国农村逐渐产生出一种新的治理模式[23]。遗憾的是家庭联产承包责任制依旧是一种“含负担的承包”农户在承包集体土地之时也一并承担了上缴粮食、资源的任务“交够国家的留足集体的剩下都是自己的也就是说在最为关键的农业剩余分配方面并未做出实质性的调整。20世纪80年代形成的“乡政村治”治理体制一方面赋予农民以民主自治的权利另一方面使国家摆脱了正式村干部制度需要支付的成本同时也摆脱了国家向广袤农村供给公共产品的财政义务即在资源反哺农村之前的相当长一段时期内由村集体自行解决村庄内部的公共产品供给。数据显示财政支农支出从1979年占财政总支出的13.6%下降到1988年的8.59%总体上一直下降而农民对农村各项基础设施、公益事业的需求却是异常紧迫的[24]。这一时期虽然国家还将农村作为重要的资源汲取地同时公共产品供给出现了明显的下降但毕竟相对于人民公社时期的全面管控而言极大地退出了乡村社会而且此时农民负担尚未凸显村民自治方兴未艾农村自主性得到一定保证国家与农村关系呈现出“汲取式悬浮”的特性。

就此而言在农村联产承包责任制改革实施以后的一段时间国家以放权撤出的方式放松对乡村社会的管控其实也是一种政权的“悬浮化”。因此认为税费改革初期国家基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”并不十分准确因为基层政权的悬浮化并非在这一时期才出现。另外“汲取”或“供给”服务是国家对待农村的方式“下沉”或“悬浮”是国家与农村之间的关系状态很难说基层政权从汲取型向悬浮型转变而从汲取型向供给型转变似乎更为准确。联产承包责任制、村民自治实施之后国家权力已经开始出现从乡村社会撤出悬浮的趋势公共服务、公共产品的供给开始依赖村集体自行解决但并不代表基层政权不再从乡村社会汲取资源。相反国家希望在推进村庄自我治理、自我发展的基础上降低治理成本同时又不间断地从农村汲取资源但是由于国家还缺少对乡村社会制度化的监控手段与治理条件国家的制度建设在底层政治面前趋于失效国家政权的合法性也受到极大的挑战。只不过农村经济体制改革极大地调动了农民生产的积极性与创造性农村的发展的“好形势”掩盖了一直存在的农民负担、干群矛盾实际上这一时期国家与农村的关系是一种“汲取式悬浮”。

汲取式下沉“分灶吃饭”改革至取消农业税之前

20世纪80年代初开始中央通过与地方分权激活基层活力推进乡村社会的自我治理这一进程也要求国家的行政力量减少人为的干涉。同步进行的“分灶吃饭”“财政包干”以及1994年的“分税制”一系列财政体制改革在现实上扩大了中央的税收和功能也使乡镇政权演变为相对自主的机构。为了获取稳定收益维持自身利益乡镇政权倾向于偏离本属于自己的公共服务职责逐步转向了“谋利型政权经营者”[25]“谋利性政权代理人”[26]也有学者根据“政府即厂商”理论认为地方官员成为市场取向的代理人与行动者[27]。由基层乡镇企业承担的补农、办学等福利支出年均高达300亿元以上[28]。尤其是1994年分税制改革之后地方财政支出压力上升同时财政压力不断向下传递最终成为农民的负担。而且基层政府开始放弃乡镇企业地方财政收入与经济活力进一步萎缩。这“一增一减”给农村经济带来剧烈冲击国家与农民关系变得非常紧张[29]20世纪90年代后期全国范围内尤其是欠发达地区县乡两级地方政府都不同程度地出现了财政困境最终变为各种税费、摊派转嫁成农民身上的负担。曹锦清在《黄河边的中国》对当时中原地区农民负担占到人均收入10%甚至20%的情况进行了全景式的披露。而且为了完成上级下达的各种指标基层形成了数量化地将任务分解并一级压一级地予以落实的压力型体制。随着各种达标升级活动的急剧增加自上而下地层层下达任务终于造成乡镇财政愈发不足本已弱化的公共服务功能更加薄弱。而乱收费、乱摊派也日益加剧农民负担加重基层干群关系紧张乡村治理陷入涣散、半瘫痪甚至瘫痪状态乡村治理遭遇严重的合法性危机[30]。乡镇政权苦于财政枯竭及权力萎缩成了悬浮于农村社会之上的“维持会”[31]有学者甚至将乡镇政府形象地称为“行政空壳”它在20世纪90年代税费改革至2006年取消农业税时连最基本的公共服务都很难向基层社会予以提供[32]。虽然基层政权异化为“行政空壳”但为了扩大财政收入基层政权在客观上全面回归农村依靠村干部加大对农村资源的汲取以至于农民负担居高不下农村干群矛盾激化其本质是在汲取层面的下沉而非供给层面的悬浮。

这一时期地方政府的财政困难带来了向农村汲取资源的冲动。从1987年财政分灶、财政包干以及1994年分税制改革开始至2002年中央提出不准向农民收费以及2006年全面免除农业税之前的一段时期基层政权为缓解自身的财政压力进一步渗入农村汲取资源简单粗暴的税费征缴与计划生育工作被农民称为“要钱、要命”。“农民真苦农村真穷农业真危险”几乎成为困扰国家与农民的时代困境[33]焦长权也认为20世纪90年代国家与农村之间的关系在一定程度上是过去国家向农村施加控制与展开汲取的历史性延续[29]。因此在事实上这一时期国家与农村关系呈现出类似人民公社时期的“汲取式下沉”沉重的农民负担促发了最终的农村综合改革。

供给式下沉抑或供给式悬浮取消农业税至乡村振兴时期

2000年之后取消农业税及农村综合改革“用力过猛”乡镇基层政权和基层组织受到极大的弱化基层政权和农民之间丢失了制度化的互动机制。尤其农村税费改革初期国家转移支付效果尚未显现乡镇政府的工作中心一改向下“收钱”为向上“要钱”“吃饭财政”变为“要饭财政”。乡镇基层政权组织选择性地对上负责全身心地调动资源完成上级下达的各项考核指标基本无暇他顾服务型政府建设受阻。在农业税取消初期村干部的报酬、自治组织的运转缺少了资金维持治理事务却并未减少甚至日益繁琐村干部的治理积极性备受挫伤一些村级组织“无钱办事、无人办事”几近“停摆”。国家迅速做出一系列推进资源反哺的举措如今资本下乡、项目进村已经成为政策共识与未来趋势。2000年中共中央、国务院发出了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》农村分配制度更加规范面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派在一定程度上缓解。2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”和“多予少取放活”的大政方针形成“工业反哺农业城市支援农村”共识中国城市化也由此进入了城乡统筹的发展阶段特别是2004年党中央在时隔18年以后着力调整城乡发展战略与引导政策中央一号文件的主题再次回到三农领域并由此锁定至今[34]。也就是说早在乡村振兴战略实施之前大量的转移支付已经涌入乡村社会。一系列重大举措的陆续出台标志着中国农村进入了新的发展阶段与历史时期对乡村治理的政策环境与社会条件也相应地产生了深远影响。

取消农业税之后的一段时期是汲取式政权向供给式政权转型的过渡阶段汲取骤减供给骤增但尚有不足同时局部地区也存在着无心下沉、无力供给的情况因此此时的国家政权悬浮兼具汲取性与供给性双重属性。随着资源反哺力度不断加大尤其是乡村振兴战略的实施国家开始主要以项目进村、下派第一书记、加强农村基层党建、财政支付村干部报酬等方式全面进入乡村社会。吴理财认为这标志着国家对乡村社会的整合方式开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型[35]景跃进用“逻辑转换”来突显这一新趋势之重要性和转折性指出农业税费改革和城乡资源配置关系出现了前所未有的逆转[15]。这就意味着基层政权正在由税费改革初期的“悬浮型”转向新时期的“下沉型”并不断与农民生活发生紧密关联。但也应该看到一些地方还存在项目落实不到位甚至项目腐败这反映了国家政策在落实环节并非自然下沉国家与农村关系可能会出现两种走向“供给式下沉”或“供给式悬浮”。综上所述新中国成立以来我国国家与农村关系经历了复杂的演变过程当前阶段也处于变动之中详见表2


2 我国国家与农村关系演变进路



三、国家与农村关系的“供给式悬浮”危机

新的治理困境“供给式悬浮”

行政下乡与自治下沉已经成为国家政权建设的新趋势在理想情境下一方面村级组织的行政化色彩的加强促进乡村干部的职业化另一方面惠农政策有利于增强农民对国家的认同感改善国家与农民的互动关系[36]。而且在供给式下沉的格局中国家权力并非强调直面农民家庭而是通过资源配置、制度安排、产品供给等方式推动农村社区组织的培育和自治能力的跃升构建国家权力在基层有效运转的体制机制。在不断加大向农村物质与制度供给的情况下国家权力究竟能否实现理想的“供给式下沉”便成了焦点问题。虽然国家在农村建设中的地位与作用毋庸赘言但国家干预的效果常常难以控制诸如《来自甘肃、广西、贵州严查扶贫领域腐败的调查报告》等材料深刻揭露了在农民身边的“小微腐败”问题。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上特别指出要深入整治民生领域的“微腐败”、放纵包庇黑恶势力的“保护伞”、妨碍惠民政策落实的“绊脚石”。事实表明一些农村在治理实践中遭遇的“微腐败”“保护伞”“绊脚石”直接导致了乡村治理无法高效运转。当前国家与农村之间并未自然而然地走向供给式下沉反而很可能陷入新的困境“供给式悬浮”。所谓供给式悬浮即在国家加快资源反哺推进权力回归的进程中基层政权却依旧无法与乡村社会顺利对接国家意志和权力难以高效抵达农村并实现渗透甚至悬浮于乡村社会[37]无法实现“治理有效”。

政策落实不力

一些地区基层政府忽视乡村社会中相关主体的实际需要、自主能力和实践智慧由此提供的产品供给与制度安排非但没有得到农民的支持反而恶化了本就岌岌可危的干群关系这就使带有良好愿景的政策在落实中遭遇了适得其反的效果。所以政策落实不力甚至与民争利便造成新时期干群关系新的矛盾悖论。虽然在价值、伦理层面党和政府全面而高度重视乡村治理、农村发展不遗余力地推动乡村振兴但真正实现政策的上通下达国家权力与基层伦理协调融合却并非易事花费大量资金与精力的乡村治理在局部地区始终像一场游戏与闹剧。大量惠农政策到了基层就走样绝不简单是监管的失守日常行政中的“不惹事”“搞点事”高压治理下的“不作为”“不出错”依旧没有超越旧有的逻辑。在国家项目进村、资源反哺、权力回归的新治理环境下基层政权并没有自然下沉而是自有一套运转的治理逻辑。众所周知基层政权本身往往难以依赖乡村社会运转因为资源匮乏、基础薄弱、地位有限乡村社会在城乡关系与社会系统中处于边缘地位。只有意识到基层政权本身处于国家权力末梢的现实才能分析清楚作为国家代表的个别基层政权为何违背中央与上级的意图不是将国家介入农村的格局类型导向“供给式下沉”而是生产了“供给式悬浮”的新困境浪费了国家资源恶化了干群关系过程失控结果失效破坏了党在乡村社会的执政基础这是当前国家与农村关系值得关注的新型危机。

脱离群众惯性

国家权力向乡村社会大规模“回归”具有鲜明的制度化、程序化的特征。在这样的背景下政权悬浮还是下沉要根据现实情况、具体情境进行分析尤其是在村庄发展区域差异越来越突出的情况下。以比较发达的苏南地区为例村庄越发达其与乡镇政权的联系就越紧密。一方面纯粹依靠村庄内生资源发展其扩张增量是有限的要扩大经营就必须拓展外生资源另一方面越是发达的农村掌握的资源量巨大就越需要上级部门的监督约束以实现干部队伍的职业化与纯洁性。因此无论在纵向的历史维度还是在横向的现实维度政权悬浮与政权下沉要具体分析应该考虑到国家的政策方针所提供的规则环境而不应该被泛化。根据上述两个维度那些并不发达甚至比较贫困的农村在项目进村、资源下乡过程中村干部倾向于使资源被垄断在个别干部手中切断政府同群众的联络政府过于依赖村庄官僚也未能密切地联系群众加之对村庄的价值认识不足便会导致对农村的关注与重视不够。这并非一个新问题在很大程度上是由于脱离群众的惯性造成干群关系的间隙。而且乡镇政府忙于招商引资、争资跑项更倾向“不在场的悬浮”村干部在村庄内部与农民关系的割裂则生产了一种“在场的悬浮”。应高度警惕一些地方依靠原有的政权运行机制并没有将“权力回归”“权力下沉”转化为促进农村发展改善干群关系的契机依旧使这种治理状态成为腐败干部、牟利经纪榨取国家、集体、村民资源的机会。因此即便在资源反哺的背景下就基层实践层面的现实维度而言基层政权依旧有陷入“供给式悬浮”的风险。

四、结论与余论

应对新型危机“供给式悬浮”不能单纯地强调强化基层政权过于强化基层政权很可能会带来“权力任性”。因此需要合理应用“加减法”来强化基层“主业”。一方面要将不属于基层政权的各项任务剥离出去也就是“做减法”。加快治理转型并不是将矛盾转移至最基层的乡镇政权。现在大量遗留问题、扯皮事件向乡镇转移但是乡镇实际上并不适合作为解决问题的主体只能采取先稳住的方式一旦稳不住就会向县一级转移甚至向省乃至北京转移。而这种转移又给基层带来严重的考核压力为了控制这种情况的发生乡镇开会的时候会再三向村干部强调农村现在最重要的工作是“稳住”在敏感时期还会“把上访农民像看犯人一样看住”。另一方面在推动经济发展保障农民权益重拳打击小微腐败协调各方利益这些问题上“做加法”不断强化基层政权的服务功能。强化基层主业并非简单地扩大政府规模进而导致机构冗员而是打造“有为政府”使乡镇政府有更强的能力对接乡村社会。将更多的精力从自利与内耗中撤出来掌握更多的资源提升相应的治理能力。不应“口惠而实不至”一面强调基层工作的重要性一面又在事实上以城市为中心整个体制内的资源也都是向上倾斜向城市投放造成基层干部无法安心工作最后只能选择疏离群众、疏离农村的行动取向。

在公社时期的单轨政治没有天然带来乡村社会的丰裕。这种依附型的单轨政治是以牺牲乡村为前提的它继续维持了农民的贫困与农村的匮乏。周雪光已经发现随着农村选举制度完善与制度环境的变迁乡镇逐渐退出干涉农村选举这可以说是主动的撤离[38]但还是会干涉村级财务管理以及村庄内部的其他事务在很大程度上都是为了追求政绩完成任务搞形象工程然而这并不是真正的“为农民服务”。虽然国家不遗余力地倡导乡镇要重返农村强化服务而不是汲取但是在实践层面的行为选择、制度设计、价值取向却指向了退出农村尤其是薄弱村、非典型村。行为选择上强调“不掺和”制度设计上强调“走程序”价值导向上强调“不出事就行”这些都表明基层政权在乡村治理中的功能并没有得到有效的发挥。同时就此认为国家权力不能进入乡村社会也值得商榷关键在于国家的进场能为农村带来什么。现在之所以发生个别地区农民不满意的情况是中央的大量资源被空耗、浪费、私吞造成的。基层官僚们具有自身的利益取向国家的目的甚至有异化为个人升官发财手段的危险[39]。也就是说虽然村落是一个微场域是一个农民自己的空间但国家权力并非不可以介入而是要看抱着怎样的目的采取什么方法要产生什么效果。国家与农村之间是并行不悖的关系双方并无实质性矛盾关键是二者如何衔接与协调进而使乡村治理有效运转起来。

宏观规则与具体规则的变化直接或间接地引发了农村权力重心的下移。一方面是权力互动层面的下移表现为以基层政府为主导转向以农民为主导另一方面是基层治理主体所拥有的自由余地更多[40]。而在一些农村则出现了更为复杂的情况即一方面规则的变化带来了农民进一步在乡村治理中失去主动权甚至村干部也无权插手公共事务很多项目都是上面装好标施工队直接过来施工);另一方面大多数农民加速脱离乡村治理除小部分上访农民在反腐力度加大的背景下获得了更多的主动权外其他村民并没有表现出参与治理的意愿与热情。这就反映出虽然规则发生了变化但是行动者及其行动逻辑却表现出了一定的稳定性我们应该把注意的焦点集中在“人”的身上从具有主观能动性的治理主体那里观察乡村治理过程中“人”与“人”之间的互动。吴毅便主张从行动者及其动力机制的角度考察村干部因为在村庄权力的实际运转中他们并没有成为称职的代理人、当家人而仅仅是一些图谋个人权力的“撞钟者”甚至一有机会就为自己“捞好处”[41]。因此对人及其行动策略的分析依旧是重中之重。

综上所述总体性社会[42]在国家全面渗入、全能主义的管控中社会逻辑被严重地挤压几乎无所作为纯粹地一厢情愿地“以国家为中心”并不能激发乡村社会良性运转。改革开放以来随着联产承包责任制的实行农村集体出现了弱化的危险乡镇政权代表国家实现意志的能力也受到削弱。改革开放初期的农村改革尝试“找回社会”农民开始重返家庭、市场极大地促进了生产的增长与经济的繁荣最起码解决了困扰已久的吃饭问题。但制度依赖的惯性与基层政权的汲取致使对国家不信任的加剧这一时期重返家庭、市场的动力被彻底激活家庭作为生计实践的中心地位得以确立民工潮也表明农民开始规模化地摆脱传统束缚包括地域、政治体系、文化习俗等。而在税费改革初期基层政权与乡村社会之间的关系日益呈现汲取与供给相掺杂的“悬浮化”“以国家为中心”的社会基础在“以社会为中心”的选择中出现松动甚至崩解。近年来盲目去集体化的弊病开始浮现虚弱的集体造成农村公共产品供给的乏力因此在学界与现实中“重返集体”“再集体化”已经得到呼吁和实践。而在资源反哺农村的新情境中国家本着关心三农问题的导向开始加大“重返农村”的力度。无论是“重返集体”还是“重返农村”都是在尝试“找回国家”这种努力的价值不言而喻。政府的资金注入和公共项目就表明经历了长时间被边缘化的乡村正在被有序纳入国家政治和治理体制中[38]。一旦国家对此丧失完全的控制力国家权力的渗透与资源的反哺伴随的是乡村社会进一步被压榨与工具化利用的风险国家转移支付与资源下乡只是部分得以有效实践而且这一过程衍生了大量的社会矛盾冲击了原有的社会秩序。国家资源的输入遭遇基层组织的阻断或被机会主义博弈者蚕食[43]一些农村依然陷入公共品供给短缺或绩效不佳的窘境甚至存在国家基层政权不仅脱离实际也脱离农民的现象[44]这些都最终引发与加剧了国家权力在乡村社会的“供给式悬浮”。毋庸赘言新一轮因“供给式悬浮”带来的治理性危机正在酝酿新的基层政治合法性困境这需要引起积极的反思与高度的警惕。须知基层政府的行为选择本质上是在农村制度环境中做出不仅扎根于具体的情境而且受制于更大的农村制度体系。


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注释:

①因各地区政策实施时间存在差异在此并未进行明确的时间划分但其中的核心依据就是国家政策对农村工作所产生的实际影响。

②两者也存在着鲜明的差异前者的国家权力下沉具备历史的合法性当时新中国刚刚成立不久百废待兴土地改革极为迫切之后的国家建设又需要公社制度的保障。因此当时的国家权力下沉掺杂了为建设和汲取而下沉的双重目的后者则是在地方财政压力较大情况下以汲取农村资源为主要目的的权力下沉。