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合作社参与乡村系统内部治理的优越性及模式选择

作者:马晶晶 胡江峰  责任编辑:杨文茹  信息来源:《系统科学学报》2021年第1期,第117-122页。  发布时间:2020-09-26  浏览次数: 141

 基于乡村系统内部“半工半耕”的代际分工与小农经济模式并存的局面分析认为农民专业合作社不仅在组织上具有委托代理关系下利益分配最优化、风险共担机制下风险分散最大化、供给社会化服务促进分工深化和嵌入乡村治理带来民主化效益的优势,还能够发挥多元主体总代理的职能,具有一定的阶段合理性,通过强的带动作用能够有效弥补乡村系统内部的治理困境。最后提出在乡村系统内部应建立农民专业合作社“有效主导型”的治理模式,主要通过完善农民专业合作社提供社会化服务的功能,创新创建“党建带社建,村社共建”的模式,完善信任机制处理好农民专业合作社与村两委的关系等来实现。

关键词合作社;乡村治理;治理模式


根据系统论的观点,社会系统是一个巨系统[1],那么乡村也可自成一个系统。作为乡村振兴战略提出的治理有效要求自然是乡村系统内部的重要组成部分。进入21世纪以来,中国传统农业向现代农业转型速度加快。与此同时,中国传统的农户家庭也开始转型和分化,在农村内部出现了一种“半工半耕”的分工模式[2-4],而这也已成为我国具有“小农经济”特点的乡村系统内部社会结构的核心[5]。整个乡村系统内部的壮劳力纷纷外出,年纪较长的父辈则留守务农。学者的调研证实,中国乡村系统内部的家庭大体有70%采用了这种分工模式[6]。国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》中,2017年农民工总量达2.87亿人,而其中,37岁以下的占比高达50.5%。这个年轻群体大部分时间都在城市生活,极少参加农业生产活动。乡村系统空心化、老龄化、兼业化势所必然[7]。乡村系统内部的变化引起了一些连锁反应,一方面新型农业经营主体蓬勃发展,另一方面使得“小农经济”现状更加恶化。第三次全国农业普查数据显示,全国农业经营户有2.07亿,其中,规模经营户有近400万,而小农户超过了2亿多。随着整个乡村系统内部人口、生产结构的变化,乡村原本的组织结构也在变化。村两委的权威逐渐“悬浮”,新型农业经营主体在乡村系统内部的政治话语权因其经济实力的扩增而逐渐变强,在乡村系统内部形成了多元主体共治的格局。但在这种格局之下,小农群体的力量被弱化,边缘态势明显。因此,把乡村社会作为一个系统去研究何种模式既能满足新型农业经营主体参与治理的诉求,又能保证小农群体利益不受损失,对实现乡村治理有效目标具有重要现实意义。

1乡村系统内部多元治理主体及现状

1.1适度规模经营主体开始崛起

“半工半耕”分工模式的直接后果就是——纵向的城市分化和乡村系统内部的横向分化,一方面城市化吸引了大量农民进城,另一方面土地流转又催生了一个新群体——适度规模经营群体。家庭联产承包责任制下土地分家分户,农业小规模、分散化经营收入非常有限,一部分劳动能人、有一定经济基础的种植大户则在进一步扩大农业生产经营规模中寻求获利机会。在此背景下,以土地租赁为主要模式的农村土地承包经营权流转发展迅速。理论上,农人进城务工和土地承包经营权流转之间形成良性循环。农户进城为土地承包经营权流转提供了可能,土地承包经营权流转把更多的农人从土地中解放出来,为农人进城提供了机会。良性循环的结果就是发展了农业适度规模经营,壮大了适度规模经营群体。2017年,我国有40万户农业规模经营户,农业规模经营单位有近二百多万个,农业规模经营单位数较十年前增长了417.4%。而农业规模经营户和农业规模经营单位总计耕种的面积占总耕地面积的比重接近百分之三十。

1.2农民合作社不断发展壮大

随着市场经济的发展,小农经济和大市场之间的矛盾越来越越激化,分散化、细碎化的小农生产模式制约着农业的大发展,其结果是,农业市场竞争力很低。虽然近年来国家鼓励规模经营力度较大,土地承包经营权的流转速度较以前加快了不少,培育了一大批家庭农场、生产经营大户等,但是仔细观察就可发现,现阶段很多的农业大规模生产在本质上只是小农的简单复制,其生产经营内部的组织化和专业化不彻底,生产经营系统内部的生产风险和外部市场风险依然较高,农业经营效益普遍偏低。2016年国土资源报报道,中国的粮食规模生产净收益约70元/亩。现阶段,我国农村土地依然承担着社会保障作用,所以我国农村土地的规模化经营现状短期内不会有较大改观[8]。那么,把分散的小农组织起来则是一种较优选择[9],通过“抱团”壮大组织力量以保护自身利益、摆脱弱势地位[10]2017年底,在工商部门登记的农民专业合作社193.3万家,入社农户1.15亿户,占家庭承包经营农户的46.8%。农民专业合作社以其组织感召、利益联结等优势,能够汇聚起大批农户,聚集起比较丰富的社会资本,已经从一个简单的经济利益共同体悄然转变成为具有治理和经济双重功能的组织,开始涉足合作社内部成员间以及村民之间的矛盾纠纷调解事项,俨然在乡村系统内部具有举足轻重的地位,对乡村系统内部的治理格局影响较大。

1.3精英阶层的角色已被重新定位

伴随乡村系统内部社会的转型,农民个性化明显,村民关系更加“理性化”[11],虽然在一些地方还保存着祠堂、宗族组织等,但基于血缘系统建立起的宗族关系却逐渐弱化。族长、乡绅在凝聚乡村系统内部力量、维护乡村系统稳定、调解乡村系统内部社会关系、帮助完成政府税收任务等方面的作用逐渐弱化。而以村两委为代表的政府组织在乡村系统内部提供公共服务、发展乡村经济等方面也越来越表

现乏力,其管理权限被“隐性”缩小。新能人、新乡贤在农村公共系统、生产系统中的主导作用则日益强劲,严重挑战了村两委等代表政府的相关管理组织在乡村系统内部治理中的权力。虽然新社会精英阶层没有掌控农民生存所必须的资源要素,但是他们靠自己的努力和政府组织之间建立了一种默契的合作关系,在乡村系统内部扮演越来越越重要的角色[12]。尤其是在个别集体经济不发达的乡村,村两委的管理主体地位受到较大威胁。贺雪峰通过田野调查发现,适度规模经营群体中有些留守农村主要是为了方便照顾家庭,有些只是简单作为一种就业方式,但是大多数适度规模经营群体更想追求一种政治抱负,比如担任村干部或村民代表等。此外,以农业经济能人、退休干部等为代表的新精英阶层能够以其较为雄厚的经济实力和智慧凝聚村民,既为村民带来经济利益,也能够增加乡村系统公共利益,在乡村系统内部有较高威望。尤其是在民主选举、重大事情的决策、调节乡村内部成员之间的矛盾等方面作用明显。

2农民专业合作社在乡村系统内部具有组织优势

2.1委托代理关系下利益分配最优化专业经营大户、龙头企业、家庭农场等经营主体

大多是一次性给付转包费来实现土地承包经营权的流转,这在本质上属于一次性买断行为,农户很难从这种组织模式中获得额外因农业增收而带来的收益。工商资本的盈利性目的更强,其与农户本质上属于一种大市场与小生产的关系,二者追求利益的实力相差悬殊,在博弈过程中农户明显居于下风。所以,很多学者提出,以龙头企业为代表的工商资本根本不可能成为我国农业适度规模经营的最主要的主体[13]。这从我国的国家政策文件中就可窥见。2013年的中央农村工作会议和“中央一号文件”都明确指出“不提倡工商资本长时间、大面积租种农民土地”。而就农民专业合作社而言,情况则大大不同,不管普通农户以什么要素或以什么方式入股,专业合作社和社员之间最终都会形成一种委托代理关系。在这个关系中,农户是委托人,合作社的管理者是代理人。很明显,合作社实质上扮演了企业的性质,通过将外部性内部化,实现资源优化配置。不仅对社内成员,对整个社会而言也是较优选择。原因有以下几点:首先,互利共生的关系会促使合作社管理者尽心尽力为合作社做事。这是因为,一方面,我们假设社员都是“理性人”或“经济人”,那么“聪明的”社员必然会选出最能干的管理者,将合作社的管理权交给他。另一方面,为了规避“道德风险”等,农民专业合作社会从社员或股东中选择代表组成监事会,专门执行监督职能。或者社员直接可以通过“用脚投票”,把不称职的管理者解聘,以此来激励管理者“奋发有为”。此外,就收益而言,农民专业合作社的社员既能够获得要素入股的经营收入,也能够通过股利分红获得增收。基于此农民专业合作社社员的收入一部分取决于“股份”,一部分取决于合作社管理者的经营管理能力,这势必会对社员和合作社管理者起到双重鼓励作用。此外,农民专业合作社可以为社员提供专业化的服务,一方面释放了很多被长期束缚于土地的劳动力,另一方面农民获得了更多兼业的时间,拓宽了农户的增收渠道。

2.2风险共担机制下风险分散最大化土地规模经营和服务规模经营的根本差异就在

于风险分担机制的不同,而是否变更土地经营权又是关键中的核心所在。通常情况下,土地规模经营是通过农户将土地承包经营权流转给农业专业大户、龙头企业和家庭农场等新型规模经营主体而实现的,而农民专业合作社要实现土地规模经营则需要农户将其土地承包经营权折价入股或者以其土地要素直接入股,农民成为合作社的股东。对比两种模式,前者的规模经营主体在转入土地后就拥有了原土地的土地承包经营权,农户在合同期内自然脱离该土地上的农业生产经营活动,与此同时,规模经营主体也转入了全部农业生产经营风险。而后者的农民专业合作社并没有使土地与农户完全分离,农户和合作社共同承担了土地生产经营的风险。如果农民专业合作社只提供土地托管服务,则合作社需要承担土地生产经营的自然和市场风险,农户只需承担自然风险。总体来看,组织模式、服务内容不同,各主体承担风险的比例也有不同。但一般而言,农户主要承担经营类、市场类、财务类等风险。专业大户、龙头企业和家庭农场等面临较大的财务风险,而以股份合作模式为主的农民专业合作社则没有这种财务风险压力。综上所述,农民专业合作社不仅能够分散经营风险,还能够缓解现行金融制度下的信贷约束风险。

2.3提供社会化服务促进分工的深化

理论上,如果通过土地承包经营权的流转能够形成一个够大的农场,那么在农业内部则可实现专业化分工[14]。但土地是难以分割的,不能移动的,且又具有产权地理垄断的特征,再加上我国传统对土地具有特殊的依赖关系,使得农地流转就不单单仅是一个要素市场[15],也不可能是一个独立的产权市场[16]。土地交易成本偏高,使得农场规模扩大受限,制约了农业专业分工的深化。罗必良的研究成果也显示,中国现阶段的农地流转主要是在小农之间,从一个小农流转到另一个小农手中,这种流转方式大约占89.68%[17]。由此可见,目前的大多数农地流转,还只是简单的小农复制,是一种自然分工形式,如果这种现状不改变,则较难形成一种多样化的农业生产大分工格局。实践中,即便仍有很多学者鼓吹小农经济自我监督成本较低、精耕细作的集约化经营效率较高。但是不可否认的是,即便是小农经营,其在一些生产环节也是需要农业社会化服务来辅助完成的。随着市场经济的不断深化,很多行业的实践也证明了,农业生产经营的市场化、专业化程度的提高更有利于农业社会化服务的发展。虽然农业自然在生产和经济在生产交织的属性特征限制了农业各环节的独立,但是以分工和协作为基础的农民专业合作社自身就有一套博弈规则,既可以满足社员农业社会化服务的需求,又可以将普通农户纳入市场化大分工体系之中,不但解决了看似两难的问题,还可以通过将外部性内部化,减少信息不对称造成的交易成本[18]

2.4合作社嵌入乡村治理带来民主化效益

随着精神文明建设的深入,社会主义民主化进程加快,民众对民主的追求更甚,这是促进乡村系统内部社会和农民价值观念转变的内生动力。农民民主意识开始觉醒,有较强参与乡村政治生活的意愿。一方面,农民参与政治生活的行为越广泛、越深入,就越能体现乡村系统内部民主政治文明的进步。另一方面,在这种民主意识的诱导下,要满足农民多样化的诉求,以管控为主的传统乡村治理模式必然遭到抵制。只有合作才能在村民民主意识觉醒后更好满足其多样化需求,进而改变乡村系统内部的治理格局。农民合作社以其经济、组织等优势能够汇聚起一大批农民,尤其是过去经常被边缘化的小农群体,他们加入合作社,寻求集体庇护、依托集体保障自身利益的诉求更甚。小农群体汇集起的合作组织能够改善乡村系统内部专业生产经营大户、农业生产经济能人、大宗族等社会主体在政治领域对小农的排挤。除此之外,农民专业合作社因其具有广泛群众基础,在竞争村委会委员时更具优势,其作为农民的代表,一旦进入村支两委班子,就掌握了一定了决策权力,这既是民主的体现、民主的选择,反过来也将更好的代表广大农民,大胆地表达利益诉求。基于信任基础,不仅在经济领域有较大优势,在政治参与、乡村治理过程中也能够大大提高效率。

3农民合作社在乡村系统内部参与治理的优越性

世界银行2006)通过总结中国农村专业组织发展和管理的经验指出,中国农民已经开始意识到了要依靠一种集体的力量为小规模生产经营的农户提供政府部门难以提供的服务,而农民专业合作社恰恰是政府对小农户主体及其生产经营活动进行组织和管理,实现政府目标的最佳选择。农民专业合作社是在乡土社会内部产生,以农户间的相互信任为前提,是一种以亲缘关系和市场关系组成的一种新的社会关系,其天生具有自治性,能够为乡村系统内部社会治理提供组织基础,帮助改善乡村系统内部的社会失序问题,建设和传承乡村文化,维护小农群体的权益。

3.1合作社参与乡村治理具有阶段合理性

在城镇化大背景下,农民专业合作社是由留守农村的许多单个农户组成的利益共同体,具有群众性、合作性、民主性和阶级性、草根性等特征。随着乡村系统内部劳动力结构、宗族体系、行政力量等的变化,嵌入式发展起来的农民专业合作社就具有一定合理性[19],既可以重建乡村社会秩序、乡村文化,维护个体农民权益等[20],又可以巧妙地嵌入乡村系统内部的社会治理,从而改善传统一元治理下小农利益被边缘化尴尬境地,优化治理关系,促进形成一种多样关系并存,多元主体共治的丰富的乡村社会形态[21]

3.2合作社是多元主体参与乡村治理的总代理

一方面,农民专业合作社是个体农户自主选择的结果,它的产生是建立在农民的信任基础之上的。另一方面,农民专业合作社的号召人、成立者、管理人等带头主体大多是本乡(村)的专业大户、家庭农场等具有一定经济实力的新型农业经营主体,或是具有威望的新乡贤,或是有一定政治特权的村委会委员等,很多学者的研究也证明了这一点。孔祥智等通过实地调查发现,我国农民专业合作社的理事长中13%都是由村干部兼任的[22]。农民专业合作社的社员中,党员和干部的比例明显高于非社员中这些群体所占的比例,很多例子都显示,农民专业合作社的社员拥有更丰富的政治资本。由此可见,农民专业合作社在乡村系统内部已具有一种政治属性。此外,农民专业合作社因其具有组织和效率优势也比较容易获得政府等部门的认可。基于此,农民专业合作社就具有代表多元主体参与乡村治理的优势。

3.3合作社以农民利益为出发点带动能力强

作为一个民间自发组织,农民合作社以民办、民受益为原则,将留守农村的农民集合成一个利益共同体,也可以说是命运共同体。从根本上改变了乡村农业生产分散的状态,使得农业生产经营主体变得集中、壮大起来。合作社集血缘、地缘关系于一身,其不是一个单纯的营利性组织,而是会以农民的利益作为出发点。相比于其他的民间组织,农民专业合作社因社员自我所有、自主经营、自我管理、自我服务等特点,具有群众组织优势,民主运行优势,经济合作优势等。突出体现了集中力量力量办大事的制度优势,能够促进乡村系统内部经济社会发展,通过外部性内部化,内化成本、提高管理效率,很好的协调并处理乡村系统内部的事务。

3.4合作社参与乡村治理有效弥补治理困境

农民专业合作社对村民自治具有示范意义,能够替代其他村级组织的经济发展功能[23],一定程度上能够影响乡村系统内部治理。在市场经济越来越起决定性作用的趋势下,乡村系统内部的治理过程会越来越多受到市场化和组织化力量的作用,农民专业合作社的兴起改变了传统的治理格局,助推乡村治理系统趋向多元,能够帮助乡村系统内部走出治理主体缺位、治理效率低下的困境[24]。除此之外,在乡村系统内部各组织的竞争中,由于农民专业合作社掌控了较丰富的经济、人力等资源,使得其在选举活动中胜算更大[25],选举成功就会拥有更强的组织号召力,更多的资源要素,规模进一步扩大,市场竞争力、话语权更强、博弈实力更强,从而进入一种良性循环状态。

4农民合作社在乡村系统内部参与治理的模式选择

乡村治理是一种社会和政府双向互动的过程,经验告诉我们,要实现乡村有效实力必须统筹整合乡村系统内部所有资源要素,调动起所有社会主体的积极性和主动性。政府组织掌握了较多的政治、经济和社会资源以及上级政府委托的其他资源等。其凭借资源优势和行政力量能够影响乡村社会发展的方向和进程。而村两委作为政府的合法代理人,对这些资源拥有实际控制权、分配权和实施权。没有他们的参与,乡村治理难以开展。伴随工业化的加快,城镇化进城也在加速,农村人口外流越来越普遍,在乡村系统内部出现了“半工半耕”的主体,与此相对应的是一种“半工半耕”的分工经营模式,即也是一种新的社会形态。以专业大户、家庭农场、经济能人和农民合作社等为代表的新型农业经营主体的出现,既丰富了农业生产经营方式,也嵌入进乡村系统内部的政治、文化等领域,悄然影响着传统的乡村系统内部治理格局。在乡村系统内部治理主体多元化,主体间合作、竞争关系交错的背景下,一种以传统乡土社会的亲缘、血缘、信任为基础发展起来的农民专业合作社,既具有和其他主体相当的经济实力,又具有其他合作模式、经营主体缺乏的民主优势,在一定程度上优化了乡村系统内部组织的多样关系,既能够通过与乡村系统内部的精英阶层、农业新型经营主体、大多数的小农户的合作形成一个大集团以扩大影响范围,还能够与村两委等为代表的政府部门共享劳动力、要素资源、活动空间等,形成一种优势互补、相互依赖的共同体合作模式,合力化解分歧、消除差异、追求合作共赢。为了更有效发挥农民专业合作社组织、号召农户的优势,本文建议推行由农民专业合作社有效主导、多元主体共同参与的乡村治理模式,农民专业合作社的主要将乡村系统内部各种各样的社会主体组织起来,通过扩大规模,来提升,作社的影响力。尤其是要以一种制度形式将农民专业合作社和村两委的合作关系固化下来,共同助力乡村经济、社会、文化、生态等多领域、全方位的发展,共促乡村治理有效率、出成效。

1)进一步完善农民专业合作社的社会化服务功能。农民专业合作社通过提供农业社会化服务维护小农利益,促进乡村系统内部多元主体共享农业、农村发展成果[26]。赵晓峰等也认为,农民专业合作社的提供社会化服务的职能定位,既可以维护小农利益,也可以维护乡村秩序,从而改善乡村治理环境[27]

2)创新发展“党建带社建,村社共建”的模式。以乡村基层党组织为基础,各个地方的供销合作社和村支两委联合组建农民专业合作社,既能推动基

层供销合作社在农业生产经营活动和乡村系统内部社会生活中全覆盖服务,也能够助力乡村系统内部的村集体和村民实现双增收。可通过以下方法实现:一是将乡村系统内部的散户农民组织起来,为实现服务规模经营奠定基础;二是以村级农民合作社为基础,助推乡镇层面组建联合社,进一步提高农民的组织化程度。更大幅度减少沟通和管理成本,提高乡村系统内部的治理效率。

(3)合理处理农民专业合作社与村支两委的关系。前文已述,农民专业合作社不仅能够与精英阶层和个体农户联合,扩大其组织经营规模,提升其影响力[28],也会与村支委会等其他组织共享要素资源,形成一种利益共同体。就两种组织的生存与发展而言,乡村基层党组织与农民专业合作社之间的这种互补合作关系将实现双赢[29]。农民专业合作社在发挥经济职能的同时,也要明确治理界限,以免出现治理过度交叉和重叠现象[30]。村两委要尽职尽责为本村居民提供公共产品和服务,并大力支持合作社参与乡村治理。农民合作社也要更好发挥整合资源、发展乡村经济、促进乡村社会和谐的重要作用。


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注释:

①206年世界银行发展报告——公平与发展[M].北京:清华大学出版社,2006