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社会资本视角下破解西部民族地区农村深度贫困难题的路径选择

作者:成 卓  责任编辑:陈静雯  信息来源:《西南金融》2020年第9期  发布时间:2020-09-26  浏览次数: 224

摘 要“十三五”时期是决战贫困的关键时期,基于社会资本视角破解西部民族地区农村的深度贫困难题,对于确保2020年脱贫攻坚目标的实现以及“十四五”脱贫成果的巩固极为重要。西部民族地区应从推进社会资本交流、扩大社会资本规模、夯实社会资本实力、培育社会资本环境、挖掘社会资本价值与提升社会资本效用等方面入手,通过延伸社会信任半径、拓展民族关系网络、鼓励社会组织建立、推动民族文化的传承与扬弃、促进贫困地区产业结构调整以及完善扶贫制度机制等措施,充分激发少数民族社会资本的积极影响力,将社会资本建设成为物质资本、人力资本扶贫的有力补充,真正赋予贫困群众从“生存”到“生产”再到“发展”的内生动力,为西部少数民族深度贫困地区告别贫困以及切实推进后扶贫时代的乡村振兴奠定坚实基础。

关键词脱贫攻坚;乡村振兴;社会资本;社会关系网络;西部民族地区;深度贫困;贫困治理;金融扶贫


引言

西部是我国少数民族的聚居区,全国55个少数民族中有约50个都居住在这里。西部也是贫困片区的集中分布地,且少数民族地区与我国的深度贫困地区在地域上高度重合。2011年《中国农村扶贫开发纲要(20112020年)》确立的14个集中连片特困地区中有11个都位于民族地区或包含民族自治地方,全国120个民族自治县(旗)中有85个是国家级贫困县且基本均被纳入西部大开发范畴,“十三五”规划确定的“三区三州”等深度贫困地区也都集中分布于西部民族地区。2020年是“十三五”规划的收官之年与脱贫攻坚的决战之年,切实解决好西部民族地区深度贫困难题已经迫在眉睫,它不仅关系着2020年“现行标准下农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”这一扶贫目标的实现,更是对习近平总书记提出的“全面建成小康社会,一个民族、一个家庭、一个人都不能少”的伟大承诺的具体践行。为此,本文将基于社会资本视角重新挖掘与探索西部民族地区深度贫困的形成机理与治理路径,为贫困的少数民族群众依靠社会资本力量拓展内生发展能力,进而永久摆脱贫困探寻崭新的可行路径。

一、社会资本的内涵

社会资本作为一个极具应用性与解释力的跨学科分析工具,国外学术界较早对其进行尝试性研究的是法国社会学家Pierre Bourdieu(1980),他认为社会资本是一种对体制化关系网络进行占有进而汲取资源的集合体。接着美国社会学家James Coleman(1988)从功能角度探讨了社会资本内涵,强调社会资本存在于人们建立的关系网络与社会组织中,具有明显的社会结构特性与公共产品性质。随后美国社会学家Robert Putnam(1993)将社会资本理论的探讨从个人层面拓展到集体层面,引入了政治学民主治理研究,并把社会资本理解为社会组织的特征,能通过信任、规范、网络的建立推动协调行动来提高社会效率。此外美籍日裔学者Francis Fukuyama(1995)从信任与文化视角探讨了社会资本,认为社会资本建立在社会信任基础之上,文化是社会资本深层的决定因素。美国社会学家Alejandro Portes(1998)从能力视角出发,强调社会资本是个人在网络中或在更广阔的社会结构中动员稀有资源的能力。而美籍华裔学者Nan Lin(2001)则基于对社会资源的研究,指出社会资本是投资在社会关系里并期待在市场上得到回报的一种社会资源。

国内学术界对社会资本理论研究起步较早且颇具影响力的代表著作主要有学者张其仔的《社会资本论》(1997)、李慧斌和杨雪冬的《社会资本与社会发展》(2000)、卜长莉的《社会资本与社会和谐》(2004)以及周红云的《社会资本与中国农村治理改革》(2006)等,这些著作为国外社会资本理论的引入、梳理与国内社会资本问题的探讨指明了方向。之后更多学者投入到对社会资本理论的研究中来,如边燕杰(2004)认为社会资本的本质是蕴含于关系网络中的在社会行动者间可转移的资源。王朝阳(2009)指出社会资本是以资本形态存在于制度化关系网络中且能为拥有者带来收益和便利的社会资源。张克中(2010)强调社会资本是推动集体行动的规范与信任网络,它的载体是社区和非政府组织等。

总之,尽管国内外学者基于不同学科背景对社会资本进行了长期且深入的研究,但有关社会资本内涵的界定始终都是围绕“信任、网络、组织”这几个关键词展开,因此在前人研究基础上本文对社会资本的内涵概括如下:社会资本是以社会信任、关系网络、社会组织等为外在表现形式,建立在内部成员彼此认同基础之上且具有一定外部性与生产性特征的社会资源。它能推动网络内个人或组织的协调行动,能为网络内成员调用共有资源提供便利。

二、社会资本与扶贫开发间的逻辑关系

近年来,社会资本理论研究开始逐渐与经济学、政治学、人类学、管理学等多个领域问题研究相结合,尤其是20世纪90年代以后在全球反贫困治理研究方面,社会资本更是得到世界银行与国内外学者的高度认可,将其视为继物质资本、人力资本后又一极具说服力的“诠释致贫机理”与“探索脱贫路径”的关键因素。

部分学者很早就开始关注社会资本“双刃剑”的特性,即社会资本不仅具有积极作用同时还会产生消极影响。美国社会学家Alejandro Portes(1998)强调,社会资本的消极影响主要表现在排斥圈外人、对网络内成员要求过多、限制个人自由以及用规范消除差异等四方面。国内学者杨雪冬(1999)也指出社会资本无法克服的二重性决定了其本身具有不平等和排斥性,一旦局部社会资本密度过高或太过封闭,都有可能阻碍更大的共同体的有效行动。这种客观审视社会资本的研究态度,为诠释贫困的形成机理提供了崭新的解释范式。周长城、陈云(2003)通过研究得出结论,贫困因社会资本质量低劣而产生。李保平(2006)强调社会不和谐与社会资本隐性的消极功能密切相关。周文、李晓红(2008)则指出农村贫困群体的社会资本特征决定其社会资本产出表现为经济贫困与社会锁定。显然这种将社会资本的负面效应与致贫来源联系在一起的诠释思路,突破了传统的仅从物质资本、人力资本视角出发对致贫原因的解读,将贫困研究进一步推向深化。

建设社会资本早已成为全球扶贫开发的重要战略。1997年世界银行(WB)在《拓展财富衡量》的报告里,用整章的篇幅阐述了社会资本的衡量及建设社会资本的必要性,同时在《2000/2001年世界发展报告:与贫困作斗争》中强调,加强社会资本是国家或地区反贫困的重要举措。亚洲开发银行(ADB,2004)也指出社会资本是推动包容性社会发展的重要工具,它能提高贫困人口参与经济与融入社会的能力。此外美国社会学家Robert Putnam(1993)认为社会资本能有效提高投资于物质资本和人力资本的收益。Michael Woolcock(1998)指出若一个地区拥有较多社会资本,则在面临贫困或经济脆弱时会处于更为有利的地位。国内学者郑志龙(2007)强调社会资本的非平衡分布是导致贫困群体陷入关系贫困的原因,故政府扶贫应注重由重视物质资本、人力资本转向重视社会资本。刘一伟、刁力(2018)则运用计量模型证明了社会资本具有减贫效应,表现为它有助于提高农村家庭的非农就业水平,降低农村居民陷入贫困的可能。

在各大国际组织与各国学者的大力倡导与推动下,发挥社会资本的积极影响力助力脱贫攻坚的实践也被陆续证明是行之有效且事半功倍的。如世界银行(WB)1996年专门成立了“社会资本协会”,针对社会资本在经济发展与扶贫开发中的功用进行研讨与实践,并在亚、非、拉部分国家和地区实施了多项参与型、社区主导型与合作开发型项目,致力于通过加强穷人参与、社区主导、跨界合作等方式建设社会资本,推动反贫困治理进程。亚洲开发银行(ADB)也从1996年开始陆续资助许多发展中国家开展以参与式发展和能力培育为目标的扶贫活动,如“社区主导下的菲律宾城市贫民区改造项目”就切实推动了政府、社区、社会组织与企业间的合作,显著提升了社会资本与当地居民的可持续发展能力。

三、少数民族社会资本扶贫研究的维度分析

目前西部民族地区农村贫困的特点:一是贫困人口分布较集中。据统计,2019年末全国农村贫困人口仅剩551万,而西部民族八省区贫困人口还有119万,约占总数的22%,且他们广泛分布于14个集中连片特困地区,尤其是深度贫困的“三区三州”范围内。二是部分区域贫困程度依旧较深。2017年我国确定了334个深度贫困县,其中113个都是少数民族县,约占总数的1/3,当年全国平均贫困发生率降至3.1%时,深度贫困的西部民族地区贫困发生率却超过了18%,个别区域如云南怒江州等地贫困发生率甚至高达38%2019年末全国农村贫困发生率已降至0.6%,而广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等西部少数民族聚居省区的贫困发生率却还在1%2.2%间浮动。三是贫困的脆弱性特征凸显。少数民族脱贫群众抵御风险的能力较差,可持续发展的根基不稳,致使返贫的可能性激增,扶贫与返贫形成拉锯态势,最终脱贫信心受到冲击,扶贫开发事倍功半。

从西部民族地区农村贫困的特征可以看出,正是因为脱贫难度大、贫困脆弱性高才造就了反贫困治理中的“硬骨头”,而反过来这种“硬度”与“深度”又进一步强化了脱贫攻坚的“难度”。因此,如何在贫困的恶性循环链条中找寻合适的突破口对西部民族地区摆脱深度贫困至关重要。如果说物质资本的投入与人力资本的投资能极大满足西部少数民族农村贫困人口“生存能力”与“生产能力”积累的需求,那么新时期贫困人口“内生发展能力”与“风险防范能力”的提升绝对离不开少数民族社会资本的力量。只有将社会资本培育作为物质资本、人力资本扶贫的有力补充,才能真正赋予少数民族贫困群众从“生存”到“生产”再到“发展”的内生动力,进而从根源上扼制贫困恶性循环的可能。

学术界对社会资本研究维度的划分一般是沿“横向”视角展开的,如国外学者Michael Woolcock(1998)就是基于结合型、沟通型与联系型三种功能对社会资本展开分类探讨的。国内学者赵延东、罗家德(2005)则基于社会资本来源的不同,从“个体社会资本”与“集体社会资本”视角出发进行分类研究等。然而少数民族社会资本作为一种具备生产性特征且能为共同体内成员带来便利与互惠的社会资源,尽管其外在表现是信任、规范、组织与网络的建立以及个人和团体行动的协调与统一,但归根结底这种社会资源或网络的形成并不会凭空出现,在它们内部必然存在着“隐形”的纽带将不同的个体或团体紧密团结起来,这就需要对少数民族社会资本产生的根源进行深度挖掘,因此社会资本的研究维度在“横向”分析的基础上很有必要向“纵深”进一步拓展。

早在上世纪90年代初德国著名社会学家Max Weber(1904)就指出,西方民族在宗教改革后所形成的新教对市场经济发展起到巨大促进作用,这可以算作是从文化根源视角出发思索社会资本与经济发展关系的初始尝试。之后美籍日裔学者Francis Fukuyama(1995)指出社会资本的深层基础是文化因素,特定的文化传统塑造了特定的信任关系,故应将文化研究与团体观念引入经济分析范畴。而事实上,少数民族社会资本的形成除了受到传统观念、宗教习俗等文化因素影响以外,经济基础、生产方式、制度保障、政策引导等经济因素、制度因素同样会对社会资本造成巨大影响,且在它们的共同作用下少数民族社会资本与农村贫困间的联系会呈现出典型的“双刃剑”特性。一方面少数民族社会资本由于根植于传统的民族文化,成长于封闭半封闭的社会环境,受制于落后的经济发展水平及不完善的制度机制,因此其高度的内部认同感与强烈的对外排斥心理将会自觉屏蔽网络外先进理念及科技的传播,加速并巩固民族地区农村贫困的形成与持续。另一方面少数民族社会资本所具备的“传递信息、塑造影响力、构建社会信任与强化社会认同”的积极作用,又能有效培育贫困人口内生发展动力,通过切实推进制度化网络的建设,使社会资本成为一支脱贫攻坚的奇兵力量,与物质资本投入与人力资本投资形成“协同扶贫”的巨大合力,进而提升扶贫效率。

无数扶贫实践经验表明,这些被文化因素、经济因素、制度因素深深影响且慢慢成长起来的社会资本,其消极影响具有超强、超稳定的特性,会导致民族地区农村扶贫面临持续的脆弱性威胁。为此联合国开发计划署(UNDP)反复强调,个人和社会能力的增强将有效降低使人们陷入贫困脆弱性的可能,且更积极响应的政府、更完善的公共政策与社会准则可以帮助抵御人类的脆弱性。因此如何充分发挥政府宏观调控职能,切实确立有效的扶贫政策及实施路径,在充分发挥物质资本与人力资本扶贫效用的基础上,正确引导与合理利用社会资本的积极影响力降低贫困发生率与返贫可能,就显得十分必要了。

四、社会资本视角下西部民族地区深度贫困形成的原因

(一)基于社会资本表层构成要素的分析

1.社会信任的失衡与狭隘致贫。

社会信任是社会网络和组织形成与发展的粘合剂,是社会资本重要的外在表现之一。现代社会的社会信任构成主要包含两个部分:一是建立在家庭网络基础上的传统型社会信任,二是建立在社团组织与网络联系基础上的现代型社会信任。前者是将信任主体指向特定关系网络内的“熟人”,因此是一种特殊型的社会信任,而后者则将信任范围拓展到了熟人网络外的“陌生人群体”,属于一种普遍型的社会信任。事实证明,遵循共同的法律、契约等制度约束为特征的现代型社会信任,更能鼓励人们突破熟悉的关系网的局限,实现不同网络间的交流与合作,创造更多更好的发展机遇与合作平台。因此促进这两类社会信任的平衡发展与相互融合是推进脱贫攻坚与经济发展的内在需求与重要保障。



社会资本研究的纵向维度划分图


然而西部少数民族深度贫困地区的社会信任构成,却呈现出明显的“失衡”特征。表现为长久以来在少数民族贫困地区占据主体地位的社会信任主要是基于地缘、亲缘、血缘、姻缘等关系而形成的以宗族势力为基础的传统型社会信任,它植根于传统文化,与传统社会结构相耦合,与乡土社会中的亲情、人情及人与人间的亲密程度密切相关,能高度推进成员间的团结与和谐,并为其获取足够的安全感与归属感提供支持。但它同时也是一种狭隘的社会信任,它以道德意识形态等非正式制度作为保障,强调网络内成员间的责任、诚信、规范与互惠,但对网络外的个人或组织却始终保持警惕、怀疑与排斥的心理,严重削弱了网络内成员与外界建立联系的积极性与主动性,对现代型社会信任的形成与发展造成巨大阻碍。同时,在社会资本密度很高以及非常封闭的西部少数民族社会网络中,这些传统型社会信任甚至会威胁理性合法的公共制度与政策的实施,降低政府层面经济、管理与法律的运行效率。如妨碍乡村选举的公正性与民主性,影响公共物品分配的公平性与公益性组织建立的积极性,削弱贫困群众参与扶贫决策与脱贫项目的自主性,导致金融扶贫中的道德风险与不诚信问题的出现等。总之,社会信任与民族地区贫困形成之间的逻辑联系可概括为,狭隘与失衡的社会信任会阻碍贫困地区横向与纵向扶贫网络的拓展与完善,造成贫困群众在观念上与行动上对扶贫政策的不理解、不信任、不支持与不配合,最终影响扶贫开发的持续性推进。

2.关系网络的封闭与局限致贫。

社会资本最直观、最外在的表现就是社会关系网络,它具有强大的号召力、集结性与规范性,当然也具有明显的封闭性和局限性的缺点。第一,关系网络的封闭性致贫。西部少数民族人际交往和社会活动范围有限,大都围绕亲缘关系、邻里关系、地缘关系及信仰关系展开,这种封闭的联系尽管有助于民族内部的团结、行动的统一以及网络内传统型社会信任的培育,但客观上却将少数民族贫困人口与外界划清了界限,生硬地阻断了网络内外建立联系的可能,抑制了少数民族关系网络的拓展,是传统社会资本负面效用的集中体现,这为扶贫开发带来很大不便。第二,关系网络的局限性致贫。基于文化、语言、宗教等因素的制约,西部少数民族贫困人口与外界的联系渠道较少,最主要的关系网络延伸就是来自于外出打工人员的带动与引导,然而由于通讯条件、收入水平、传帮带能力等原因的限制,外出人员经常无法与原居住地群众保持长期且稳定的联系,致使当地贫困人口失去很多走出去的机会,加之互联网未能普及,极大地妨碍了社会资本规模的扩大,使贫困链条无法借助外力被斩断。第三,网络内领军人物缺失致贫。领军人物是农村社会网络的核心,其行为模式、价值观念、社会关系、阅历经验等都会形成强大号召力带动当地扶贫开发,但西部少数民族深度贫困地区普遍稀缺这种既有政治号召力又有经济拉动力的带头人,致使原有社会网络体系在扶贫开发与促进经济发展方面由于缺乏“能人”的引导与帮助,呈现出无力的散沙状态。

3.社会组织的缺失与弱势致贫。

一方面,从自有组织角度来看,尽管组织化趋势已成为现代社会的一个显著特征,且少数民族社会资本的积淀有助于社会组织的建立,但长久以来少数民族贫困人口在社会利益群体结构中的边缘化地位,加之自身素质的限制、资金来源的空缺、信息渠道的不畅以及本地“能人”的稀缺,都使其没有意识更没有途径去创立和维系自己的扶贫组织,且缺少机会和平台与扶贫政策制定者、实施者、监管者进行对话与沟通,并在自身权益受到伤害时无法采取正当手段进行维权。另一方面,从外部组织角度来看,非政府组织(NGO)由于其建构具有一定横向性特征,且运行中具有灵活性好、工作效率高、针对性强以及网络联动频繁等优势,能有效弥补政府在公共管理中纵向传递的不足,因此近年来非政府组织的规模在不断壮大。据统计,截至2018年底我国共有各类社会组织约81.6万个,其中社会团体总量约36.6万个,民办非企业单位总量约44.3万个,基金会总量约7027个,这些组织广泛活跃于救助、扶贫、救灾、医疗等领域,但能真正长期扎根于西部民族贫困地区且具有较大影响力的非政府组织却不多见。原因在于:首先,民族地区农村开放度较低,贫困群众对非政府组织缺乏信任,导致组织工作较难开展;其次,很多非政府组织与政府部门的沟通渠道不畅,较难赢得政府部门对扶贫项目的制度、资金与法律的支持与保障,在扶贫开发中始终处于弱势地位;最后,非政府组织自身条件也参差不齐,不少组织常面临资金短缺、人才缺乏、专业知识与技能不足等困境,较难为少数民族深度贫困地区提供专业的且源源不断的扶持。

(二)基于社会资本深层影响因素的分析

1.文化因素。

第一,民族文化中的落后观念致贫。西部少数民族群众大都居住在石漠化、高寒阴湿、荒漠草原地区与干旱山区等。特殊的自然地理区位与生产生活方式,在造就了独特绚烂的少数民族传统文化的同时,也固化了其相对封闭的生活圈、交际圈与经济圈,支配社会信任、关系网络与社会组织形成的那些落后观念与习俗,很难受到先进理念的冲击而呈现出越来越强的稳定性特质,这便成为导致少数民族社会资本负面效应形成以及阻碍农村脱贫攻坚的深层心理根源。首先,对外排斥的观念致贫。地理区位的封闭性、民族文化的独特性、语言文字的专属性、宗教信仰的导向性,加之地缘、亲缘、血缘、姻缘的凝聚性,都潜移默化地促使很多少数民族抗拒跨区域、跨民族、跨宗教的交流与合作,“抱团取暖”、拒绝远离熟悉的自然环境与社会环境,排斥现代文明与科技的启蒙与传播,阻碍扶贫正式制度与本民族约定俗成的非正式制度的衔接与融合,这种强烈的排外意识只会加剧关系网络的封闭与局限,扶贫开发由于缺乏与外界的沟通与联系而较难推进。其次,安贫乐命的心理致贫。汉族与少数民族在文化认知方面存在差异,部分少数民族对贫困的界定和衡量与主流认知不符,致使其对本民族的贫困现实予以否认,对外界提供的扶贫措施不予理睬,对脱贫攻坚抱持群体性抑郁心理,抗拒参与各种“外来”扶贫组织或公共扶贫项目,主观上抗拒社会信任半径的拓展,安于现状、得过且过、缺乏民族自信与变革的内生动力,“慵懒散”“等靠要”习性根深蒂固,贫困状况难以缓解。最后,恪守传统的思维定式致贫。一些少数民族继承了自然经济文化和农耕文化历史积淀而形成的思维定式,如故土难离、平均分配、重男轻女、多子多福、靠山吃山等,自觉维护与执行陈规旧俗的约束,厌恶不信任的个人或团体对其生产生活的干预,压抑民族活力,缺乏创新精神,这都为贫困的形成与延续提供了温床。

第二,宗教文化的负面影响致贫。西部少数民族群众大都信仰宗教,宗教文化的指引与凝聚是社会资本形成的一大根源,它通过教义、教规来引导和规范人们的意识与行动。建立在宗教认同基础上的宗教信任、宗教组织与网络,往往在收拢人心、引导舆论、维护和谐、整合社会资源、降低交易成本、促进信息往来、鼓励贫困人口参与扶贫开发等方面都发挥着巨大的积极作用。但宗教文化的负面影响同样不容轻视,它是导致民族地区深度贫困的重要根源之一。首先,基于宗教信仰而结成的社会网络内部的信任,是一种传统型的社会信任,它在某种程度上意味着对网络外成员的不信任,封闭与自我循环的信仰导向抵御着异质文化的冲击,屏蔽着网络外的扶贫帮助,阻隔着不同信仰的价值观念辐射,为贫困的代际传递发挥着推波助澜的作用。其次,个别少数民族宗教顽固势力与封建残余势力勾结,利用宗教认同对民族地区的教育、婚姻、基层选举等事务进行干预,阻碍人力资本水平提升与基层民主制度发挥,极不利于扶贫政策的实施。再次,建立在宗教文化基础上的宗教认同,有时会对民族地区金融体系、教育体系的建立造成困扰,如很多少数民族群众的宗教消费支出都占到其年均收入的10%15%,且绝大多数信教群众坚信“经堂教育”远比国民基础教育重要,致使孩童辍学率较高,商品经济观念难以建立,人力资本水平得不到提升,贫困呈现恶性循环之势。最后,宗教信仰作为民族地区非正式制度的重要组成部分,若不慎被宗教极端势力利用成为激化其它领域矛盾的催化剂,则团体间非正义冲突一旦爆发必然会对少数民族群众生产生活造成极大破坏,扶贫成果将毁于一旦。

2.经济因素。

第一,生产变革的时差阻隔致贫。新中国成立后西部一些少数民族成为“直过民族”,大跨度的生产关系变迁催生了少数民族独特的社会资本时差现象,少数民族尽管在外力帮助下完成了从原始社会向社会主义社会的成功跨越,但落后的小农生产方式加上文化素质与科技素质的双低,导致以传统农业为经济基础的农村产业结构难以调整,农作物类型单一,农产品品质较差,生产关系的突进得不到迅速发展的生产力的配合,贫困人口数量激增。据统计,2016年底云南直过民族聚居区建档立卡的贫困人口仍有近45.92万,占云南省贫困人口总数的13.8%,贫困发生率高达20%,高于当年云南全省贫困发生率12.5个百分点,而直到2019年底云南11个“直过民族”中傈僳族和怒族依然未实现整族脱贫。事实证明,生产力是社会联系得以展开的现实物质基础,人际交往的增多、信任半径的延伸、社会网络的拓展均与生产力发展的水平存在正相关关系,少数民族贫困地区由于生产力水平长期低下,贫困人口作为弱势群体缺乏建立和扩充关系网络的能力与动力,导致新型农村经营体系与各类农业合作组织在当地发展严重滞后,很难发挥社会资本网络纽带的功能为少数民族贫困群众的脱贫提供有益的信息、资源与路径的指导。

第二,滞后的经济观与消费观致贫。一方面,两千多年自然经济的沿袭造就了西部少数民族群众小农生产意识深入骨髓,他们习惯于将自己禁锢在狭小的生产网络内,因循守旧、墨守陈规、日出而作、日落而息。他们缺乏市场观念并轻视商品交易,重农抑商与重义轻利的经济观排斥着先进农技知识与商品信息的传播,也阻碍其加入各种参与型或社区主导型扶贫项目,传统社会资本的信任半径无法拓展,新的社会网络与社会组织无法建立。如基诺族、怒族、独龙族等少数民族自古以来就缺乏经商意识,甚至以经商为耻,这对当地社会资本的积累与扶贫开发造成巨大困扰。另一方面,不少少数民族重视精神消费、忽视经济积累与理财投资的消费观,也对贫困的形成起到助推作用。如西南一些民族极为重视民俗礼仪,像婚丧嫁娶、过年过节等必定大操大办且礼尚往来,轻资本积累重人情面子,商品经济观念淡漠、生产积极性较低,极不利于脱贫工作的开展;而一些民族宗教教义中重来世轻今生、重精神寄托轻物质消费的观念在一定程度上也漠视了现实物质利益,阻碍了市场经济发展。

3.制度因素。

第一,促进“三维资本”协同扶贫的制度体系不完善。近年来尽管针对民族地区农村扶贫已形成一系列较为成熟的制度机制,且在实际运用中切实推动了物质资本、人力资本扶贫效用的发挥,但它们依旧不够完善。比如众所周知,发展农村教育是增强贫困人口内生动力与建设社会资本的重要助推剂,但有关教育经费的投入与分配却缺乏相应的制度保障。据教育部信息显示,我国2019年财政性教育经费支出为40049亿元,占GDP比重已连续8年超过4%,但客观来讲这与美国、韩国、日本等发达国家相比依然存在一定差距,且在教育经费的分配上,区域间、城乡间、校际间、民族间甚至教育阶段间的投入都欠缺公平,尤其深度贫困的少数民族地区义务教育阶段辍学率依旧较高,普惠性幼儿园稀缺,学前教育发展欠缺制度支持。此外,深度贫困的民族地区在基础设施完善与公共服务项目开展方面也亟待加强制度机制护航,尤其是专门针对贫困群体生产生活方面的保障,如最低生活保障、医疗、养老、金融、产业等方面的制度建设有待完善。而在推进少数民族社会资本培育方面目前依旧缺乏专门的制度约束与机制激励,难以发挥制度优势激发三维资本实现协同扶贫。最后,有关反贫困治理的全国性法律、法规体系也尚未建立,各类扶贫社会组织的权益都欠缺法律保护等。

第二,民族政策的执行缺乏高素质的地方管理人员,扶贫效率大打折扣。建国后我国分阶段对少数民族贫困问题进行治理,尤其是改革开放后一系列政策措施的出台极大地帮助了少数民族群众恢复生产与发展经济,从“八七扶贫攻坚计划”到“西部大开发战略”的部署,从东西部“对口支援行动”到“扶持人口较少民族发展规划”的实施,从“兴边富民计划”到少数民族事业“十一五”规划的制定,从“安居工程”的落实到少数民族“精准扶贫”政策的完善等,中央政府无微不至地对少数民族贫困群众实施了全方位扶持。然而在西部许多贫困地区,国家少数民族扶持政策的落实与推广却未能伴随地方部门及相关领导管理水平的相应提升,原始公社残余思想与传统部族管理方式的部分沿袭,致使基层组织干部与个别管理人员市场观念与创新意识较差,习惯性将物质救济作为扶贫的核心手段,不能制定与实施系统的产业扶贫、科技扶贫、金融扶贫、搬迁扶贫等政策,致使少数民族独特的文化资源优势、自然资源优势无法转化为经济优势,不能保证在增加贫困人口收入的同时维持人口资源环境的良性循环与可持续发展,同时从观念上拒绝将传统的社会资本网络与外部新加入的社会资本因子进行整合,对培育新型的社会组织与关系网络保持消极应对的态度,致使贫困人口不能参与更多的扶贫决策、扶贫项目与扶贫资金的管理,长期缺乏民族自信与发展动力,扶贫开发困难重重。

五、社会资本视角下破解西部民族地区深度贫困难题的路径选择

(一)延伸民族信任半径,推动社会资本交流扶贫

社会信任半径的长短决定了社会资本发挥效用的范围,少数民族深度贫困问题的治理需要贫困群众打开封闭的围城,加强与外界的交流,扭转传统型社会信任占据主导的局面,为民族地区社会网络的扩充、社会组织的壮大创造条件。

首先,应充分利用广播、电视、网络等大众传媒的宣传功用营造良好的社会信任氛围,发挥基层组织宣传与服务的优势,利用具体的帮扶实例与脱贫群众的现身说法,让民族团结、诚信为本、互助友善、和睦共荣的观念深入人心。其次,要持续推进传统型社会信任与现代型社会信任的融合。一方面应正视并充分利用传统型社会信任在少数民族农村长期占据主导地位的现实,鼓励宗族亲友群体中具备足够领导力、带动力与亲和力且拥有一定社会资源与圈外联系的成员,担任少数民族农村的基层组织干部,发挥示范带头作用,降低少数民族群众对圈外个人或组织的不信任;另一方面,有意识地诱导贫困群众参与社会活动,扩大社会交往范围,并支持少数民族群众“业缘”“学缘”甚至“趣缘”等新型社会关系的建立与维系,藉由信息传播、友情传递等路径在传统型社会信任内部激发出与非圈内人的多种联系,为现代型社会信任的建立奠定基础。当然社会信任半径的拓展肯定会受到多种因素影响无法一蹴而就,因此必须循序渐进地逐渐展开。最后,少数民族社会信任半径的延伸还应有相关的制度机制护航。实践证明,现代型信任合作关系的建立与新型社会组织与网络的构建是相辅相成的,只有加强对社会网络与组织的制度化管理,用公约、规范、法律的强制效应保证成员间的互惠与诚信,才能加速信任半径的延伸,形成民族地区社会信任与社会网络的互促互进与良性运转。

(二)拓展民族关系网络,扩大社会资本规模扶贫

一方面,补齐基础设施短板,打开少数民族视野,是消除关系网络的封闭与局限,推进脱贫攻坚的重要条件。首先,民族地方政府应调拨资金统筹规划,搞好基础设施建设,打通与外界的公路交通与能源信息通道,改善水利、电力、通讯系统,为扶贫开发提供良好的硬件支撑。其次,应推进三网融合与资源共享建设,统筹有线、无线和卫星三大覆盖方式,降低网络使用成本,推广网络技能培训,畅通信息沟通渠道,鼓励少数民族贫困群众利用网络手段打开视野去看世界。最后,要利用基础设施载体搭建区域交流平台,鼓励少数民族传统文化及特色商品走出去,先进观念与农业科技走进来,创造社会资本交流与联动的良好社会氛围。

另一方面,积极推进民族地区“横向”与“纵向”关系网络的拓展,是扩大社会资本规模、加速民族地区扶贫开发的关键。首先,必须帮助贫困人口拓宽人际交往范围。以少数民族贫困人口发展意向为工作导向,通过技术培训,由政府出面创造契机实现区域内外的扶贫协作,创造对口就业机会增加贫困人口收入,鼓励外出务工农民回乡创业与投资,激发贫困群众合理拓展和运用自己跨越型社会资本脱贫致富。其次,在民族互信基础上推动少数民族群众的关系网不断向外拓展。一是尽快建立和完善对口帮扶的横向社会网络,借助发达地区资金、技术、人才、理念、销路、经验等方面的优势为少数民族深度贫困地区的经济发展提供支持。同时鼓励公民通过爱心捐赠、结队帮扶、志愿服务等方式扩大社会资本网络扶贫规模,拓展深度贫困地区与外界的全方位联系;二要不断完善纵向扶贫关系网络,理顺中央与地方、政府与企业间的关系,推动政府、社会、市场互为支撑,专项扶贫、社会扶贫、行业扶贫互为补充的扶贫格局形成,努力争取更多的政策倾斜与资金支持帮助贫困地区获得更多更好的发展机遇。最后,应注重对少数民族领军人物的培养,尤其要大幅度提升“能人”的文化素质、技术水平与政治修养,激发其民族自豪感与建设家乡、引领同胞脱贫致富的决心,引导其在处理少数民族事务、拓展地方关系网络、拨正社会舆论导向、推动扶贫政策实施、解决民族内部矛盾与维护乡村秩序中发挥积极作用。

(三)鼓励社会组织建立,夯实社会资本实力扶贫

首先,民族地区应加强农村自有组织建设。农村自有社会组织是村民实现自我管理、自我教育、自我发展的重要载体,如各种功能性合作社、产业协会、村民自治组织等都能为贫困农民的不同利益诉求提供组织依托,同时能引导其参与到扶贫的具体社会服务中去并真正地从中受益。因此少数民族地区的基层政府应简化登记程序、降低资格门槛,并给予必要的政策倾斜与资金补给为农村自有组织的建立与发展提供支持,当然还必须加强正确的引导与管理才能有效提高自有组织的公信力,充分发挥其在公共服务与公共管理上的先天优势。

其次,应鼓励非政府组织(NGO)积极加入到民族地区脱贫攻坚的行列中来。各级政府都应出台相应的政策、措施以及严格的规章制度,引导、鼓励和保障非政府组织在少数民族深度贫困地区扶贫工作的展开;要积极探索非政府组织参与扶贫的方式,引导其在道路修建改造、电力水力保障、特色产业增收、小额信贷扶贫、乡村旅游开发、教育培训体系、医疗卫生保健等扶贫重点工程建设领域发挥作用,并不断完善非政府组织与政府部门的沟通协调机制、资金筹措机制与人才培养机制等。

最后,必须大力推动贫困地区与扶贫组织信息共享网络的建设,提升社会组织参与脱贫攻坚的精准度。如构建少数民族扶贫信息交流网,及时更新贫困地区基础设施、资源开发、特色产业、教育培训、医疗卫生与生态建设等方面的信息,为扶贫机构与少数民族深度贫困地区搭建沟通的桥梁,实现社会扶贫资源的精准配置。同时要推动民族地区与外界扶贫经验的交流,将外地成功的扶贫经验与模式通过各种渠道,如文件传达、座谈会讨论、专家讲座或网络平台展示等介绍给民族地区的基层领导与带头群众,开拓其扶贫视野。

(四)扬弃传统民族文化,培育社会资本环境扶贫

民族文化是社会资本形成的重要根基,也是摆脱贫困的力量源泉。传承并扬弃传统文化的过程就是扭转落后观念、构建民族自信、推进民族交流与挖掘文化价值的过程。

首先,要重视农村教育的基础性功能,“智志双扶”是推进文化传承与决胜脱贫攻坚的重要前提。一方面“扶贫先扶智”,应加大财政性教育投入倾斜力度,完善民族地区教育制度与监管体系,注重教育资源分配的公平化与合理化,大力建设民族地区学前教育、基础教育与职业技能教育体系,改善学校基础设施,提高师资素质水平,并顺应民族间越来越频繁交流与融合的趋势,培养引进更多掌握双语教学能力的老师,从根源上改善少数民族群众的文化素质水平,为传统文化获得更好的传承与延续做好准备;另一方面“扶贫必扶志”,要充分发挥教育的引领与教化功能,在给予贫困人口文化知识的同时要增强其脱贫致富的决心与自信,培养自力更生的志气与勇气,激发贫困群众脱贫的内生动力,用自身“造血”功能来巩固政府的“输血”成果。其次,应充分利用少数民族的农村教育,对民族传统文化进行传承与扬弃。要正视少数民族文化与主流文化的认知差异,将传统民族文化教育与现代国民教育结合,在各级各类学校开设传统文化课程,培养少数民族学生的民族自豪感与文化传承的使命感,有意识地在教学过程中剔除传统文化里的消极观念与阻碍经济社会发展的糟粕,让学生树立正确的经济观与消费观。第三,各级政府应组织专家进驻少数民族村落,向群众宣传民族文化的历史价值与经济功用,帮助少数民族群众树立民族自信,培育利用民族文化拓展家庭收入来源的意识。第四,要注重民族文化继承人的培养。坚持长期开展乡村文化活动,挖掘和培育民间工艺继承人,积极申报非物质文化遗产项目,争取更多的资金、人力与物力帮助少数民族学生担负起文化传承的重任。最后,注重对少数民族宗教文化的传承与扬弃,利用宗教教义的正向引导推动脱贫攻坚战略的实施;加强与宗教领袖的沟通与合作,调拨专项资金、制定专门政策加强对宗教组织的管理,发挥宗教信仰积极的带动力来推动民族地区的扶贫进程

(五)促进产业结构优化,挖掘社会资本价值扶贫

生产力发展是促进人与人之间社会联系不断加强的重要前提,而社会联系的增多与关系网络的拓展,又能进一步为经济发展与生产力进步创造崭新机遇。因此,因地制宜地调整少数民族深度贫困地区的产业结构、发展特色产业,对推进社会资本扶贫是十分必要的。

一方面,应大力调整深度贫困的少数民族农村地区的产业结构。要不断巩固和加强民族地区农业的基础性地位,改善农牧业基本生产条件,引入农业科技服务体系与农业特派员创业项目,改变传统农业的生产方式,充分发挥民族地区比较优势将传统农业向现代农业、高效农业、生态农业与观光农业推进,拉长农业产业链条,促进农民稳步增收。同时在条件许可的情况下,大力发展以农副产品加工业和商贸服务为主的第二、第三产业,繁荣民族地区农村的生产、生活市场,制定相关政策吸引外部投资,推动劳动力的非农就业与向外输出,并为少数民族地区提供各级各类金融保险服务,提升少数民族群众应对农业脆弱性的能力。另一方面,因地制宜探索特色产业的开发,将少数民族传统文化与产业发展结合起来,是挖掘社会资本经济价值推进脱贫攻坚的重要路径。首先,积极挖掘民族文化与传统习俗的潜在经济价值。民族文化成就了丰富多彩、别具一格的民族符号,应充分发掘其中的经济价值,打造独树一帜的文学、戏曲、演艺、工艺设计、建筑服饰、餐饮旅游等艺术品牌,创造符合市场需求的特色文化产品,有效带动贫困群众增收致富。其次,重视民族文化作为沟通合作桥梁的独特优势,利用文化交流推动区域沟通与产业关联,为深度贫困山区创造发展契机。如充分利用“一带一路”战略覆盖西部民族八省区这一优势,有针对性地为贫困地区对外开放构筑崭新格局,以民族文化为纽带,辅以基础设施、优惠政策的保障,在加强沿线不同民族文化交流的同时,推动少数民族文化“走出去”,将沿线各国的经贸往来“引进来”,提供更多的就业机会与发展机遇鼓励贫困群众创收。最后,政府应为民族特色产业的发展在宣传、税收、管理、保障、公共服务等方面给予政策倾斜,并设立专项基金为其提供资金支持。

(六)完善扶贫政策体系,推动“三维资本”协同扶贫

扶贫经验表明,物质资本投入能迅速改善贫困人口的生活面貌,满足其基本的生存需要,但过分依赖物质给予只会导致贫困群众丧失脱贫的积极性与主动性。人力资本的提升能逐渐改变贫困人口素质水平,赋予其必要的生产能力,但其投资回报具有较长周期性且在缺乏外力支撑和环境配合的情况下,其减贫效果将大打折扣。而利用社会资本扶贫符合当前贫困人口内生发展能力培育的需求,能依托民族文化、团队信任与社会网络之力,吸引和激发更多的物质资本与人力资本发挥效用。故当前民族地区的脱贫攻坚必须确立“三维资本”联动扶贫的思路,切实将物质资本、人力资本和社会资本联动起来,在充分发挥物质资本扶贫兜底作用与人力资本素质支撑作用的同时,最大限度激发社会资本扶贫的效用翻倍作用,在这个过程中不断健全与完善扶贫的制度机制与政策体系是十分必要的。

一是要不断完善脱贫攻坚的政策体系,如大力推进产业政策扶贫,可通过信贷、税收、技术的支持鼓励少数民族社会资本与特色产业结合,充分发挥农民合作组织与龙头企业引领作用,不断完善产业到户到人的精准扶持机制;推进金融政策扶贫,可通过积极推广小额信贷、促进扶贫贴息贷款与建立担保基金等方式,解决少数民族贫困地区产业发展中资金缺乏的难题;推进教育政策扶贫,不断改善贫困人口基本文化素质,提升劳动力工作技能,为其获得更多就业机会提供政策保障等。二是应不断完善针对少数民族贫困人口的社会保障制度,如农村最低生活保障制度、农村养老保险制度、农村医疗保险制度以及少数民族教育保障体系等,这为消除民族地区贫困人口的后顾之忧、集中全力搞好生产具有巨大的促进作用。三是要健全民族地区扶贫信息公开制度,改进政府政绩考核方式,完善扶贫问责与奖励机制,加强社会监督,并建立健全扶贫成果第三方评估体系,最大限度地提升扶贫效率。与此同时,要注重加强基层组织建设,提高少数民族干部素质,全面打通自上而下和自下而上的通道,确保基层组织和广大干部有资源、有能力为少数民族群众提供帮助、指引与服务。四是应尽快建立健全针对少数民族地区农村反贫困治理的法律、法规体系,确保少数民族群众生存权、发展权、教育权与生态补偿权的获得,规范各级各类社会组织的扶贫行为等。最后,要大力推进法律援助来助力精准扶贫,保障少数民族文化传承以及文化产业、特色产业的顺利发展,用法律武器为社会资本扶贫保驾护航。


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