落好“关键子”：精稳有序下活股改“全盘棋” ——基于对广东省蕉岭县农村集体产权制度改革的调查与思考

作者：段明杰  责任编辑：王飞雪  信息来源：  发布时间：2020-09-21  浏览次数： 1441次

国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）明确指出：“根据集体资产的不同类型和不同地区条件确定改革任务，坚持问题导向，确定改革的突破口和优先序，着力在关键环节和重点领域取得突破。”广东省蕉岭县作为粤东地区的农业大县，农村集体经济长期面临产权归属“多层占有”难理顺、历史分配“固有方案”难规范、资源资产“巨大潜能难激活”的改革困境。鉴于此，蕉岭县开辟出一条“全面推进、重点突破、稳快并举、注重创新”的股改新路。具体而言，通过以点带面试点先行、自上而下宣传发动、由物至人清产定员、从无到有建章立制的做法，实现了农民变股民、资源变资产、农地变园区的深刻变革。蕉岭县农村集体产权制度改革的创新探索为粤东地区，乃至全国同类地区股份改革提供了有益借鉴。

一、严把关口，通盘考量，下好股改“先手棋”

蕉岭县以“集体家底要清，成员确认要准，量化确权要实，建章立制要全”为目标，严把各项程序关卡，实现了股改在关键环节和重点领域的有序突破。

（一）试点先行，以点带面，保障示范“立杆见影”

蕉岭县通过分类选点，分步、分批开展试点，在总结不同类型村庄试点工作经验、方法之后，再由点及面全县铺开。一是“三类”村庄分类选点，让改革因村制宜。蕉岭县分别选择以蕉城镇黄田村为代表的经营性资产较多的村庄、以广福镇广育村为代表的经营性资源较多的村庄以及经营性资产资源均不丰富的一般村庄乃至负债村庄，分别进行改革试点，由此探索出针对不同类型村庄的改革路径。二是“十步”流程分步试点，保改革行稳致远。为平稳有序推进股改，蕉岭县各试点村严格按照“十步”工作法，即成立机构、制定方案、宣传培训、清产核资、成员确认、资产量化、制定章程、健全组织、发放权证、巩固完善，让股改有路可寻、有章可依、有法可效。三是“三批”集体分批试点，助改革蹄疾步稳。蕉岭县坚持由易到难、循序渐进、逐步推广的原则，分批开展试点工作。第一批选择蕉城镇黄田村、广福镇广育村等这类群众改革意愿较高、两委班子战斗力较强的村庄作为试点，第二批将各乡镇推荐的九个类型不同的村庄作为试点，第三批在全域范围铺展，通过分批试点确保了股改扎实推进。

（二）宣传发动，自上而下，推动政策“家喻户晓”

蕉岭县高度重视改革的宣传工作，营造出浓厚改革氛围，让改革的意义、内容、方法深入人心，变“要我改革”为“我要改革”。其一，传达股改意义，让群众理解“为何改”。蕉岭县采用“线上 线下”的宣传方式，通过开展动员大会、张贴宣传标语、按户派发《致农民朋友一封信》万余份等形式，让改革工作入眼入脑。同时，当地利用微信群、微信公众号等新媒体方式宣传改革意义，从而提高了群众对改革的认识。其二，明确股改内容，使农民知晓“改什么”。蕉岭县通过印发相关学习手册、参考资料，同时制作通俗易懂的宣传漫画手册，将改革内容生动形象的展现在农民面前，让农民全面了解改革各环节路径及要求。其三，阐释实施方式，令干部明晰“如何改”。蕉岭县按照“县培训到镇、镇培训到村”的原则，组织开展业务培训。县、镇、村三级动员培训相关业务人员达385场、共1200多人次参加，并制定出一整套完整的改革工作手册。通过培训，各级工作人员明确了改革路线图与时间表，在试点工作中能驾轻就熟、游刃有余。

（三）清产定员，由物至人，促使改革“固本强基”

蕉岭县坚持以“摸清家底、认清成员”为目标，积极稳妥推进农村集体产权股份权能改革。一方面，清产核资有依据，答“分什么”之题。蕉岭县以经济合作社、经济社两级集体经济组织为单位进行集体资产、资源、资金的清查核准，明确资产产权归属，并实行电子台账管理。经过全面清理，全县共核实资产总额21259.2051万元，其中经营性资产总额5907.6043万元。另一方面，成员确认有探索，解“谁来分”之难。蕉岭县坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”原则，制定县级层面农村集体经济组织成员界定指导性意见，确保集体经济组织成员资格不能“两头都占、两头都空”，有效保障了外嫁女、入赘男等特殊类型集体成员的合法权益。蕉岭县各村依照县级指导意见稳慎推进集体经济组织成员资格认定，成员认定工作群众满意度高，并未带来群众上访等社会稳定问题。由此，全县共17.1739万人被确认集体经济组织成员身份。

（四）建章立制，从无到有，助力制度“面面俱到”

蕉岭县坚持“依据历史、兼顾现实、着眼发展”的工作原则，全面推动股改建章立制工作。第一，顾现实所求，确权量化过程民主。蕉岭县在集体资产确权量化到户、到人的过程中，将重大事项交由群众民主讨论决定。如广福镇广育村在股权量化环节先后召开多次村民代表会议，确保股权量化方案得到群众认可。第二，循历史之实，股权设置类型多样。蕉岭县各村在开展股权量化工作中，均结合自身经济情况，并遵循本村历史文化传统，避免股权设置“一刀切”，探索出多种股权配置方案。如蕉城镇黄田村配股类型多样，包括人头股、贡献股、助学股、孝心股、养老股等，保障了股权设置有效的与历史相结合。第三，虑发展以需，组织机构设置规范。为更好发挥集体产权制度改革带来的发展效益，蕉岭县高度重视股份合作经济联合社理事会和监事会的筹建工作。现阶段，为了维护农村基层稳定，发挥党在引领农村发展中的核心作用，当地普遍引导村两委主要干部平稳过渡为集体经济合作组织管理干部，通过这种方式既有效提升资产运行效率，又降低了改革成本。

二、增能添效，多元蜕变，赢得股改“关键棋”

通过积极推进农村集体产权制度改革，蕉岭县实现了“农民变股民、资源变资产、农地变园区”的改革多元效益，为乡村振兴打下了坚实基础。

（一）农民变股民，农民从“有权难享”到“权能必达”

蕉岭县在推进农村集体产权制度改革过程中注重群众权益的维护与保障，确保农民对于改革的知晓权、参与权，以及对集体资产的各项权能得以实现。其一，从“未知”到“明晰”，使农民“愿参与”。蕉岭县摸清集体资产家底，是保障农民知情权最直接的表现。黄田村村民说：“原来不知道村里有什么，虽然是村民，但感觉自己是外人，现在资产清楚了，才真正有了家的感觉。”其二，从“外人”到“成员”，让农民“能参与”。蕉岭县通过成员确认环节，村民实现了从边缘人到主人公的转变。蕉城镇黄田村村书记徐育贤说：“以前村里的事情没人参与，现在村民把村里的事当成自家的事，干劲也足了”。其三，从“无份”到“有份”，令农民“乐参与”。蕉岭县通过确权量化、建章立制等工作使农民的财产权利得到有效保障。如黄田村按照“人头股 其他股”的类型给社员配置了实实在在的股权，推动农民财产收益权的实现。

（二）资源变资产，农村从“了无生机”到“欣欣向荣”

蕉岭县通过农村集体产权制度改革，盘活了农村集体资产资源，推动了农村经济发展。首先，集约整合，令“四荒”资源“活”起来。蕉岭县通过股改充分利用未承包到户的集体“四荒地”资源进行集中开发。新铺镇镇郊村将荒废后的造船厂和一块低产“湖洋田”，分别建设文化广场和公园，使荒废资源得以充分开发利用。其次，开发挖掘，使生态人文资源“火”起来。农村集体产权制度改革推动了蕉岭县各地生态环境和人文历史等资源的开发利用。南磜镇金山村利用先天自然环境优势，通过招商引资，引进峡谷漂流等旅游项目，在生态保障的同时，资源得到了有效开发。对此，村书记王瑞祥说：“好山好水有了，就看如何开发，借着股改的东风，我们的青山绿水马上就要变成金山银山了。”再次，盘活利用，让闲置房产资源“动”起来。股改让闲置的各类房产设施、集体建设用地等重获新生，蕉岭县以自主开发、合资合作等方式让闲置资产重新发挥作用。蕉城镇黄田村将闲置的房屋以出租的形式充分利用起来，每年给集体带来近百万元的租金营收。

（三）农地变园区，农业从“星星之火”到“燎原之势”

蕉岭县通过产权制度改革激发了各类新型农业合作经营，有效释放集体资产、资源要素活力，带动产业旺、农民富。一是整合零散土地，提升规模经营，深耕农民“财源地”。蕉岭县通过股改，集体产权清晰，发挥集体土地规模优势，进一步带动分散在各家的耕地“化零为整”，高效利用。长潭镇白马村以集体土地的资源参股，同时结合各家承包地，探索土地经营权的股份合作模式，建立了农工商发展有限公司，实现了股权到人、股份合作、集体运营的目标，提高了农民的收益。二是重拾传统品种，推动特色种植，敲开百姓“致富门”。农民变为股东后，群众纷纷建言献策，积极参与村庄经济建设。各地结合自身实际，发展特色产业经济。三圳镇东岭村通过“利益共享，风险先担”的机制，鼓励农民参与灵芝和香菇特色品种的种植，从而增加了农民收入。三是跳出单一农业，促进“接二连三”，培植产业“摇钱树”。通过股改，农村产业发展空间更为广阔，农产品加工业、休闲农业、农村电商竞相发展，有效推动农村一二三产业融合。蕉岭县南北寨农村电商公司，以工业化的模式做农业，让农产品升级换代、坐地升值，通过电商将小农户和大市场连起来。并且该公司还积极开发民宿、农家乐等旅游项目，推动“以三促一”局面的形成。

三、夯基固本，众措并举，统筹股改“全盘棋”

蕉岭县坚持“量体裁衣”，立足本县各地集体经济情况，开辟出一条精致股改的新道路，为全国股改提供了有益借鉴。

（一）分类选点分批试点是股改有序推进的必由之路

《意见》指出：坚持先行试点、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切。对此，蕉岭县选择经营性资产较多、经营性资源较多、经营性资产资源均不丰富这“三类”村庄进行试点，由此探索出不同类型村庄的股改道路。在试点的过程中，蕉岭县采取“十步”工作法，有序改革；采用“三批”分批试点，逐步推广，确保改革有序推进。按照“试点—扩面—全面推开”的总体思路，蕉岭县保证改革试点行稳致远。

（二）尊重历史兼顾现实是股改有效落地的基本原则

尊重历史和兼顾现实是股改推进中需坚持的重要原则。为此，蕉岭县在成员身份确认、股权设置的类型，分配顺序和形式等方面都体现出这一基本原则。如在股权管理方面，各村考虑到原有动态管理的历史和改革成果应用的现实，纷纷探索出相对静态管理和动静结合的管理模式。可见，只有尊重历史和立足现实才能保证股改效果更上一层楼。

（三）坚持民主完善程序是股改顺利推进的必然举措