亚洲国家农地流转制度比较与分析

作者：唐　杰  责任编辑：杨文茹  信息来源：《世界农业》2016年第6期，第86-88页。  发布时间：2020-09-09  浏览次数： 4299次

【摘　要】中国实行家庭承包经营制有效解决了农民的温饱问题，但是这种经营体制已经无法满足现代农业的需求，分散经营已经严重制约了中国农业的发展，甚至威胁到国家的粮食安全。农地流转可以提高农业劳动生产率，增加农民收益。中国农地制度起步较晚，体制机制方面存在很多漏洞，因此，借鉴亚洲其他国家土地流转制度的经验和教训，对于中国新时期下完善和健全土地流转制度具有重要意义。

【关键词】农地流转；制度比较；亚洲国家；农地产权；启示

1 亚洲国家农地流转制度发展及特点

1.1韩国农地流转制度发展概况

韩国是土地私有制国家，在20世纪60年代以前，韩国人均耕地面积较少，土地较为分散，农业发展严重受阻。1972年韩国出台了《农地法》，这项法律主要目的是保护国家耕地，并首次划分了农地类型、添加了农地内容等。之后韩国又颁布了《农地转用许可制度》《开发促进法》，以提高土地的利用率。1980年韩国政府修改宪法，准许农户之间进行委托经营和租赁，并对抛荒农地行为严格打击，这项法律加快了土地流转的速度。1994年《农地基本法》中放宽了对农地租赁和买卖的条件，简化办理流转手续，同时在规定的农业区，农地不能进行非农化，如果遇到特殊情况，必须经过韩国政府批准，这在某种程度上保护了耕地^[1]。

韩国农地流转制度的主要特点：韩国政府对于农地流转的相关制度建设非常重视，根据国情因地制宜地出台了相关的法律法规，如《农民退休支付计划》和《农地基金》等。韩国划分了“农业振兴区域”和“非农业振兴区域”，这种做法对土地流转效果非常重要，不但提高了农业劳动生产率，也达到对耕地和基本农田的保护，但另一方面，韩国政府绝对的主导模式导致很多“面子”和“形象工程”增多，给农民造成一定负担。

1.2日本农地流转制度发展概况

第二次世界期间，由于战争日本农业衰退到低谷。1946年，日本政府在全国进行农地流转制度改革，建立了《自耕农特别措施法》《农地调整法》，从此以家庭为单位的自耕制度替代了封建地主土地所有制^[2]，地主拥有的土地逐步流转到农民个体手中，这样一来农户占有自有耕地比例增多^[3]。20世纪50年代，日本农户总数约为620万户，每户平均拥有土地面积为0.8hm2，随着更多散户拥有土地，封建土地所有制制度被取代。一方面，第二次世界大战后，日本工业和城镇化发展速度加快，占用了大量的耕地，耕地面积日益减少，威胁到日本的粮食安全和农业生产^[4]。另一方面，农村人口进城务工人员逐步增多，农地抛荒现象严重。基于此，日本政府又进行了新一轮的农地制度改革。1961年出台了《农业基本法》^[5]，该法取消了农户拥有3hm2以下的土地规定，允许农民将自己土地委托给农业合作社经营。20世纪80年代中期，日本出台法律鼓励其他经济体参加农地经营，此后日本的农地由分散经营向集中经营转变，提高了农业劳动生产率和经济效益，使得日本农业走向发达国家的行列。

日本农地流转制度的主要特点：一是注重农地流转的法律法规建设，如《自耕农特别措施法》《农业基本法》等。二是日本政府针对不同时期国家形势，制定土地相关制度，这是推动农地流转的重要因素。三是相关辅助性制度配套到位，如“农业人养老金制度”有效地解决了农民的后顾之忧，从而积极投身于农业生产之中。四是建立农地流转民间中介组织。日本在土地流转中形成了很多民间的中介组织，如农业协同组合（简称农协）、农业委员会等，这些组织能合理有效地促进农地快速流转。五是“认定农业者”制度，保证农地流转的方向性，“认定农业者”一般是指在提高农业生产经营效率和扩大土地规模上有能力、有经验的农业生产经营者，由市町村进行认定，主要的目的是为了增加农业生产经营者的收入，培养现代化农业科技人才。

1.3越南农地流转制度发展情况

图1亚洲国家农民人均耕地面积变化

数据来源：世界银行网站。

越南的农村经济改革跟中国类似，但在土地制度改革方面比较有成效。与韩日两国相比，越南土地的所有权归国家所有。在越南国家宪法中提到，国家拥有对农地的绝对所有权，土地的使用和分配是由国家来进行分配的，此外，宪法赋予农民更多转让和租赁的权利。1995年颁布的《越南民法典》，对土地流转合同做出了严格细致的规定，以减少农民在转租时因合同而发生的纠纷，提高了农地的使用效率。1988年越南《土地法》出台，对农地的使用期限和面积做出详细修订，农民可获得更多的土地面积，使用期限也得到延长，2001年《土地法》又赋予农民农地赠予权，也准许农民将土地进行市场交易。2004年新修订的《土地法》开始实施，对农地进行分类，并用不同价格来指导农地交易市场^[6，7]。

越南农地流转制度的主要特点：一方面，越南土地流转形式多种多样，有利于土地流转的进行，同时在土地流转过程中农民拥有更多的权利。另一方面，农地流转法律制度更加完善，农地流转纠纷较少。

图1是韩国、日本、越南及中国农民人均耕地情况，可以看出，日本和韩国人均耕地面积较高，土地流转效果较好，而越南人均耕地面积最低。

2 亚洲国家农地流转制度对比分析

农地流转制度由交易制度及利益平衡制度、农地所有权制度组成^[8]。不同交易制度、利益平衡制度及所有权制度的差异，对农地流转及农民收益具有较大影响。通过农地流转制度的改革，韩国孕育了良好的农地转化环境，促进了农业现代化的发展，韩国农地流转的主体在于政府主导。日本在农地流转方面达到先进国家水平，农地的规模化和农业现代化已经走在世界前列。越南宪法中规定农地是一种特殊的商品，准许农民进行转让和租赁，比较适合当前越南的国情。中国地域辽阔，人地矛盾突出，农地交易不畅，流转规模小、流转方式较为单一，目前还没有真正走上农地规模化经营道路。表1对亚洲5个国家的交易制度、利益平衡制度及所有权制度做了对比分析。

表1 亚洲国家农地流转制度比较分析^[9]

3 亚洲国家农地流转制度改革对中国的启示

3.1健全和完善农地流转制度

首先，应该强化农地承包权，因为在农民观念中，农地经营权是具有重要作用的，规范农地流转，就应当强化农地承包权。其次，要进一步完善土地立法，规范农地流转，虽然《土地管理法》中对农地流转做出了一些规定，但是有关农地产权概念、所有权主体并不清晰，产权制度有漏洞，权能层次划分并不科学，应该借鉴日本修改后的《农地法》、韩国的《土地改革法》，这些法律为农地流转提供法律依据，保护了农民的合法权益。此外，应明确农地集体所有权，农地所有者可以依法进行占有或者使用农地权益，要充分尊重流转双方的意愿，转让的具体价格可以根据市场进行定位。

3.2鼓励多种形式并存的农地流转制度

目前，中国《农村土地承包法》中提到的流转方式有租赁、承包、转让、合伙等农地流转方式，结合国外的经验，建议实施“代耕”及“再出租”等农地流转模式。要不断引导和鼓励农民在农地流转中增加创新意识，探索新的、适合本地方的农地流转形式，加大对农民专业合作社扶持力度，合作社在农地流转中起到至关重要的作用。韩日两国的农协组织在促进农地流转和降低农地交易成本中具有重要作用，如韩国的农协银行可以承担农村80%以上的需求，因此，建立农业中介组织对促进农地流转具有重要作用。

3.3因地制宜进行农地流转改革

中国国土面积较大，地形地貌复杂，区域之间经济发展不协调，因此在农地制度改革上应该分类进行，因地制宜进行农地改革，这样可以解决地区之间的共性和个性的问题。要在坚持家庭承包经营制的基础上，遵循农民自愿的原则，科学有序地引导农民进行农地流转，此外，要增加对农地流转的资金支持，让农地流转工作能够顺利地进行。

3.4降低政府在农地流转中的主导作用

通过各国农地流转制度的对比分析，中国、韩国均采取政府主导农地流转，虽然韩国农地流转取得了较好的效果，但是农村建设和农地流转已经成为韩国地方政府考核官员的一项重要指标，这就导致很多官员为了政绩，搞“形象工程”，浪费了很多人力和物力。而日本的政府引导，市场竞争机制取得较好的效果。同时日本政府通过出台一些政策来加快农地的流转速度和规模，这些经验中国可以借鉴。

3.5逐渐提高农民自身素质

从日本和韩国农地流转特点能够看出，农民作为农地流转的主要载体，其自身素质关系到农地流转的成败。因此，要通过培训来提高农民的素质，维护自己的合法权益，减少纠纷；提高风险防控能力，改变保守观念，以促进农地能够顺利地流转，从而实现农业的集约化、规模化经营。

参考文献：

[1]张海峰，齐巍巍.“日韩台模式”农地流转的内在逻辑及启示[J].农村金融研究，2010（12）：52-54.

[2]曹睿亮.日本土地流转经验对促进中国土地流转的借鉴[J].世界农业，2009（5）：152-153.

[3]郭红东.日本扩大农地经营规模政策的演变及对我国的启示[J].中国农村经济，2003（8）：79-82.

[4]杨林娟.美国与日本的农地流转制度[J].农村工作通讯，2007（2）：56-58.

[5]关谷俊.日本的农地制度[M].北京：三联书店出版社，2004.

[6]曹丽君.越南农地制度变迁：历程、特点及启示[J].广西大学学报，2009（S1）：242-243.

[7]胡新艳，王利文.越南农村土地制度革新：历程、特点及启示[J].南方经济，2008（11）：13-18.

[8]熊红芳，邓小红.美国日本农地流转制度对我国的启示[J].农业经济，2004（11）：61-63.

[9]陈卫，何如海，王超.农村土地制度改革的国际比较[J].世界农业，2014（3）：96-100.