当前位置: 首页 > 农村研究 > 农村经济

乡村振兴背景下农村土地承包经营权流转问题探析

作者:王业松  责任编辑:杨文茹  信息来源:《农业经济》2020年第9期,第80-82页。  发布时间:2020-09-09  浏览次数: 1080

【摘 要】新时代和乡村振兴背景下,三农问题的根本依然是土地及其流转的问题。通过对平度市农村土地承包经营权流转的调查发现,随着农业生产科技水平的进步,农业生产的机械化、规模化作业与人均耕地面积狭小和承包到户的经营权之间的矛盾日益突出,土地上的生产力和产能需要进一步挖掘和释放,土地承包经营权的流转,必须注重提高耕地合理利用和优化配置,着力提高农业生产力,这是振兴乡村、发展现代农业必须要走的路。

【关键词】乡村振兴;土地承包经营权;流转


农业的新时代和乡村振兴形势下,农业机械化应用与家庭联产承包责任制的矛盾日益突出,农村劳动力减少。土地边际递减规律向我们揭示了过量投入的弊端,在国家惠农政策的实施引导下,土地流转的改革和发展进一步加快。我们通过对平度市中庄社区的调查研究,解剖麻雀,发现问题,寻找对策。农村土地承包经营权的流转存在着各种各样亟待解决的问题,呼唤着我们去探索、去追问、去改革、去创新。

 

一、土地承包经营权流转的背景

范兰礼的书中给土地承包经营权流转下了这样一个定义,“土地承包经营权流转,是指拥有土地承包经营权的农民可以把土地经营权(使用权)转让给其他农民或非农人士,自己只拥有承包权,将使用权转让给他人”。近几年随着市场发展和时间的推移,在传统流转方式的基础上又产生了新的方式。新时代土地流转产生的背景可以概括如下:

(一)农业生产的现代化也以迅雷不及掩耳之势的在发展。大规模机械化生产也已屡见不鲜,成为一种必然的趋势;虽然我们国家农耕地总面积排在世界前四,但是平均到我们每个人身上的耕地面积仍不足1.4亩,远达不到世界人均水平的一半,因此单个家庭狭小耕地面积难以适应大规模的农业机械化生产。

(二)大量青年人也慢慢远离农村进入到城市之中,导致农村中大片土地闲置、撂荒,危及我国粮食安全。以单个家庭为单位的家庭联产承包责任制导致土地利用效率以及农业产出低,虽然农民基本能解决温饱问题,但是想要靠种地走向致富的道路还是遥不可及,比如青岛市农村居民人均纯收入从2015年的16730元到2018年的20820元,四年间增长了四千元,应该说比较缓慢,这挫伤了农民的生产积极性,导致越来越多农民逐渐远离土地,转向城市发展;再就是由“土地边际递减规律”我们可以知道简单得多投入并不会产生更多的报酬递增,相反的会降低收益,“刘润秋是这样分析马克思主义马克思生产理论的,在原有规模上所进行的重复再生产只是一种简单的再生产,但是在现有的规模上投入更多财力,运用更多新科技的再生产才是扩大再生产,如果过量老百姓被捆绑在有限的耕地中,就是对人力资源和其他社会资源的一种无形浪费”。

(三)进行土地承包经营权流转也是推动农村改革和社会经济全面协调发展的需要,这样才能使我们农村与城市保持协调的发展步伐,共同打造我们自己的美丽中国梦。我们通过对平度市中庄社区土地承包经营权的调查发现,各个农户对于流转意义的理解不同,其中71.88%的农户选择的是有利于加快农业改革和结构调整,有利于推动农村改革和社会经济全面协调发展的。

二、农村土地承包经营权流转过程中存在的问题

我们的调查结果显示,调查中近一半农户家中是没有土地承包经营权流转情况的。这向我们揭示了这样一个让人不得不去深思的现状,那就是,虽然农村土地承包经营权流转伴随着社会的进步来到我们身边,但是某些地区,甚至是就全中国而言,自主地将土地进行流转的人还是占少数,进行土地承包经营权流转的区域间也存在很大的差别,就目前为止我国土地承包经营权流转仍然保持在一个低水平、初阶段。其实,无论是根据问卷调查结果,还是近几年农村发展的情况来看,土地承包经营权流转总体问题还是比较明显的。

(一)农民对土地三权分置存在模糊甚至错误认识

三权分置是指土地所有权、承包权、经营权三权分置设立,经营权依法流转的制度。“从范兰礼的制度经济学管理论的角度我们可以清楚知道,产权作为职能和利益构成的有机统一体,便让它成为一种具有约束性的权力,排他性、可让渡性、可分割性等都是他具体特征的表现”。当前我国农村土地制度存在着许多缺点与不足,农户间三权的分配没有明显界定,政府与个人在土地上的关系也错综复杂,使得流转问题成为农业现代化进程中的一个疑难杂症。此外,现有政策和法律的限制又使得农村土地产权缺失了重要的产权内涵,农村土地产权的可让渡性面临限制,农户自主使用自己财产的权力得不到任何保障,更不用说流转后带来的效益,所以这也阻碍土地承包经营权流转的进行。

(二)农村土地承包经营权流转程序不规范,政策法规不健全,市场机制不成熟

1.由于流转程序不规范,导致流转中利益纠纷频发。我们对土地承包经营权流转所采取方式的问题调查结果显示,其中60.42%的农户选择口头协议,书面协议的只占39.58%。在这种自发流转未签订合同的情况下,未对流转双方做出规范的权利和义务认定,那么在遇到纠纷的情况下,又怎能高效的处理解决纠纷呢?再者,有的农户虽然签订流转合同但是合同内容的规范与否,他们是不是能清楚明了又不得而知!例如:合同主体是否规范,条款合同是否完善,有没有统一格式规范的合同文本,这些都为引发流转纠纷埋下了隐患。

2.农村土地承包经营权流转相关政策法规不健全,对于农村土地承包经营权流转的很多细节性问题,我国现在的相关部门都未能在律法上做出明确的规定,可操作性的缺乏,都是对于土地承包经营权流转前进道路上的无形阻碍。

3.土地承包经营权流转的市场机制不够成熟,适应市场现状的流转机制也尚未形成,加之土地承包经营权流转服务平台的发展地区各异,流转的价格评估机制尚未形成,流转的相关中介服务机构十分短缺,还有流转信息不对称等问题都是流转过程中的绊脚石。

(三)土地承包经营权流转的配套制度不完善,尤其是流转农户农民的合法权益、生存权和发展权等社会保障问题亟待解决

土地承包经营权流转作为农村土改的核心,涉及农民的切身利益,城市乡村二元制的社会结构决定了农村土地的流转需要全方位的制度配套支持。就目前,我国农村土地承包经营权流转的不畅与农村社会保障制度,流转配套制度密不可分。流转的大前提之一:农村剩余劳动力就业、安排问题,换句话说就是农民的社会保障问题。农村人离开土地,进入城市打工,但是他们无法享受到城市人一样的社会待遇,医疗、社险、教育、公共物品等方面的问题一直是困扰农民工的头等难题!如果这些问题不解决,农民工更无力去抵御各种经营风险和市场风险,最终他们会因为承受不了这种压力而重新回到土地上去,将他们永久的束缚在土地上,进而出现宁可抛荒,也不流转的局面。

三、解决土地承包经营权流转中问题的对策

(一)土地产权、承包权、经营权要明确,同时想法提高效益,建立合理的流转机制,以稳定流转关系

在三权都明确的前提下,土地承包经营权流转的才会更加稳定。地方各级政府应想办法提高流转的效益,效益提高,流转农户才会有更多收益,这样才能吸引更多农户进入到流转中来。如果流转双方经济收益过低,而且没有合理的利益分配方案,那么流转关系便岌岌可危。所以必须以效益为中心,依靠生产力的进步,规模化经营,形成具有个性的产业,具有个性的流转市场机制。另一方面要利用承包经营权的流转,促进耕地资源合理配置,帮助农户减少投入,增加收益,以稳定流转关系。

土地承包经营权流转价格机制的建立是土地承包经营权流转市场建设的重要内容,有没有合理的土地承包经营权流转价格机制是判断土地承包经营权流转市场是否成熟的重要标志。从我国整体来看,大部分进行流转的地区都未形成地区特色价的价格机制。像青岛平度、莱西两个农业大市,它在土地流转事业的进程中可是领头羊的位置,但是都没有形成适合自己的价格机制,其他地区对市场、价格机制的摸索就更难了。目前我国流转的定价还是处在“一对一”的谈判阶段,由于价格的不合理而引发的纠纷也是频频出现,故建立专业的土地承包经营权流转价格机制必不可少。

(二)建立有形的土地产权交易和租赁市场,扩大产权交易内容,规范和促进流转中介组织的发展,同时对农民进行法律方面宣传教育

1.土地承包经营权流转事关农户的贴身利益,我们政府应在政策上给予农民一个保障,同时也要列为国家的一个长久的战略性目标去对待,相关部门应主动做好流转的指导、协调、管理、服务以及监督工作。确保各部门各司其职、分工明确,各个具体项目必须由专人负责,以防范问题出现之后各部门之间相互扯皮、推诿的现象;加强业务指导与培训,使流转行为更规范,同时印制规范的文本合同,保证流转的条款、手续齐全;紧盯流转土地使用情况的,以防止租用者为了自己利益的回收,进行掠夺式经营,对农地进行变相压榨、掠取,以维护农户的合法权益;四是建立纠纷防范和处理机制,一旦发生利益的冲突,便可依照相关条例解决冲突,将流转纠纷解决在基层,消灭于未成形状态。

2.有形市场的建设是土地产权交易的前提,地方政府应该主动建立起有形的农村土地产权交易和租赁市场,例如我省枣庄市,虽然它在农村土地产权交易和租赁市场的建设工作上遥遥领先,但是也尚未形成有形市场,因此也制约着土地承包经营权流转和产权交易的形成,制约着土地流转的发展规模。所以,地方政府应抓紧时间完善相关政策、法规,为土地承包经营权的流转创造良好的、有形的市场环境,推动流转事业的发展。

3.村委会作为基层群众自治组织,在土地流转的工作中应当发挥好应有的职责、作用。关于土地承包经营权流转是否需要上报村委会的情况调查结果显示,只有50%上报村委,另外一半则是自行解决,从这我们不难看出,虽说50%选项是上报村委会,但是村委会参与流转的真正原因是为了保护农民的利益不受损害,还是想从中获得某些利益我们不得而知。所以,国家各级相关部门应加大对土地承包经营权流转的相关法律法规的宣传力度,让基层党组织、党员、干部,充分认识到这些法律法规是我党在农村开展工作的必备武器,是加速农村改革的重要指导方案。处理土地承包经营权流转问题,要充分依据国家相关政策、规定,同时强化各级领导干部的行政能力,增强他们为民负责的意识。也要让农民了解自己在流转中所必须履行的义务,拥有的权力。只有学习了,懂得了,农民才会更加自觉地依法行事,使土地流转的进行更加规范,合法,减少利益纠纷的发生。

(三)积极探索“土地换社保”等农村社会保障体系的建设,同时大力推进农村劳动力向城市第二、三产业转移,进行产业结构的升级

1.目前我国的社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等方面。但是迄今为止,我国的广大农村地区没有配套且完善的社保体系,自然也无法解决流转农民的后顾之忧,导致农民对土地的依赖程度依旧很高,土地承包经营权流转的速度无法加快。因此,只有及早建立多层次,全方位的农村社会保障体系,包括最低生活保障、社会保障、医疗救助、子女就学、农民工保护等等,从根本上让农民消除对离开土地的危机感和应对规避市场风险的恐惧,摒除农民远离土地的后顾之忧,削弱土地给农民的安全感与依赖感,才能真正促进土地承包经营权流转的进一步发展。

2.开展农民工培训,提高民工的素质,提升非农业的就业能力,使他们变成先进的第二产业和服务业的合格劳动者,提高老百姓适应岗位的技能,以此将更多的老百姓带离土地,为土地承包经营权流转创造更加有利的条件。

“引导农民有序的外出就业,鼓励农民从身边发现新的就业机会,扶持农民自主创业,特别是要保障外出务工农民的合法权利和应得利益,使他们就业后在医疗卫生、子女学业、居住等方面与城镇居民有同等待遇”。这将进一步刺激了农民向城市进军的渴望,家里再也没有了后顾之忧,进入城市务工再也没有了以前那种一有事情就回家的情况,而且在经过学习之后,自身能力、素质的提升大大地增加了农民工留在城市的自信,这样对农村土地承包经营权流转政策的实行无疑是一个重要激励因素。

(四)将土地承包经营权流转工作作为政府绩效考核体系的一部分,强化监督与考核,让官员政绩与流转效益挂钩

建立起360度的考核评价体系,对各级政府进行综合的评定。将上级政府、农民、土地租赁者三方作为绩效考核的评价主体,设计、规划出一套可确切实施的评价指标,从而可以360度地对各级政府领导干部、基层干部的工作成果进行评价,避免出事后,各部门相互扯皮、推诿。同时,要将绩效考核的结果作为对干部工作奖惩的重要依据,鼓励各级干部发挥好自己在土地承包经营权流转中的作用,更要对他们进行督促,让他们时刻清醒认识到自己是人民的公仆,牢记“人民的小事,是我们的大事”的至理名言,也只有这样才能真正让国家干部明确自己的职责,维护农民的利益,才能将土地流转工作更好地进行下去。


参考文献:

[1]刘汉成,关江华.适度规模经营背景下农村土地流转研究[J].农业经济问题,2019.8.

[2]王薇,马慧芳.新型城镇化背景下变革农村土地流转的方式[J].农业经济,2019.3.

[3]肖琳芳.试论农村土地承包经营权的流转[D].湖北师范大学,2011.4.