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外力参与贫困村振兴的治理模式演进

作者:李小红 段雪辉  责任编辑:杨文茹  信息来源:《理论探讨》2020年第4期,第171-176页。  发布时间:2020-09-09  浏览次数: 267

【摘 要】贫困村的振兴离不开贫困村的有效治理而外力参与是贫困村振兴不可或缺的关键因素。外力参与贫困村振兴的治理模式也随着贫困村发展阶段的不同而不断调整优化精准扶贫时期形成了外力嵌入式治理模式脱贫巩固期适合外力与内生治理主体合作治理模式脱贫村振兴阶段拟推进外力融入脱贫村治理的融合治理模式。外力参与贫困村振兴的治理模式选择应该结合其发展阶段的不同而适时转换。

【关键词】外力贫困村嵌入式治理合作治理融合治理


在党和国家的精准扶贫政策强力支持下我国“贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%”[1]越来越多的贫困村实现了脱贫摘帽但脱贫摘帽主要是解决贫困村和贫困群众的基本生活保障问题只是其发展的第一步乡村振兴才是未来发展的目标。如何实现贫困村从脱贫摘帽到乡村振兴的跨越2018年9月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划2018—2022年》明确指出“乡村振兴治理有效是基础”。因此夯实贫困村有效治理基础并基于其发展阶段的不同适时调整和优化治理模式是贫困村振兴的关键。

贫困村的治理相对于其他农村治理形态而言外力在治理中发挥着重要作用。从精准扶贫伊始以各级党委政府为核心的行政化扶贫力量就强势参与治理并在很大程度上主导了贫困村以脱贫攻坚为核心议程的治理过程。脱贫摘帽后为了实现稳定脱贫巩固脱贫攻坚成果早在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅就联合印发《关于建立贫困退出机制的意见》明确提出“贫困人口、贫困村、贫困县退出后在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变支持力度不减留出缓冲期确保实现稳定脱贫”。这一文件明确了贫困村脱贫之后外来帮扶力量继续帮扶的责任也同时明确了外来力量在脱贫村治理中的存续。贫困村脱贫摘帽后必然要走向乡村振兴从贫困村和脱贫村发展的实践经验以及脱贫村的现实发展条件来看贫困村脱贫摘帽后的振兴之路依然离不开外来力量的参与外来力量仍将深刻参与脱贫村振兴的治理过程。

贫困村的振兴历经精准扶贫、脱贫巩固提升和乡村振兴等三个阶段贫困村不同发展阶段的环境和任务的差异也必然导致外力参与治理的模式的差异。正如恩格斯在《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中指出的“每一个阶段都是必然的因此对它发生的那个时代和那些条件说来都有它存在的理由但是对它自己内部逐渐发展起来的新的、更高的条件来说它就变成过时的和没有存在的理由了它不得不让位于更高的阶段[2]。因此外力参与贫困村振兴的治理模式也会随着贫困村发展阶段的变化而不断变化。在精准扶贫阶段贫困村内生治理能力较弱以各级地方党委政府为核心的行政化帮扶力量强势嵌入贫困村治理过程主导了贫困村以脱贫攻坚为核心议程的治理过程形成嵌入式治理模式。脱贫摘帽后行政化帮扶力量的外在帮扶压力弱化其介入脱贫村治理的动机减弱脱贫村的内生治理力量不断发育形成内外力量合作治理模式。在乡村振兴阶段行政化的外力逐渐淡出为吸引市场力量和社会力量参与脱贫村的振兴进程将逐步开放农村治理体系为外力提供制度化规范化参与农村治理的渠道和平台形成外力融入乡村治理的融合治理模式。

一、精准扶贫时期的治理模式——嵌入式治理

现代民族国家的建构意味着国家对社会的深度渗透和整合。中华人民共和国成立后通过土地改革、农业的社会主义改造和人民公社体制的建立极大地强化了国家和政府对农村社会和农民的控制也极大地削弱了农民的自主性和积极性。改革开放之初农村通过在经济上推行家庭联产承包责任制、政治上撤社建乡以及推行村民自治极大地调动了农民的积极性推动了农村的繁荣。2006年全面取消农业税整个国家进入城市反哺农村的新阶段在一系列惠农政策的支持下农村获得了长足的发展但新中国成立以来的农村发展并没有从根本上解决农村的贫困问题且广大贫困农村地区自我发展能力不足单纯依靠自身力量无法启动脱贫致富的进程。为了实现共同富裕党和政府动员整个社会的力量强势介入贫困村的发展进程中打破了贫困村原有的发展模式带领贫困村实现突破式发展。在这一过程中以地方党委政府为核心的行政化扶贫力量也强势嵌入贫困村的治理过程中形成了外力嵌入贫困村的嵌入式治理模式。

嵌入式治理的特征

“嵌入”一词最早由英国著名的经济史学家卡尔·波兰尼引入社会研究领域。其在讨论市场经济和社会的关系时指出“与经济嵌入社会关系相反社会关系被嵌入经济体系之中。[3]50弗雷德·布洛克在给卡尔·波兰尼著作《大转型——我们时代的政治与经济起源》写的导言中指出“解释波兰尼思想的逻辑起点是‘嵌入’概念……‘嵌入’这个词表达了这样一种理念即经济并非像经济理论中说的那样是自足autonomous而是从属于政治、宗教和社会关系的[3]15。对“嵌入”一词做较为深入分析的是马克·格兰诺维特他认为行动者“具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的”[4]。这里的“嵌入”指的就是一个主体或体系有机地“植入”到另一个体系中进而相互影响。

在精准扶贫时期外力参与贫困村治理的嵌入式治理模式是指在党和国家脱贫攻坚的具体任务的硬约束下充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势以各级地方党委政府为核心并吸纳事业单位和国有企业等力量以财政资金、自有资金和项目为依托积极选拔并向贫困村派驻以优秀共产党员为主体的第一书记、扶贫工作队和包村干部。通过党员组织关系的转接将这些外来扶贫力量中的党员组织关系转入帮扶对象的村党支部进而以党支部为核心参与并在很大程度上主导贫困村以脱贫攻坚为核心议程的治理模式。这一模式的特征表现为一是外来扶贫力量是以各级地方党委和政府为核心的行政化扶贫力量二是外来力量有各级地方财政和相关组织自有资金的强力支持三是这种治理模式是以村党支部为核心进行的形式上表现为上级党组织向农村派出以优秀中国共产党党员为骨干的扶贫力量并将外来扶贫力量中的党员的党组织关系转移到被帮扶村的党支部进而通过农村党支部来领导农村治理四是外来力量的嵌入是单向度的以各级地方党委政府为核心的外来力量单向度地嵌入贫困村治理中并主导贫困村以脱贫攻坚为核心议程的治理过程。

嵌入式治理的合理性

嵌入式治理之所以能成为精准扶贫期间外力参与贫困村治理的有效模式有其必然性一方面由党的执政合法性与贫困村贫穷落后面貌之间的矛盾推动另一方面由贫困地区经济社会发展的规律所决定。

党的执政合法性和贫困村贫穷落后的面貌之间的矛盾推动了党和政府实施精准扶贫战略大规模介入贫困村的发展进程和治理过程。实现共同富裕是巩固中国共产党执政合法性的重要来源。邓小平同志在1992年南方谈话中提出“社会主义的本质是解放生产力发展生产力消灭剥削消除两极分化最终达到共同富裕。[5]但制约共同富裕的最大问题就是贫困“截至2015年底我国还有14个集中连片特困地区、832个贫困县和12.8万个贫困村建档立卡贫困人口5630万人”[6]。解决贫困问题成为党和政府工作的当务之急。习近平总书记《在中央扶贫开发工作会议上的讲话》中也强调“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。”为从根本上解决贫困问题巩固党的执政合法性2015年年底召开的党的十八届五中全会就脱贫攻坚作出全面部署要求到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫贫困县全部摘帽解决区域性整体贫困。为实现这一庄严承诺在党中央的全面部署下全国形成了五级书记抓扶贫各级政府层层签责任书层层立下军令状开启了外力强势介入贫困村发展的进程也促成了外力嵌入农村治理的局面。

贫困地区经济社会发展的规律也要求外来力量的强势参与。长期的贫困导致贫困地区大量经济社会发展资源外流贫困村陷入了拉格纳·纳克斯所说的贫困恶性循环——“一个国家因为穷所以穷”。贫困村长期的发展实践已经充分证明其自身缺乏自我发展能力。贫困村在自我发展动能缺失的情况下启动脱贫发展进程只能靠外力的推动。与此同时外力为了更好地推动贫困村的发展也必然要从治理层面嵌入贫困村的治理体系中进而实现对脱贫攻坚议程的有效掌控实现外来意志和外来资源配置的高效协同从而能够更加高效地发挥外力的引领作用带动贫困村脱贫致富。

嵌入式治理的转型

嵌入式治理通过外力强势嵌入贫困村治理体系并主导贫困村以脱贫攻坚为核心议程的治理过程推动了贫困村的脱贫致富进程。因此嵌入式治理模式在贫困村的出现有其合理性但外力强势嵌入贫困村治理体系中也在特定时期内压缩了贫困村内生治理力量的成长和发挥作用的空间制约了贫困村内生治理能力的发展。因此在外力嵌入式治理模式的作用下贫困村的内生治理能力并没有随着贫困村经济的快速发展而同步发育反而因为外力的存在和强势参与引发了贫困村内生治理力量的治理惰性许多贫困村的群众产生了“等、靠、要”的思想。贫困村的振兴可以始于外力的发动但最终离不开贫困村内生治理力量的发育成熟。正如毛泽东在《矛盾论》中强调的“唯物辩证法认为外因是变化的条件内因是变化的根据外因通过内因而起作用。[7]随着贫困村脱贫摘帽进入脱贫巩固期外来行政化扶贫力量的外在刚性约束弱化外力嵌入贫困村治理体系的动机也会随之减弱嵌入式治理存在的基础将逐渐消失。脱贫巩固期的外力参与脱贫村治理模式必将随之改变进入内外力合作治理阶段。

二、脱贫巩固期的治理模式——合作治理

在整个社会的共同努力下越来越多的贫困村通过了上级部门组织的脱贫评估验收成功实现脱贫摘帽成为脱贫村。为了保障贫困村和贫困群众的稳定脱贫国家出台政策确定贫困村脱贫后在一定时期内继续享有精准扶贫期间的相关扶持政策贫困村的发展进入脱贫巩固期。

合作治理的特征

公共事务治理中的合作是一种必然。20世纪80年代伊始西方社会治理开始出现一次大的转型政府与社会合作治理公共事务成为一种现实“尤其对发展中国家而言很多时候政府可以和社会形成一种互动合作的关系而且进一步的研究发现政府与社会双方的互动在特定环境下能相互增权mutual empowerment),即加强双方的权力[8]。多元主体参与的合作治理成为常态并且“自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值”[9]

在脱贫巩固期外力参与脱贫村治理的合作治理模式是指贫困村脱贫摘帽后外力参与脱贫攻坚的外在硬约束弱化外力主导贫困村治理过程的意愿减弱贫困村内生治理力量逐渐发育成熟外力与脱贫村内生治理力量基于脱贫村稳定脱贫的共同目标通过平等、自愿、协商的方式共同致力于贫困村发展的治理模式。这一模式的特征有一是内生治理力量和外来治理力量在治理过程中的地位平等。“合作治理在行为模式上超越了政府过程的公众参与它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构[10]。在脱贫村的治理实践中就表现为行政化扶贫力量从强势介入贫困村的治理过程到逐步后退逐步让渡脱贫村发展的主导权给予脱贫村内生治理力量更大的作用空间并积极培养其治理能力。二是强调脱贫村内生治理力量对治理过程的参与及其义务。“行政管理者需要建立一种公民意识与公民一起投身于共同合作的行动。同时公民也要建立一种公民的意识以满足公民义务的要求[11]。脱贫村内生治理主体要克服“等、靠、要”的被动发展思维重拾脱贫村发展的重任。

合作治理的合理性

贫困村脱贫摘帽成为脱贫村之后为了巩固脱贫成果保障稳定脱贫国家还为其发展留出了缓冲期。中共中央、国务院在《关于建立贫困退出机制的意见》中明确提出“贫困人口、贫困村、贫困县退出后在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变支持力度不减留出缓冲期”。这一政策在确保脱贫村稳定脱贫的同时也明确了既有扶持政策延续的时间限度“一定时期内”。因此给予贫困村的特殊政策及利益只会在贫困村脱贫之后的一段时期内延续脱贫村一旦实现稳定脱贫缓冲期就会结束。发端于贫困村、延续于脱贫村的针对性帮扶政策支持和利益流入必然会衰减。脱贫巩固期变化了的发展环境和新的发展任务决定了脱贫村治理模式必须做出相应的变革。

脱贫巩固期要求脱贫村内生治理力量的崛起和担当。经历了精准扶贫时期行政化帮扶力量强势介入并主导贫困村以脱贫为核心议程的治理过程要外来行政化帮扶力量立刻完全退出脱贫村治理过程显然不符合脱贫村治理和发展的实际但继续延续精准扶贫期间的治理模式又不符合脱贫村未来发展需要。脱贫巩固期治理模式应以培养脱贫村内生治理主体的治理能力和责任为核心诉求建立内外力平等合作的治理模式。在合作治理模式中外来帮扶力量要逐步让渡脱贫村治理主导权并利用既有的参与平台着重发挥咨询、引导、协调和监督功能减少对外来资源的直接分配和以外来资源为基础的直接决定支持和鼓励依托现有的村民自治制度框架开展有效的村民自治实践。

合作治理的转型

脱贫巩固期的任务是保证脱贫村和脱贫群众的稳定脱贫。由于已经实现脱贫脱贫巩固期相较于精准扶贫时期党和国家施于地方党委政府的外在帮扶压力有所减弱随之而来的是外来行政化帮扶力量参与脱贫村治理的积极性的消退。在当前的脱贫村发展实践中行政化帮扶力量“歇歇脚”“喘口气”的思想和行为已经显现。随着脱贫村和脱贫群众稳定脱贫的持续实现脱贫巩固期也将顺利结束以地方党委政府为核心的行政化帮扶力量也会从脱贫村淡出脱贫村合作治理模式的现实基础也将随之消失行政化帮扶力量与脱贫村内生治理力量合作治理模式也会随之解体。脱贫巩固期任务的过渡性决定了脱贫巩固期的过渡性也从根本上决定了脱贫巩固期形成的行政化外力与脱贫村内生治理力量平等合作治理模式的过渡性。

脱贫村稳定脱贫只是贫困村发展的过渡性目标脱贫村的振兴才是关键。脱贫巩固期结束并不意味着脱贫村振兴的自动实现贫困村从脱贫摘帽到乡村振兴还有很长的距离。与此同时脱贫攻坚任务的完美收官也预示着行政化帮扶力量的退出和国家针对特定类型农村的针对性帮扶政策的退坡。贫困村精准扶贫期间的发展经验和脱贫村具备的发展条件都表明脱贫村的振兴离不开外来力量的支持。行政化帮扶力量的退出也必然要求在脱贫村的振兴中引入新的外来力量——市场力量和社会力量的助力和支持这些力量在党和国家普惠式的惠农政策的鼓励和引导下投身于农村的发展和振兴。脱贫村进入乡村振兴的新的发展阶段发展目标和外来帮扶力量的变动必然推动脱贫巩固期合作治理模式的转型。

三、乡村振兴阶段的治理模式——融合型治理

脱贫村的振兴离不开外来力量的支持和助力。随着以地方各级党委政府为核心的行政化扶贫力量的淡出以市场化和社会化力量为核心的外来力量将在国家乡村振兴战略的引导下进入脱贫村的发展场域推动脱贫村振兴。“乡村是一个有机的价值体系有自身的价值和发展规律通过制度创新、要素重新组合可以使乡村价值得以放大。外来要素只有在融入乡村体系才能落地生根开花结果[12]。新的支持力量应该融入农村生活成为脱贫村的一部分只有将脱贫村的振兴与自我利益的实现有机结合起来才能以主人翁的责任感更好地推动脱贫村振兴进程。

融合治理的特征

现有的农村“融合治理”主要从两个维度来理解一是从治理方式方法的角度强调农村自治、法治、德治的三治融合二是强调城乡一体化基础上的城乡融合治理。脱贫村振兴阶段的融合治理是指脱贫村在乡村振兴战略的指引下通过制度的优化完善建设开放包容的农村治理体系吸引市场力量和社会力量参与并融入农村治理体系成为农村发展和治理的本土力量从而在村民自治制度的框架内以平等的村民自治主体的身份参与乡村治理。融合治理特征包括一是融合治理中的外力指的是参与脱贫村振兴和治理的市场力量和社会力量二是农村治理体系的开放性通过对村民自治制度的调整和完善为参与脱贫村发展的外来利益主体提供参与并融入脱贫村治理体系的相应渠道和平台三是外来利益主体融入脱贫村后享有与内生治理主体平等的治理权。

融合治理的必然性

脱贫攻坚所要解决的是贫困村的脱贫问题所要实现的目标是贫困群众的“两不愁、三保障”。这一目标任务在贫困村经济社会发展条件匮乏、自身无力启动快速发展进程的情况下通过行政化的外力携带大量资源的强势介入和推动可以较为迅速地实现但脱贫并不意味着振兴脱贫村的振兴之路还很长脱贫村的振兴还需要外来力量的强势参与和支持。随着行政化的外来扶贫力量的逐步退出脱贫村的振兴急需市场力量和社会力量的介入和助推。

贫困村在脱贫攻坚期间通过外来资源的大规模流入取得了一定的发展成绩使得脱贫村的发展条件得到了一定程度上的改善这也可以成为脱贫村吸引市场力量和社会力量参与的重要条件。近些年党和政府为了推动农村发展也出台了一系列的支持政策尤其是乡村振兴战略的实施通过引导和推动更多的资本、技术、人才等要素向农业农村流动为脱贫村发展提供巨大的机遇但是市场力量和社会力量对脱贫村经济社会发展的深度参与及融入必然会对脱贫村的政治权力分配提出要求要求进入脱贫村的治理领域在治理层面获得话语权并通过这种话语权为其经济利益的实现更好地服务。

融合治理面临的困境

融合治理需要农村治理成为一个开放的空间为外来市场力量和社会力量分享脱贫村的政治权力融入其治理过程提供便捷的渠道然而农村政治权力的分配是以拥有农村户籍作为前提条件的。现行户籍制度始于1958年1月全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》。公安部门在具体执行户籍政策时将当时居民的户籍分为“农业户口”和“非农业户口”这一制度改变了传统户籍制度的人口登记和统计功能开始在户籍之上附加利益赋予不同户籍人口以不同的身份和待遇并实质上限制了农业人口向非农业人口的流动。以户籍制度为基础事实上形成了中国城乡二元结构。改革开放之后随着中国城市化进程的不断加快大量农村居民向城市流动冲击了传统的城乡二元治理结构。为顺应中国城市化的进程中共中央提出了新型城镇化政策要求各地放宽落户限制使得具备一定条件的农村户籍人口可以较为便捷地获得城市户籍个别大城市除外),但由于农村户籍附着农村土地等权利获取农村户籍的难度较大农村户籍的相对封闭性决定了农村治理体系的相对封闭性限制了外来市场力量和社会力量融入农村并参与其治理过程的空间。

当前农村治理的相关制度设计为非本地户籍人口参与农村治理提供了一定的参与渠道。一是通过选派第一书记参与。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二十六条规定“根据工作需要上级党组织可以向村党组织选派第一书记”。这一规定开放了非户籍的优秀党员通过上级党组织选派担任农村党支部第一书记的方式参与农村治理的渠道。上级党组织为农村选派第一书记始于精准扶贫并为推动贫困村的脱贫攻坚发挥了重要作用但是该制度设计中的第一书记通常来源于上级党组织所辖范围内的政府、事业单位和国有企业。二是在一定程度上开放非户籍农村人口在居住地的选举权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条关于村民委员会选民名单的相关规定明确非本村的农村户籍人口在本村居住一年以上且未参加户籍所在地的村民委员会选举的依个人申请经居住地村民会议或村民代表会议同意应列入参加本村选举的村民名单。这一制度设计开放的是在本村长期居住的外地农村户籍人口参与本村政治生活的渠道。现行的非本地户籍人口参与农村治理的渠道有诸多障碍第一种渠道中的第一书记虽没有户籍限制但却有身份的限制其人选绝大部分是政府、事业单位和国有企业的优秀党员第二种渠道虽然没有身份的限制但却必须是农村户籍人口。这两种非户籍人口参与农村治理的方式并不足以为市场力量和社会力量规模化常态化参与贫困村治理提供较为充足的空间并且这种参与也不是真正意义上的融入必将制约市场力量和社会力量参与农村治理的积极性和发挥作用的空间。

融合治理的发展

脱贫村的振兴需要市场力量和社会力量的融入需要其以农村当然利益主体的身份融入并参与农村治理和发展进程中。融合治理的实现和发展亟须建立开放包容的农村治理体系。

1.建设开放的农村党支部。

农村党支部是农村治理和发展的领导核心现有的贫困村党支部成员主要是本村户籍的党员建立开放的农村党支部是外力融入农村治理体系的重要渠道。应在现有“上级党组织可以向村党组织选派第一书记”规定的基础上进一步明确参与贫困村振兴的市场化组织和社会组织的法人代表或自然人。具有中国共产党党员身份的依个人申请经上级党组织批准可以加入到当地村党支部遵循法定程序可以担任相应的党内职务。将党在农村的基层组织建设成为对外来优秀分子开放的组织吸引外来优秀分子参与农村治理和振兴。

2.建立二元农村政治权力分配资格的制度。

现行的农村政治权力分配是以单一户籍为基础的。1958年诞生的户籍制度核心目的是限制人口流动而不是分配利益。在当时社会流动性低且外来利益流入极为有限的情况下把农村户籍作为分配农村利益的唯一资格标准制度有其合理性但在农村社会日益开放、外来利益流入增加且日益多元化的今天将单一户籍作为农村利益分配资格的制度设计已不能满足农村发展的需要。政治是利益的集中表现并服务于利益基于农村利益分配和实现的需要调整农村政治权力分配资格制度势在必行应将利益纳入农村政治权力分配的资格制度中形成“户籍 利益”的农村二元政治权力分配资格制度即将外来的非户籍利益主体纳入相关决策过程中赋予其相应的政治权利。

3.以户籍为基础推动农村梯度赋权。

通过逐步放开农村户籍加梯度赋权的办法为外来市场力量和社会力量参与并融入农村发展和治理创造条件。外来力量融入农村治理体系的现实路径可以采取“居住证 部分赋权、户籍 全部赋权”的梯度改革思路。“居住证 部分赋权”是指在本地居住一年以上凭本地居住证可以参加选举享有列席本村的村民会议和村民代表会议的权力“户籍 全部赋权”是在借鉴城市积分落户政策的基础上综合考虑实际居住、经营和服务年限参与当地政治文化生活的情况以及对当地的贡献等因素设计农村的积分落户政策达到一定积分经村民会议或村民代表会议讨论通过可以办理本村户籍成为本村全权村民从而平等参与本村所有的政治、经济和社会活动。

四、结语

贫困村的振兴必然经历精准扶贫、巩固脱贫成效和乡村振兴等三个阶段不同的发展阶段外力参与治理的模式也各不相同。精准扶贫时期形成了外力嵌入式治理模式脱贫巩固期适合外力与内生治理主体合作治理模式乡村振兴阶段拟推进外力融入脱贫村治理的融合治理模式。外力参与脱贫村治理的嵌入式治理模式、合作治理模式和融合治理模式是一贯的有其内在逻辑联系。在当前的脱贫攻坚实践中各地贫困村在贫困程度、区位条件、发展条件、基础设施、精准扶贫策略等方面的差异导致不同地区贫困村脱贫摘帽进程的差异进而导致贫困村所处的发展阶段也各不相同。为了更好地推动贫困村振兴进程结合贫困村发展阶段的适时变动及时切换外力参与其治理的模式极为重要。


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