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积极国家:反贫困战略中的政府干预与理论基础——基于国际反贫困战略的比较研究

作者:邓大才  责任编辑:杨文茹  信息来源:《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期,第48-57页。  发布时间:2020-08-31  浏览次数: 342

 贫困的产生和解决是一个具有争议性的话题。个人主义将贫困归因于个人原因,结构主义认为贫困是社会问题,前者主张不需要国家干预,后者主张国家干预。文本从个人主义与结构主义理论组合来考察贫困的国家干预类型,通过对中国脱贫攻坚战实践的考察及与西方扶贫理论和国家干预类型的比较,提出反贫困的五种类型:积极国家、发展型国家、有效国家、消极国家和无为国家。中国属于积极国家,干预程度最高。不同时期有不同的干预度,国家干预程度并不是越高越好,个人努力也有一定的限度。有效干预是能够实现减贫最大化的干预;有效努力是能够实现脱贫最大化的努力。国家有效干预与个人有效努力的结合能够实现最有效的减贫。从世界范围看,反贫困的干预收敛于有效国家。

关键词积极国家;有效国家;有效干预;有效扶贫;有效努力

 

贫困是一个伴随着人类产生的问题,每个国家、地区都不同程度地面临贫困问题。对于贫困问题的产生和干预的认识,学界有共识,也有分歧。一是贫困根源于个人还是社会?二是反贫困依靠个人努力,还是依靠国家干预?三是如果依靠国家干预,国家干预的边界在哪里?积极国家的干预是否会影响个人的努力程度?对于这些问题,不能简单以是或者否来回答,必须从理论的源头及实践经验比较进行研究。笔者拟通过对贫困理论的梳理,探讨国家进行贫困干预的理论基础,并在此基础上探讨中国脱贫攻坚实践中的国家干预类型及其理论基础。

一、文献梳理与问题提出

不同的理论对应着不同的政府干预,进而形成不同的国家类型。反贫困有两大理论:一是个人主义理论与消极国家;二是结构主义理论与有效国家,以及在结构主义下的发展主义理论

(一)个人主义贫困理论与消极国家

所谓个人主义贫困理论就是从个人的角度解释贫困及国家在反贫困中的干预程度及角色。个人主义贫困理论主要包括两项内容:一是贫困是个人原因;二是个人产生的贫困问题由个人解决,不需要国家干预。

个人主义理论最早产生于英国,英国在历史上有强大自由放任的意识形态,它强调个人自主选择,反对国家干预。国家被概念化为“守夜人”,其作用是保证社会秩序和市场自由。纯粹的自由放任主义意识形态主张否定国家、否定强制,追求个人利益和个人权利被视为繁荣社会的驱动力。纯粹的个人主义理论主张对于市场产生的不平等、贫困问题,国家只能有限地介入。这类国家被称为“消极国家”。

美国是主张个人主义贫困理论的代表性国家。Jacobs.Hacker和Paul Pierson表示,美国人拥抱个人主义,将其作为一种社会伦理。支撑这种伦理的是用一种以高度个人主义的术语来解释世界。个人主义将责备和赞扬归因为个人,重要的是个人行为,无论好坏都是他们应得的。大多数美国人重视个人的努力工作和自力更生,认为机会是开放的,反对再分配政策,无论是针对种族的政策,还是旨在帮助普通贫困者的政策。生活中的机会广泛存在,在很大程度上不受个人背景的约束。因此,任何由此产生的不平等都被认为是公平的,因为个人的努力和能力会得到适当的回报。持有这些信念的人强调自力更生和奖励分配的公平性

Edward Royce通过对个人主义进行梳理,认为贫穷源于个人的弱点、缺点和不足。穷人缺乏智力、技术和能力;缺乏经验和教育;缺乏决心和毅力;缺乏良好的态度和价值观;作出错误的选择,从事自我毁灭的行为;不能或者不愿意努力,也不愿意积极利用为他们提供的机会。他主张贫困是个人问题,是贫困者的特点和行为的副产品。杭承政、胡鞍钢从个人主义的视角分析了贫困人口的“精神贫困”,将其界定为贫困人口志向缺乏、信念消极和行为决策非理性等,其本质是个体失灵

可见,个人主义理论认为贫困是个人原因,国家不应该对个人产生的问题进行过多的干预,只需要进行有限的干预和政策支持,主张依靠个人努力脱贫,实施“消极国家”政策。

(二)结构主义贫困理论与有效国家

结构主义贫困理论是与个人主义贫困理论相对的一种理论,认为贫困的根源不是个人原因,而是外部影响的结果。结构主义贫困理论为国家有效干预提供了理论基础。

美国是个人主义贫困理论及消极国家的代表,西欧和北欧国家则是结构主义贫困理论与有效国家的代表。美国人认为贫穷是穷人懒惰,而欧洲人认为贫穷是穷人不幸;美国人认为穷人只要努力就能够摆脱贫困,欧洲人认为需要国家帮助,穷人才能够摆脱贫困。因此美国反对再分配和国家干预,欧洲国家支持再分配和国家干预

Edward Royce对结构主义贫困理论也进行了全面梳理和研究,指出结构性的观点将贫困归因于经济、政治、文化和社会力量在个人控制之外的作用:穷人缺乏能够支付生活工资的工作;政府体系照顾富人的关切而忽视低收入家庭的利益;政治和媒体言论蔑视穷人,将他们视为慈善事业的对象,并使他们隐形等。总之,贫困是一个社会问题,是权力分配和社会组织的副产品

David Brady提出要超越个人主义,主张以制度化权力关系理论解释贫困问题,认为个人主义理论、结构主义理论对贫困的解释力很弱,制度化权力关系理论的解释力很强。贫困是政治的结果,因此需要通过政治来反贫困Thomas A.Bryer等虽然没有提出结构主义贫困理论,但是主张贫困者摆脱贫困需要国家干预,特别是最大可能向贫困者授权,鼓励贫困者参与。也有学者通过对墨西哥的反贫困研究得出结论,认为扶贫项目是由政治决定的。在很大程度上社会项目的特殊设计取决于现有的制度约束和政治家赢得选举的必要性。扶贫的政治逻辑将选举和制度设计置于核心

还有些学者虽然没有明确提出结构主义贫困理论,但是他们认为贫困的根源是外部因素,因此需要国家进行有效干预。Onlenna Selolwane指出,博茨瓦纳反贫困的成效主要是国家的有效干预,其中民主制度的巩固与问责的作用很大,政治性因素对反贫困的作用排在首位KhooBooTeik的研究指出,减少贫穷最有效的办法是实施普遍性的社会政策,而不是有针对性的、应享尽享的办法,且实施普遍性的社会政策需要强大的国家能力。汪三贵、彭华民等从国家有效干预和制度分析的角度梳理了中国的扶贫政策和扶贫经验

(三)结构主义下的发展主义理论与发展型国家

Edward Royce曾将“有效国家”称为“发展型国家”。笔者认为Edward Royce的判断并不正确,“有效国家”并不干预市场,但是“发展型国家”会干预市场。“发展型国家”是日本、韩国等东亚国家通过产业支持政策促进发展的一种国家类型。发展型国家既不是社会主义类型,也不是自由市场类型。发展型国家主要利用国家有效干预而促进经济发展,在前期控制底层民众的组织化和福利增长过程中,国家采取“胡萝卜加大棒”的政策,谋求经济发展,通过经济发展及发展后的社会政策解决贫困问题

简言之,发展型国家就是“先发展,再分配”,“先忍受低福利痛苦,再分享红利”。发展型国家与有效国家最大的不同是实施产业政策影响市场。因此发展型国家的扶贫是发展结果的副产品。可以将这种干预和扶贫称为发展主义。在发展主义下需要国家主动干预,这类国家属于“发展型国家”。从研究范畴和影响因素看,发展主义也是一种外因论,可归属于结构主义理论。

还有学者将两种理论、两类国家结合起来研究。Steffen Mau认为,国家需要为穷人提供体面的生活,穷人也应该努力工作,摆脱贫困Duncan Green则建议,要解决贫困问题,不能只有“有效国家”,也不能只有“积极公民”,要将两者有机结合起来,才能够有效反贫困Yuen Yuen Ang通过对中国的研究指出,中国能够摆脱贫困主要在于将“薄弱的机构”与“薄弱的市场”相结合,相互演进促进发展摆脱贫困Zhaohui hong认为中国贫困没有解决,根本原因是穷人缺少权利,即“权力资本”剥夺了穷人权利,导致“权利贫困”。邢成举、李小云则基于中国扶贫实践的分析,认为中国走出了一条超越结构与行动的中国特色扶贫开发道路,不仅重视贫困者自身的主体价值与内在动力,而且健全了贫困政策结构和治理体系

通过上述分析可以发现,在解释贫困问题方面存在两种理论,即个人主义贫困理论和结构主义贫困理论,同时也存在两类国家——消极国家、有效国家。此外,结构主义贫困理论在实践中拓展为发展主义理论和发展型国家。但是这些理论和国家类型都无法完全解释近年来中国全面实施的脱贫攻坚战。在脱贫攻坚战中,国家不仅干预市场,而且直接介入生产过程,帮助穷人提高生产能力;国家提供的脱贫援助不是以产业政策及企业集团为对象,而是以社区和贫困户为对象;国家在提供援助时脱贫对象没有选择的自由,等等。那么中国脱贫攻坚战可以用怎样的理论来解释?脱贫攻坚中的国家是什么类型的国家?在国家类型的谱系中位置如何、角色如何?

二、脱贫攻坚:从“发展型国家”到“积极国家”

作为社会主义国家,中国十分重视扶贫和反贫困。改革开放前,因为国家能力不足,扶贫没有进入国家的政治议程。但改革开放后,经济发展增强了国家能力,国家开始加大反贫困的力度。1986年5月成立的国务院贫困地区经济开发领导小组,作为国务院的议事机构,协调、统筹全国的扶贫工作1993年,国务院贫困地区经济开发领导小组更名为国务院扶贫开发领导小组。国务院扶贫办成立后,我国进入专门的扶贫阶段,但在很长一段时间里,扶贫服从于经济的发展,与日本、韩国的“发展型国家”类似,在发展中扶贫,以发展促扶贫。2015年11月29日,中共中央、国务院颁布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》),标志着脱贫攻坚战正式启动。该《决定》要求2020年所有贫困人口实现脱贫。为了实施脱贫攻坚战,国家编制了脱贫规划及实施“倒计时”脱贫策略,并对各级地方政府、行政官员实施严厉的政治和行政问责。与消极国家、有效国家、发展型国家的扶贫政策比较,中国的脱贫攻坚战具有如下特点

(一)系统性

中国的脱贫攻坚战是一项浩大的系统工程,主要体现在几个方面:一是扶贫内容的系统性。除了“两不愁、三保障”外,还有贫困地区的基础设施建设、贫困社区和农户的产业发展政策。“两不愁、三保障”是指穷困户不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗、住房安全有保障,它是农村贫困人口脱贫的基本要求和核心指标;二是扶贫行动的系统性。整个国家的党务和官员行政系统,从国务院、省、市、县、乡、村的各级政权、行政官员和党务系统,均参与和承担着本地或者对口帮扶地区的脱贫攻坚任务。各地还动员企业、社会组织等加入脱贫攻坚系统;三是扶贫经费的系统性。中央政府承担了大部分的扶贫经费,但是各级政府需要配套资金,市场主体和社会组织也被动员投入扶贫经费。脱贫攻坚战是一项以国家为行动主体的系统性政治、行政工程。

(二)精准性

脱贫攻坚战又称为精准扶贫战,精准性是中国脱贫攻坚的一大特征。主要体现在两方面:一是脱贫对象的精准性。国家在低收入地区划出一些贫困县、贫困村;在低收入人群中划出一些贫困户、贫困人口,专门为这部分人群建档立卡。各级政府、对口帮扶部门和人员对建档立卡贫困户和人口进行精准帮扶。建档立卡户务必在2020年底实现脱贫,国家与社会集中帮扶脱贫;二是脱贫经费的精准性。国家财政拨款和地方配套经费专款专用,基础设施经费、产业项目经费、危房改造经费等不得混用,也不能转移到非贫困县、非贫困村。脱贫对象和脱贫经费的精准性有利于提升扶贫效率和绩效,但扶贫对象和经费投入的倾斜也可能造成地区之间、社区之间和贫困户之间出现新的不平等。

(三)生产性

中国脱贫攻坚战与有效国家、发展型国家的不同之处在于,我国有产业扶贫项目、金融贷款项目等。产业项目可以以村、小组或者合作社为单位组织,也可以因户施策,进行生产性投入或者经营性投入,必须保障贫困户增收。金融贷款采取“户贷户用,企贷企用”原则。各级地方政府及驻村帮扶人员要确保贫困村有产业,贫困户能够从产业中增收。国家的投入不仅有产业支持政策,而且能直接培育生产、组织生产和发展生产,期待通过生产项目扶贫培育贫困村庄和贫困户的内生动力和增收能力。脱贫攻坚战的生产性特点主要是针对有生产能力和意愿的贫困户,但是这种生产性特点将中国与有效国家和发展型国家区别开来,而且与古典经济学的自由主义理论存在差别。

(四)强制性

脱贫攻坚战还有一个重要特点,即强制性。一是对贫困地区的地方官员具有强制性,地方党委、政府负责人是脱贫攻坚的第一责任人,辖区贫困人口不脱贫,就不允许责任人异地调动和提拔。如果在2020年或者其他规定的时间内不能脱贫,要被上级问责。二是对口帮扶单位及驻村扶贫人员具有强制性,对口帮扶单位和帮扶人员必须持续帮扶,在规定的期限内帮助贫困村、贫困户脱贫。三是对贫困村、贫困户具有强制性,国家级的贫困村、贫困户必须接受各级政府的帮扶直到脱贫。四是对扶贫办系统具有强制性,国务院扶贫办及各级地方扶贫系统作为脱贫攻坚的统筹协调部门,负责协调、组织、分配和监督,同时接受党中央、国务院的政治和行政问责,具有强制性的职能和任务。

(五)高标准性

中国脱贫攻坚战还有一个特点是高标准性,指在最严考核和督查问责体制下,各地严格按照高标准、严要求推进脱贫攻坚工作。例如,在危房改造方面,河南省新蔡县危房改造不仅速度快,投入比非贫困村多,而且在改造完成时还在“清零”的基础上进一步实现了“六改一增”,即为困难家庭改院、改厕、改厨、改线、改地面、改墙面,以及增添简单家具。在医疗保险方面,河南省西平县的贫困户能够享受基本医保/家庭医生、大病医疗保险、大病补充医疗保险、门诊重特大疾病保险、民政大病救助、政府医疗救助等,住院治疗贫困户自己基本不花钱,但是同一地区的非贫困户则只享受基本医保、大病保险、大病救助等。在教育保障方面,辽宁省黑山县的贫困户学生可以享受学前教育免除保教费,同时补助生活费;义务教育阶段寄宿补助,高中阶段免除学杂费、享受助学金,非贫困户只能享受国家普惠教育政策。另外,在产业扶贫、就业帮扶、基础设施建设等方面,贫困村与非贫困村、贫困户与非贫困户之间存在较大差异。这些高标准、严要求的投入和保障,有力促进了贫困村、贫困户脱贫,但值得注意的是,各级政府在扶贫上的“政策叠加”可能引发“政策悬崖”

从上述分析中可以发现,中国脱贫攻坚战是一项举国体制、系统工程,贫困人口享受到的脱贫待遇超过其他非贫困人口的待遇。脱贫攻坚不仅有产业政策扶持,更有生产性投入、组织和培育。脱贫攻坚战带来了国家与社会关系的深刻改变,国家帮扶贫困户,而且对贫困户具有强制性。脱贫攻坚战本身是解决不平等问题,但是部分地区由于政策叠加形成了“政策悬崖”,贫困地区、贫困村和贫困户的收入、发展环境、福利政策等反而超过了非贫困地区、非贫困村和非贫困户,产生了新的不平等问题。

三、贫困理论的组合与国家干预类型的系谱

中国的脱贫攻坚战是中华人民共和国扶贫历史进程中的一个阶段,也是世界反贫困战略的重要组成部分。将中国的脱贫攻坚战放在世界扶贫框架中进行考察将更能发现中国脱贫攻坚战的特色,也能更好地理解脱贫攻坚中的国家与反贫困理论。

(一)贫困理论组合与国家类型

Edward Royce曾将结构主义分为“强结构主义”和“弱结构主义”,但是他没有将结构主义与个人主义结合起来进行考察。结构主义是一个非常宽泛的概念,将外部因素对扶贫的解释均置于结构主义下,模糊了不同国家扶贫战略的差异。本文将个人主义理论与结构主义理论相结合,建构一个二维四象限的框架来解释不同国家的反贫困战略(见图1)。



1 贫困理论与国家类型


第一种类型,强结构主义和强个人主义:有效国家(Effective Country)。这种理论的组合强调贫困是外部因素与个人因素共同导致的,因此需要国家的大力帮助,也需要个人的最大努力。所谓有效国家主要是指能够将国家干预与个人努力结合起来反贫困的国家,西欧、北欧的福利国家是有效国家的代表。

第二种类型,弱结构主义和强个人主义:消极国家(Negative State)。这种理论的组合强调贫困产生的个人因素,主张最小干预的国家,即“守夜人”、“看门人”的国家。早期的自由放任型国家属于这种类型,主要指美国和早期的英国。

第三种类型,弱结构主义和弱个人主义:无为国家(Inactive State)。这种理论组合下的国家没有能力对贫困进行干预,也没有制定相应制度激发个人的积极性。简单而言,这类国家是:国家无能力,穷人无依靠,努力无作用。

第四种类型,强结构主义和弱个人主义:多类型的国家。在这种理论组合下有多种类型的国家,本文主要讨论发展型国家(Developmental State)和积极国家(Positive State)。发展型国家主要是国家积极干预产业政策,先发展经济再扶贫脱贫,因此扶贫是在发展的后期,发展前期国家往往抑制福利的增长和再分配。这类国家在第四象限的上部分,国家的行为是为了发展,可以称之为发展主义,日本、韩国属于这种类型。在第四象限的下部分,国家不仅干预产业政策,还直接干预家庭、社区的生产过程,比如中国的脱贫攻坚战。这一类型的国家有更积极的行动、更积极的政策,可以称为积极国家。这种类型的国家只有在强意识形态、强国家能力、强职能的背景下才有可能实现。本文将积极国家概括为“强国家主义理论”。

(二)不同类型国家的贫困政策与战略

个人主义、结构主义贫困理论及其组合可以形成五种经典的国家类型。为什么会形成这五种类型的国家?这五种类型国家的划分依据是什么?五种类型国家的扶贫政策有何不同?本文将从国家对社会和市场干预的程度的维度予以解释。

1.消极国家(Negative State)

早期的现代国家是典型的消极国家,如英国、美国。这类国家主张自由放任的经济,由市场调节、个人自主选择来解决市场产生的问题,国家主要是维持秩序,最多也只是解决弱者的生存问题,在这类国家中即使有社会政策也只解决贫困人口的生存问题。因此,消极国家只有少量的普遍性社会政策。

2.有效国家(Effective Country)

市场经济带来了发展,同时也产生了很多问题,特别是不平等问题,仅仅依靠市场无法解决。因此经济史学家格申克龙认为落后国家需要国家集中力量促进发展。波兰尼认为,要使市场不毁灭,需要国家扮演更“积极”的“强制”角色,赋权公民权利。第二次世界大战前后,经济政策领域出现了“凯恩斯革命”,即通过国家投资来解决就业、再分配问题,第二次世界大战后大部分经济合作与发展组织(OECD)国家形成了福利国家,如北欧的丹麦、挪威、瑞典等。与消极国家相比,福利国家除了具有普遍性的社会政策扶贫外,还有针对性的应享尽享政策和提升就业能力的政策,前者包括针对妇女、儿童、老年人和残疾人的扶贫政策,后者包括教育、技术培训等人力资本政策。这类国家没有干预市场,但是通过干预性社会政策补充市场。因此,国家干预主要是帮助个人、促进个人,调动政府和个人两方面的积极性。因此,这类国家被称为扶贫的有效国家。

3.发展型国家(Developmental State)

20世纪50年代以后,东亚一些国家,如日本、韩国等国家,采取了与有效国家不同的发展政策,即通过主动干预产业政策、协助符合产业政策的企业发展。这类国家称为发展型国家。发展型国家的扶贫分为两个阶段,第一阶段为发展阶段,国家主要是促进发展,即“做大蛋糕”,国家控制再分配和社会政策,以免福利增长过快影响发展。第二阶段为再分配阶段,当经济发展到一定程度后,再逐渐提高再分配比重,实施较多的社会政策,缓解不平等和进行扶贫。发展型国家与有效国家的不同之处在于,发展型国家通过产业政策干预市场,促进发展。这与古典经济学的自由放任主义有很大差异。

4.积极国家(Positive State)

中国是社会主义国家,实施的脱贫攻坚战与有效国家、发展型国家有较大区别:一是在社会政策方面,有超过生存需要的政策,如各类教育保障、住房改造、低保政策等“政策叠加”,致使有些地方形成了“政策高地”甚至“政策悬崖”;二是国家不仅实施产业政策,干预市场,而且还直接帮助贫困村、贫困户发展生产,要求生产环节有成效,即保障贫困户、贫困村有持续发展和增收的能力;三是部分贫困地区、贫困村的基础设施建设标准高于周边非贫困地区、非贫困村,其建设标准超越贫困地区、村庄、农户的需要。与有效国家、发展型国家相比,中国脱贫攻坚战在贫困政策、介入生产、超越需要的基础建设方面更加积极。因此,本文称脱贫攻坚时期的中国为积极国家。

5.无为国家(Inactive State)

世界上还有一类国家,国民挣扎在生存的边缘,国家没有能力扶贫。如果有社会政策支持,也只是微弱的生存性支持,并不是普遍性保障。这类国家属于无为国家,在无为国家中有一部分国家属于阿西莫格鲁和罗宾逊所说的“失败国家”。“失败国家”不仅没有包容性的增长以使国家从贫困走向富裕,甚至不能维护社会秩序。五类国家对应着不同的贫困理论,消极国家对应个人主义贫困理论;有效国家、发展型国家和积极国家对应结构主义贫困理论。结构主义理论下的三类国家也有差别,有效国家对应福利主义,发展型国家对应发展主义,积极国家对应强国家主义。如果进一步深入研究,这些理论的不同组合又会形成多类、多层的国家。


1 经济、社会政策与国家类型



(三)国家干预、个人努力及国家系谱

经过上述分析,可以将五类国家置于一个连续的系谱及箱式结构图中(见图2),A为完全的国家干预,没有市场和社会的努力空间;B为没有任何国家干预;C为完全的个人努力;D为个人没有任何努力。

从国家干预程度来排序,从A到B,依次为积极国家、发展型国家、有效国家、消极国家和无为国家,其干预程度依次降低。从图2可以看出,有效国家的干预程度虽然较高,但是没有达到50%(假设最高干预为100%,50%为干预的中间线),但是接近50%;发展型国家干预程度大于有效国家,超过了50%的干预中间线;积极国家的干预程度最高,超过了50%,靠近100%的干预线;消极国家有干预,但是干预程度有限;无为国家的干预程度最低,无法满足穷人的需求。

按个人的努力程度排序,恰好与国家干预程度相反,从C到D,依次为挣扎穷人、努力穷人、积极穷人、服从穷人和被动穷人,其个人努力程度依次降低。其实个人的努力程度与国家干预程度紧密相关,国家干预的程度越大,穷人作用的空间越小,努力程度越小。如积极国家对应着“被动的穷人”,即穷人不需要太多的努力就能够实现脱贫。

从中国脱贫攻坚战的实践及各国比较看,有效政府与积极穷人是扶贫最有效的组合。如果国家干预程度太大,就会发生“挤出效应”,即会降低穷人的努力程度;如果国家干预程度太小,则会发生“干预赤字”,贫困者的努力无法实现最优化。因此,国家干预不是越多越好,穷人努力虽然是越大越好,但是如果没有国家干预支持,其努力效果也会大打折扣,可见两者是相互补充的。最好的组合即:干预而不影响努力,努力能够借助政府力量获得最大程度的发展。只有获得国家支持的努力才是“有效的努力”,当然只有穷人努力的国家干预才是“有效的干预”。



2 国家干预与个人努力的结构图


四、结论

经过实证分析及比较性深入讨论,我们可以得出如下基本结论。

(一)脱贫攻坚战的中国属于积极国家

在脱贫攻坚战中,国家在社会政策、基础设施建设及生产环节的介入比较深,特别是超需要的干预和供给。对生产过程的积极干预,即使在发展型国家、有效国家中也不存在。因此,在扶贫的国家干预类型中,中国属于积极国家。脱贫攻坚战中国家干预的理论基础,既源于结构主义理论,也源于社会主义国家性质的要求。可以将此称为结构主义理论中的“强国家主义观点”,它是中国脱贫攻坚战的理论基础,也是对积极国家的一种理论概括。

(二)不同的贫困理论会有不同类型的国家

总体而言,学术界有两大贫困理论,即个人主义贫困理论和结构主义贫困理论。每一类理论都会有不同类型国家及对贫困的干预类型。个人主义贫困理论对应消极国家,结构主义贫困理论对应干预国家。从科学角度讲,没有完全单一理论支撑的贫困干预和国家类型,任何国家都是个人主义理论与结构主义理论的结合,只是组合的比例不同。根据两者的不同组合,可以形成五种类型的国家:积极国家、发展型国家、有效国家、消极国家和无为国家。这五种类型的国家干预程度依次降低。积极国家的干预程度最强,无为国家的干预程度最低。

(三)有效扶贫是国家干预与穷人努力的有效组合

对于有效扶贫而言,国家干预程度不是越高越好,穷人的努力程度也不是越大越好,两者都有一个“度”的问题。从实践中看,国家最有效的干预程度是不以“挤出穷人努力”为代价;穷人的有效努力是能够借助国家的干预发挥最大化减贫的努力,穷人的努力只要没有出现边际递减,就是有效的努力。从整体上看,有效国家与积极穷人的组合是比较适宜的脱贫组合;积极国家可能挤出穷人的努力;消极国家可能使穷人努力无效。

(四)国家类型在不同的历史时期可以相互转化

国家对扶贫的干预类型在不同的时期会有所不同。如中国从改革开放初期的发展型国家转向如今的积极国家,2020年中国脱贫攻坚阶段即将结束,脱贫攻坚战全面完成后的相对贫困问题,如何从“积极国家”转为“有效国家”,通过社会政策实施普遍性的或者应享尽享的扶贫政策缓解相对贫困,应是我们思考的问题。东亚的发展型国家也逐渐降低国家干预程度,即从“发展型国家”转为“有效国家”。西方发达国家的扶贫战略也是从“无为国家”转为“消极国家”,从“消极国家”转为“有效国家”。可见,国家对贫困的干预程度会随着经济社会的发展而进行调整,不同的时期和不同的阶段会有不同的国家干预战略,但是最终都会逐渐收敛于“有效国家”。

笔者在此可以与一些竞争性观点进行商榷。Edward Royce对个人主义贫困理论和结构主义贫困理论进行详细深入的分析,提出了“强结构主义”和“弱结构主义”的观点,但是Edward Royce没有对两种理论的组合及其国家类型进行深入研究,也没对结构主义理论进行细致的分类和拓展性研究。同时,笔者在Edward Royce研究的基础上将结构主义理论与个人主义理论进行了组合性研究,提出五种经典的反贫困的国家干预类型。笔者还将国家干预程度放在一个连续的系谱上考察,提出积极介入生产过程的中国,属于积极国家。积极国家对贫困的干预程度最高,而且这种最高的干预对个人努力具有一定的“挤出效应”。

Duncan Green对国家干预与个人努力进行过深入研究,提出了有效国家和积极公民的结合可以有效脱贫的观点,但是他并没有考虑有效国家干预的程度和积极公民的努力程度。本文在此将五种类型的国家与个人努力程度进行结合,并提出了过多或者过少的国家干预都不会实现最有效的扶贫,没有国家干预的个人努力不是最有效的努力,只有适宜的国家干预与个人努力的结合才能够实现最有效的扶贫和减贫。


注释:

①Edward Royce认为对贫困及其干预有两种理论,即个人主义和结构主义理论,但是笔者认为东亚发展型国家有自己的反贫困理论,即发展主义与发展型国家。因此,结构主义贫困理论可以延伸出发展主义理论。

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⑰Steffen Mau. The Moral Economy of Welfare States :Britain and Germany Compared. New York: Routledge,2003:192-193.

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⑲Yuen Yuen Ang. How China Escaped the Poverty Trap. Cornell University Press,2016 :4-5.

⑳Zhaohui hong. The Price of China’s Economic Development :Power,Capital,and the Poverty of Rights. University Press of Kentucky,2015 :192-193.

㉑邢成举、李小云:《超越结构与行动:中国特色扶贫开发道路的经验分析》,《中国农村经济》,2018 年第 11 期。

㉒《国务院贫困地区经济开发领导小组第一次全体会议纪要(摘要)》,《中华人民共和国国务院公报》,1986 年第

16 期。

㉓《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,《人民日报》,2015 年 12 月 8 日。

㉔以下实证部分是国务院扶贫办委托笔者团队对渝、豫、蒙、宁、辽 5 省 10 县调查情况的概括,具体参见调查组完成的《非贫困县非贫困村脱贫攻坚的态势、问题与对策》内部报告。

Edward Royce. Poverty and Power :A Structural Perspective on American Inequality. Rowman & Littlefield Publishers,Inc. 2009 :163-164.

[美]亚历山大·格申克龙:《经济落后的历史透视》,张凤林译,北京:商务印书馆,2012 年版,第 33-38 页。

[匈]卡尔·波兰尼:《大转型:我们时代的政治与经济起源》,刘阳、冯钢译杭州:浙江人民出版社,2007 年版,第 211-220 页。

[美]阿图尔·科利:《高速增长的政治经济体系从何而来?韩国“发展型国家”的日本谱系》,[美] 禹贞恩:《发展型国家》,曹海军译,长春:吉林出版集团责任有限公司,2008 年版,第 154-155 页。

[美]德隆·阿西莫格鲁、詹姆斯·罗宾逊:《国家为什么会失败》,李增刚译,长沙:湖南科学技术出版社,2017年版,第27-30页。

Duncan Green. From Poverty to Power :How Active Citizens and Effective States Can Change the World. Oxfam International,2008:11-12.