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改革开放以来农村基层协商民主制度化:驱动因素、嬗变历程与基本经验

作者:郭雨佳 张等文  责任编辑:杨文茹  信息来源:《理论月刊》2020年第8期,第31-40页。  发布时间:2020-08-31  浏览次数: 404

 改革开放以来,党和政府推动乡村治理现代化的需要、农村基层干部和群众参与协商活动的需求以及社会资本的发育等因素不仅催生了农村协商民主实践的兴起,而且推动其逐渐迈向制度化发展轨道。改革开放初期民主协商在村民自治中萌生、党的十三大报告提出“建立社会协商对话制度”、温岭市民主恳谈会诞生以及党的十八大报告正式提出“开展基层民主协商”,是农村基层协商民主制度变迁的关键节点和划分农村协商民主制度化发展历程的重要依据。要想充分发挥农村协商民主的治理效能,实现民主协商实践的可持续发展,就要及时总结农村协商民主制度化的宝贵经验,坚持党的领导与多元协商相结合,坚持顶层设计与基层实践齐头并进,重视正式协商制度与非正式协商制度的衔接与互动,通过协商民主制度创新摆脱对既有制度的路径依赖。

关键词改革开放农村协商民主制度化关键节点


改革开放以来,农村出现了翻天覆地的变化,乡村治理和民主政治建设成效显著,农村基层协商民主经过萌芽与发展,不断完善,日臻成熟。尤其是党的十八大以来,在中央顶层设计的推动下,在理论界和媒体的呼吁和宣传下,在广大农村干部和群众化解乡村治理困境的现实要求下,农村基层协商民主蓬勃发展起来,协商民主实践形式越来越多样,制度化程度越来越高,在乡村治理中的作用越来越重要。鉴于此,回顾与总结农村基层协商民主制度化发展历程和有益经验,对提高乡村治理效率、实现乡村治理体系和治理能力现代化以及促进乡村振兴战略实施具有重要的意义。

一、农村基层协商民主制度诞生与变迁的驱动因素

“任何一种制度安排,都是建立在特定的社会现实基础之上。”[1](p63)改革开放四十多年以来,社会、经济、政治、思想和文化的发展为广大农村实行协商民主做好了充分准备[2](p40)。党的十一届三中全会召开之后,农村改革如火如荼,家庭联产承包责任制迅速成为农村生产的重要形式,村民自治逐渐发展起来,群众自治性组织快速成长,社会资本不断累积,农村干部和群众对民主治理技术的需求日益迫切。正是在这样的背景下,农村基层协商民主逐渐产生和发展起来。

(一)党和政府推动乡村治理现代化的迫切需要

我国农业人口占比大,乡村公共事务繁杂,每一件事务都关乎百姓切身利益。作为国家治理必不可少的重要组成部分,乡村治理无小事,件件都在考验党的执政能力和政府的治理能力。改革开放以前,我国实行以党代政、政社合一的管理模式,国家对农村管控极为严格,农民政治参与渠道有限,缺少与干部沟通和交流的平台。改革开放以后,涉及农村公共设施建设、土地分配、扶贫助农、土地征用、养老补助等方面的乡村公共事务日益增多,农村干部在处理这些牵涉村民利益的事务时,如果方式方法不当,极易导致干群关系紧张。同时,随着农村经济发展,农民收入差距日渐拉大,贫富分化和群体分化日益明显,农村逐渐出现种植大户、农业种植公司、返乡创业人士、回乡大学生等新兴群体。新兴群体和村干部群体、普通村民群体都有维护自身利益的需要,不同群体之间因村庄资源和利益分配造成的矛盾时常发生。如果不能及时妥善解决这些矛盾,就可能引发群体性事件。要解决这些矛盾,基层政府必须转变治理方式,推动乡村治理规范化、民主化、多样化。而协商民主的出现,恰好为农村基层政府和群众之间搭建起协商对话平台,给村民提供了表达利益诉求的渠道,使党和政府能够充分倾听村民的声音,增强了基层治理的有效性。

党和政府治理转型的重要目标之一是建立服务型政府,对农村而言,最主要的就是提供农民需要的公共服务。为了改善农村公共服务供给水平,党和政府在公共服务供给决策时需要引入协商民主机制,通过民主协商活动了解农民对公共物品的需求。党的十九大报告指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[3]。农民过上美好生活需要政府提供优质的均等化公共服务来保障。改革开放初期,农村公共服务供给资金以“三提五统”的方式向农民收取,而人力则由农民以义务工的方式提供。到了20世纪90年代,随着基层政府运转开支越来越大,过多的集资收费和摊派让农民不堪重负。为了降低农民负担和提高农民收入,党中央和国务院提出从2001年开始试点推行农村税费改革,于2006年在全国范围内取消农业税。农业税改革取消乡统筹、村提留后,农村公共服务供给资金缺乏保障。针对这一问题,国务院办公厅印发了《村民一事一议筹资筹劳管理办法》。该办法规定农村公共基础设施建设等公共服务供给所需要的资金和人力,可以通过一事一议方式进行筹资筹劳。虽然通过一事一议能够解决一部分村庄公共物品需求问题,但村民之间的一事一议难以解决农村公共服务中存在的供需失衡问题,即政府供给的公共产品与农民的公共产品需求之间脱节,有些基层政府出于政绩考虑所提供的公共服务未必是农民实际需要的,这导致了大量的资源浪费。要想避免农村公共服务供给错位、越位和缺位的情况出现,就需要通过协商民主活动鼓励农民参与到公共服务供给决策中,让农村基层干部在与群众的协商活动中了解农民对公共物品的真实需求,满足农民对美好生活的需要。

(二)农村社会资本的发育和成长

帕特南指出:“社会资本指的是普通公民的民间参与网络,以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。”[4](p1)他还强调社会资本会对国家治理效能产生重要影响,“能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[4](p197)。社会资本是某个特定群体中的成员所共享的、能够促进他们更加融洽的合作并建立起彼此理解的共同价值观与规范,它包括习俗、认同、思维方式和行为规范等,能够规约群众的行为,是提高集体行动效率的润滑剂。改革开放以来,市场经济的迅速发展改变了村民的交往方式和生活方式,社会资本在村民自治中不断发育和累积起来。

农村社会资本以熟人社会中信任的普遍性、规范的互惠性、参与网络的合作性为主要特征,为农村协商民主的产生和发展累积了宝贵的本土资源。首先,农村社会以血缘关系和地缘关系为纽带形成了独具特色的宗族文化和熟人文化,血脉相连的亲情和赖以生存的土地将农民紧紧相连,这种熟人之间的信任和沟通是城市社区所没有的天然优势。改革开放以后,随着大量农民进城务工,农民获取信息的渠道不断扩大,民主意识和法治观念逐渐深入人心,在村民之间逐渐形成了适合市场经济的契约型信任关系,这为农村协商活动开展提供了可靠的信任基石。其次,包容妥协、履行契约、遵守秩序等互惠规范协调和制约着人们的行为。在农村治理中最具代表性的互惠规范是村规民约。在村民自治日益完善过程中,很多农村地区都制定了村规民约。2018年12月由民政部、农业农村部、中央文明办等七个部门共同发布的《关于做好村规民约居民公约工作的指导意见》中规定:到2020年全国所有村都要因地制宜地制定村规民约,充分发扬本地优秀文化传统、风俗习惯等优势,与社会主义核心价值观相融合,将村民公共生活规则以顺口溜、条款式和民歌等方式编入村规民约,凝练成形式新颖简洁、一听就懂、易于传播的行为规范。村规民约以中华民族优良传统美德和社会主义精神文明新风尚为基础,是农村法治、德治和自治的有机结合,具体内容经由村民充分协商和讨论,共同制定,能够提高村民的规范意识、权责意识、法治意识,能够规范和约束广大农村基层干部和村民的协商行为。最后,参与网络是在村民交往过程中逐渐形成的关系网络,它有助于催生和维系社会信任,促使村民和农村干部履行互惠规范。改革开放之前,农村参与网络体现为亲缘关系网络,村民通过互助劳动结成紧密的合作关系。改革开放之后,村民的契约精神和参与意识日益增强,利益诉求多元化,群众自治组织、合作社等多种多样的农村社会组织随之产生。这些新型社会组织以共同利益为目标进行合作,以法律和村规民约为指导,逐渐形成合作、互利、契约型的参与网络,为协商民主在农村的兴起和发展提供了组织基础。

改革开放四十多年来,农村社会资本不断丰富和发展,社会资本存量越来越多,对促进不同身份背景、不同利益诉求的有限理性的个体结合成为拥有共同目标、能够互惠合作的群体具有重要意义。农村社会资本中天然具有的信任、规范和参与网络机制与协商民主的理解、宽容、妥协等内涵相一致,能够协调多元主体间的隔阂与误解,加深农村干部和村民在协商过程中的信任和合作,有助于提升农村基层协商民主的效能,从而为推进基层协商民主可持续发展提供重要保障。

(三)破解农村选举民主困局的现实需要

党的十一届三中全会以后,“随着人民公社的解体,农村基层社会处于一种无组织的准失序状态,严重影响了农村社会稳定,甚至影响到了农业生产发展和农民日常生活。”[5](p46)由于当时的村级组织处于一种涣散状态,村民难以享受到国家提供的公共服务,国家政策也得不到有效贯彻。在这种背景下,1980年广西壮族自治区宜州市合寨村充分考虑村庄现实情况,经过村民集体讨论和协商,起草了《村规民约》和《封山公约》,通过自发选举村干部,建立村民自我服务、自我管理的机构,相继产生了“‘村委会’‘村管会’‘议事会’‘治安领导小组’等一系列群众自治性组织”[6](p15)。合寨村的村民自治改革得到党和政府的充分肯定和大力推广。随后,村民自治逐渐在全国农村范围内推广和发展起来。

尽管村民自治已成为乡村治理的重要机制,但其在实践中也遭遇了一些困境和挑战,譬如农民参与不足、被动参与现象始终贯穿于村民委员会选举前、选举中和选举后三个阶段。在村民委员会选举的准备阶段,最重要的便是候选人的确定,但在现实中却存在部分村民对候选人不了解的情况,甚至直到选举当天才知道候选人具体是谁。一些村民认为提名候选人的权力掌握在上级手中,是由上级直接指派的,而自己则成为投票机器,进而对选举失去信任,导致参与冷漠现象的出现。在选举过程中实行少数服从多数原则,部分村民缺少表达意见的机会,选举活动缺乏沟通与协商,导致少数人的权利得不到保障;有些乡镇政府的不当干预、宗族派系力量的介入致使指选、迫选的情况时有发生;有些经济条件较好的候选人采用贿选的方式获得选票,而那些权利意识淡薄的村民会因为一点蝇头小利就将自己的选举权利出卖。此外,强势力量介入选举的情况也不能忽视,农村宗族势力影响由来已久,很多村民之间往往都有亲戚关系,作为村中的大姓宗族在人数上占有优势,所以很多村民在选举时首要考虑的不是候选人的能力,而是远近亲疏,甚至有些黑恶势力以威逼胁迫的方式影响和干扰选举,以非法的手段获取村干部身份,将村庄当成自己的独立王国,对村庄实行操纵,这些行为严重削弱了选举的合法性,打消了村民参与选举的积极性。在选举活动结束后,因为选举存在周期性,村民既无法持续参与村庄各项事务决策,也无法时时刻刻对村干部决策行为发表意见和施加影响。一些村干部通过选举上位后,作风专横,为自己的宗族或团体谋取私利。就这样,在一次孤注一掷的投票后,到下一次选举前,很多村民成为乡村治理的旁观者,缺乏合适的参与渠道能让他们参与到村庄决策中去,这不仅使他们的利益诉求得不到有效表达,而且也滋生了村干部的腐败和官僚主义作风。

农村基层协商民主正是在选举民主面临一系列困境的情况下应运而生的,它以其独有的灵活性、沟通性、多样性,弥补了选举民主间歇性、被动性、单一性的缺陷,拓宽了村民参与村庄公共事务管理的渠道。与选举民主注重投票结果相比,协商民主强调村庄各类事项都要经过充分协商,要求农村干部和群众在协商过程中就村庄基础设施建设、医疗、教育等公共事务交流意见,在取得共识的基础上形成决策。因此,协商民主不仅能调动村民参与协商活动的积极性,而且赋予村庄公共决策合法性,提升了村民对乡村治理的认同感。

二、农村基层协商民主制度化的关键节点与嬗变历程

诺思指出:“制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式,因而是理解历史变迁的关键。”[7](p3)关键节点在分析制度变迁过程中起到非常重要的作用,它可以是一些标志性事件的发生或者关键政策的出台,这些事件或政策打破了制度存续的正常状态,使制度出现断裂的变化,制度变迁由此产生。改革开放以来,农村基层协商民主制度在发展过程中经历了四个关键节点:村民自治制度产生是农村民主协商实践萌生的逻辑起点,此时协商孕育在村民自治活动中,是一种存续性发展,只有量变的过程,没有质的突破;党的十三大报告提出“建立社会协商对话制度”,之后很多农村地区开始探索和推行协商议事制度,为农村协商民主制度变迁积累了丰富的实践经验;1999年温岭民主恳谈会诞生是基层协商民主实践探索中的重大事件,它为我国协商民主制度化发展提供了一个成功的样本,因而其也成为农村协商民主制度化发展的一个关键事件;党的十八大报告首次提出要“积极开展基层民主协商”以后,协商民主实践在全国农村范围内推广,因而党的十八大召开也成为农村协商民主制度化发展的一个关键节点。这几个关键节点对应的标志性事件的出现或政策的出台,为合理划分农村基层协商民主制度化发展阶段提供了重要的依据和标准。

(一)改革开放初期民主协商在村民自治中萌生

1980年我国第一个村民委员会诞生到1987年党的十三大报告提出“建立社会协商对话制度”期间,是农村基层协商民主在村民自治中萌芽和形成时期。小岗村率先实行的家庭联产承包责任制揭开了农村改革的序幕,原有的人民公社管理体制因为不能适应农村改革浪潮而退出历史舞台,村民自治顺势而生。1987年11月全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,这部历时四年具有开创意义的村民自治法规正式赋予村民选举的权利,为村民自治提供了法律依据。村民自治这一改革举措使农村基层民主建设焕发出新的生机。

这一时期,“在以村民自治为导向的农村治理过程中已经蕴含着民主协商的因素”[8](p104),自村民委员会诞生开始,协商就一直贯穿在村民自治的整个实践过程之中。从集体讨论制定村规民约,到通过协商调解群众之间矛盾纠纷,再到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等环节中的商量和讨论,无一不体现出民主协商的影子。虽然这一时期民主协商还未形成独立的运行机制,但党和政府在逐渐推进村民自治过程中,已经逐渐认识到协商讨论、倾听民意、下情上达的重要性,为之后协商民主的兴起与发展奠定了坚实基础。

(二)党的十三大召开以后农村民主协商实践进入渐进发展阶段

从党的十三大报告提出“建立社会协商对话制度”到1999年温岭民主恳谈会诞生期间,是农村基层协商民主实践的成长阶段。1987年10月中国共产党召开第十三次全国代表大会,在会议上首次提出要建立能够加强干部和群众联系的“社会协商对话制度”,强调各级领导机关要重视协商对话制度建设。随后,在各级党组织和政府的大力推广下,社会协商对话制度实践开始在全国、地方、基层三个层面如火如荼地开展起来。在当时广大农村地区缺乏电视、信息化传播渠道的情况下,社会协商对话成为最有效的上情下达、下情上达的媒介,为农民通过协商对话机制表达利益诉求提供了平台。

《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实施以后,很多农村地区陆续开展村民自治工作,但在实践过程中因为召开村民会议需要全体村民参加,组织起来较为麻烦,一些地方创造性探索出村民代表会议这一议事形式,村民代表经村民协商讨论后推选,一般具有较高的能力和素质,在乡村中具有一定威望和号召力。河北省辛集市在1987年实行党员议事会和村民代表议事会制度,党员议事会由党支部负责召集,全体党员参加,议题是党的方针政策落实和村内公共事务等内容;村民代表议事会由村民委员会负责组织,由村民推选的代表参加,主要讨论与全体村民利益密切相关的重要事情,两个会议都是每个季度召开一次,有重大问题时可以临时动议召开[9]1990年8月8日时任中共中央政治局常委宋平在全国农村村级组织建设工作座谈会上指出,村民代表由村民推举出来定期开会、议事,参与讨论、决定村里的大事,对村干部实行监督[10](p3)。随后,村民代表会议制度获得民政部正式肯定,被列为村民自治示范活动进行推广。村民代表议事会制度创立符合农村的实际情况,方便农村干部和村民代表商量和讨论村庄公共事务,提高了村民自治效率,是村民自治的一种创新形式,同时也是协商对话制度在农村基层领域的一种实践形式。村民代表议事会制度充分发挥协商对话制度的民主性、公开性、对话性的优势,促进了村民自治和民主协商实践的蓬勃发展。

这一阶段,以村民代表会议制度为载体的协商议事会制度已经具备了协商民主的要素和雏形,虽然这种协商议事还没有成为独立的协商民主形式,但却成为乡村治理的重要方式,这为后来协商民主制度化发展积累了实践资源。

(三)温岭民主恳谈会诞生后农村协商民主进入快速发展阶段

从温岭民主恳谈会出现到党的十八大报告明确提出发展协商民主期间,是农村基层协商民主实践蓬勃发展时期,这一时期很多农村地区都因地制宜地探索出一些独具当地特色的协商民主实践形式,诸如浙江省温岭市民主恳谈会、四川省成都村民议事会、湖北省秭归县“村落自治”等多种多样的形式。这些协商民主实践形式有助于解决农村治理中出现的复杂矛盾和问题,得到党和政府的认可,受到社会各界的关注。

温岭市民主恳谈会是一种典型的、影响最为广泛的基层协商民主实践形式。改革开放以后,温岭人凭着自己勤劳勇敢、敢于开拓的精神,将温岭从一个农业大县发展成为工业经济突飞猛进的县市。20世纪90年代,村里的集体经济迅速壮大,农村治理中遇到的问题越来越多,比如乡村财务混乱、干群关系紧张等。为了解决这些问题,1999年松门镇借助被台州市确定为全省开展农业农村现代化教育试点的机会,采用干群面对面对话、沟通教育方式,举办“农业农村现代化教育论坛”,将以往的干群关系由简单的说教改为沟通交流。论坛取得良好的沟通效果,农民参政积极性被调动起来,紧接着其他乡镇先后开展“村民民主日”“民情恳谈”“民情直通车”“农民讲坛”等多种多样的以对话为主要形式的论坛,一场依靠协商讨论形式改善村民自治困境的改革浪潮开始在温岭大地上开展起来。2000年温岭市委将这些协商活动统一命名为“民主恳谈”。民主恳谈会的诞生为农村基层民主政治建设注入了新鲜血液,标志着农村协商民主作为一种独立的民主形式已经破茧而出。

除了民主恳谈会这一区域性的协商民主实践以外,在农村税费改革中诞生的“一事一议”制度也成为农村基层协商民主实践的典型模式。为了减轻广大农民的负担,中共中央、国务院于2000年3月2日发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,该通知规定率先在安徽省实行农村税费改革,并首次提出“实行一事一议”制度。在税费改革后,村内的公益事业和公共设施建设所需要的资金和劳务,实行一事一议,通过村民大会进行讨论。“一事一议制度作为一种适合我国农村基层社会的协商民主实践形式,已经在推进村民自治和农村基层民主发展等方面取得了实质性效果,并发挥了不可替代的作用”[11](p20)

成都市村民议事制度也是农村协商治理的一种重要尝试。2007年6月成都市被国家发展和改革委员会批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都市管辖的邛崃市作为改革试验区之一,其工作的重要内容之一就是进行农村产权制度改革,这一改革需要对农民的土地、房屋、集体资产等进行确权和分配,关乎千千万万农户的权益,但改革过程中遇到种种非常复杂和棘手的问题,涉及的利益盘根错节,如果处理不当极易引起干群矛盾。2008年3月邛崃市提出在试点村建立“新村发展议事会”。随后这一创新举措在成都市普遍推广。成都市村民议事会“破解了村民形式上有权而实质上无权的基层民主难题,成为引领基层民主发展的新风向标”[12](p40),充分发挥了民主协商的制度优势,对其他地区开展民主协商和议事起到示范作用。

党的十八大召开以前,除了上述协商实践形式以外,在全国比较有影响力的农村协商民主实践模式还有河北省“青县模式”、安徽省巢湖市的“民主评议模式”、广东省“蕉岭模式”、浙江省象山“村民说事”制度、广西贵港市的“协商自治模式”、吉林省安图县群众诉求服务中心等。这些协商民主实践形式不仅吸引了媒体的广泛报道,还引起了学者的关注和研究,为协商民主这一术语被凝练、上升为具有中国特色的政治话语奠定了实践基础。

(四)党的十八大以来农村基层协商民主迈入制度化发展阶段

党的十八大召开以后,在党中央关于“推进协商民主广泛多层制度化发展”的政策引领下,很多农村地区开始重视农村基层协商民主实践。同时,在党中央、国务院制定的关于推进城乡社区协商民主建设意见的指导下,大多数省、市都制定了加强城乡社区协商民主建设的实施办法,这标志着农村基层协商民主建设进入建章立制的制度化发展轨道。

其一,党和政府加强对协商民主建设的制度设计。2012年党的十八大会议第一次在党的报告中使用“协商民主”一词。2013年党的十八届三中全会提出要“在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。”[13]2014年9月21日,在庆祝政协成立65周年会议上,习近平指出,“构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系,确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[14]2015年2月中共中央印发了以协商民主为主题的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,提出“要按照协商于民、协商为民的要求,建立健全基层协商民主建设协调联动机制”[15]。同年7月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于加强城乡社区协商的意见》,对城乡社区协商民主的运行机制和程序作了明确规定。这些报告和文件可以说是对社会主义协商民主、基层协商民主进行高屋建瓴的总体设计。[16](p136)在党中央和国务院的高度重视下,基层协商民主获得地方各级党组织和政府的关注,很多地区结合本地实际情况制定了基层协商民主建设实施办法,如北京市出台《关于加强城乡社区协商的实施意见》、江西省出台《关于加强全省城乡社区协商的实施意见》、吉林省印发《关于加强城乡社区协商的实施意见》等,这些实施意见和办法明确了协商事项、协商形式、参加人员、协商程序等内容,为进一步规范农村基层协商民主建设提供了制度支撑。

其二,农村协商民主实践如雨后春笋般涌现和蓬勃发展起来,有些协商民主实践制度化发展程度越来越高。党的十八大以来,有了中央对发展基层协商民主的定调,很多农村地区积极开展协商民主实践,诸如农村协商议事会、村民论坛、乡贤参事会、乡贤评理堂、百姓议事堂等各具特色的协商民主实践纷纷出现。四川省彭州市于2013年探索建立多层次、多部门、多平台协调联动的基层协商民主实践形式,在全市全面建立社会协商对话制度,涵盖村、镇、市三层次的协商结构。彭州市专门成立基层协商民主领导小组作为领导机构,制定《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见(试行)》等具体实施方案,在一些乡镇积极开展试点工作,全程指导乡镇协商民主运行,监督协商流程,确保协商各个环节有效落实,真正实现了层次全面、主体全面、范围全面的协商民主全覆盖。彭州社会协商对话模式突破了传统的沟通平台不足的缺陷,形成较为完备的农村基层协商民主制度体系,对于基层协商民主制度化发展起到垂范作用。党的十八大以来,全国各地农村协商民主实践范围不断扩大,实践形式日益丰富,实践效果越来越显著。

其三,协商民主理论研究日益深化,为农村协商民主实践提供了理论指导。党的十八大以来,农村基层协商民主的成功实践,引起众多专家学者的注意,学术界掀起了一股对协商民主研究的热潮,涌现出一批有影响力的专家学者。在党的十八大召开之前,学者们研究的侧重点在人民政协协商、党际协商、立法协商、党内协商等领域;党的十八大召开以后,越来越多的学者走出书斋,对包括农村协商民主实践在内的基层协商民主进行大量的实证研究,对多种多样协商民主实践经验进行理论总结和价值升华。这些研究成果填补了以往对农村基层协商民主理论研究的薄弱环节,为农村基层协商民主制度化发展提供了理论依据和操作指南。

党的十八大以来,农村协商民主运行机制不断完善,农村协商民主制度框架初步建立。然而,随着协商民主实践的深入发展,一些农村干部和村民参与冷漠、协商能力不足、协商程序僵化、协商技术支撑不够等新问题也不断涌现。要进一步推动农村基层协商民主制度化发展,就要在总结既有协商民主实践经验的基础上,健全和完善农村协商民主制度体系,促进多部门、多元主体在协商民主实践中的协调联动,培育农村协商主体对协商民主制度的认同,实现农村基层协商民主可持续发展。

三、农村基层协商民主制度化发展的基本经验

改革开放以来,全国各地在农村基层协商民主实践过程中积累了丰富的宝贵经验,这些经验对协商民主的深入发展和制度化建设具有引导和规范作用。要进一步推进协商民主广泛、多层、制度化发展,就必须认真总结农村基层协商民主实践成就与经验。从农村基层协商民主制度化发展历程来看,其之所以能实现可持续发展,与党和政府的引领和推动、重视底层试点经验总结以及适时进行协商民主制度创新等因素密不可分。

(一)坚持党的领导与多元协商相结合

党和政府的领导和推动是协商民主制度化发展的重要力量。在农村协商民主制度化发展过程中,不同层级的党组织和政府肩负着不同的责任:党中央、国务院负责协商民主建设的顶层设计,对全国各个地方的协商实践经验进行总结,为农村基层协商民主制度化发展指明方向;地方各级党组织和政府负责落实和执行中央的文件和精神,并根据本地乡村治理遇到的新形势、新情况,及时制定适合本地情况的协商民主建设实施办法;基层党组织和政府负责宣传协商民主,培育群众对协商民主制度的认同,领导和组织开展协商民主活动,确保协商民主规范有序进行。诸如温岭民主恳谈会、象山村民说事、秭归“村落自治”等发展较为成熟的协商民主实践模式,都离不开当地党委和政府的积极谋划和推动。譬如湖北省秭归县“村落自治”就是由县委、县政府统一部署和推行的,秭归县从2012年开始探索“幸福村落”建设,将自治下沉到“村落”,实行村落微治理。在推进“村落自治”过程中,全县统一制定了《村落公益事业议决建管办法》《村落理事会章程》《“幸福村落”考核标准》等文件,引导群众积极参与以“幸福村落”建设为主要内容的村落自治实践。

农村基层协商民主实践从无到有,再到实现制度化发展,除了党中央、国务院的顶层设计引领与地方各级党组织和政府的积极推动以外,基层党组织和群众自治组织也发挥着无可替代的作用。农村基层党组织负责领导协商民主的运行,群众自治组织负责组织和开展协商民主活动,二者共同确保整个协商活动公平公正、合理合法进行。由于农村协商民主议题基本上都是与居住在农村地区的人民群众利益相关的公共性问题,因而农村基层党组织和政府在开展协商活动时要充分保障普通民众、驻村单位及社会组织等主体的平等参与权,引导各方通过平等对话、共同协商的方式解决公共问题,致力于打造共建共治共享的多元协商治理新局面。

(二)重视正式协商制度与非正式协商制度相融合

农村基层协商民主制度化发展的重要标志就是设计和建构起一整套系统的农村协商民主制度体系。完整的协商民主制度系统,既包括正式协商制度,也包括非正式协商制度。象山县“村民说事”、溧阳市“百姓议事堂”、德清县“乡贤参事会”、蒙城县“三个三分之一议事工作法”等运行机制较为健全的协商民主实践都较为重视正式协商制度和非正式协商制度的整合。诺思指出:“制度是一个社会的博弈规则,或者更规范地说,它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”[7](p3)它由正式约束(如由人类设定的规则)、非正式约束(如习俗和行为准则)等组成[7](p4)。正式协商制度和非正式协商制度都是规范协商主体的行为准则。正式协商制度主要包括协商民主相关的文件、政策、法律规定等,是由党和政府专门进行制度设计和供给的;非正式协商制度主要包括习俗、协商惯例等,是人们在长期的社会生活中形成的一种文化积淀。协商民主的正式制度与非正式制度在实际结合中难免会产生一定的冲突。为了避免二者的冲突,很多农村地区在执行协商民主制度时较为注重二者有效衔接与互动,使正式协商制度能够吸纳非正式协商制度的“精华”,从而实现二者在协商实践中有机融合、相互补充。

正式协商制度供给未必完全契合农村干群的协商治理需求,因为地域差异,有些协商民主文件和政策在贯彻过程中可能会出现可操作性弱、时效性不强的情况。因而一些农村地区在落实党中央和国务院制定的正式协商制度时,要结合本地实际情况设计具有本地特色的协商民主制度,使协商民主能够真正落地生根、开花结果。这就要求各地在制定协商民主政策或文件之前,要进行实地调查,不能直接照搬照抄中央文件的规定。此外,有些农村地区存在的一些风俗、惯例并非都是精华,因此各地还需本着“取精华、去糟粕”的原则对非正式协商制度进行合理筛选。虽然非正式协商制度可能会存在瑕疵,但不能以正式协商制度挤压甚至限制非正式协商制度的存在空间,因为正式协商制度无法穷尽所有的协商实践情况,非正式协商制度在协商民主实践中发挥着正式协商制度无法替代的功能。只有将正式协商制度与非正式协商制度有效融合起来,才能建构起合理的农村协商民主制度体系。

(三)坚持顶层设计与基层实践齐头并进

顶层设计是健全和完善农村协商民主制度体系的重要环节,也是推动农村协商民主制度化发展的重要保障。党中央和国务院已从宏观层面上围绕如何建设协商民主这一主题出台了《关于加强城乡社区协商的意见》等文件。在党中央和国务院顶层设计引领下,很多农村地区探索出一些运行良好、受到民众欢迎的协商民主实践模式。协商实践是协商民主制度与农民群众之间产生关联的桥梁,是协商制度获得群众认可和支持的必由之路。只有在协商实践中,人们才能够全面认识协商民主,感受到协商民主制度对于乡村治理的价值,并对其产生心理认同感。同时,通过协商实践可以发现协商制度存在的漏洞,为进一步改进和完善协商制度奠定实践基础,有利于促使农村基层协商民主制度永葆活力。

协商民主制度不是凭空设计的,而是在对典型实践经验提炼的基础上建构起来的。农村基层协商民主实践之所以能从一些地区的零星式实践逐渐拓展到在全国农村范围内铺开,离不开协商民主实践先行地区在协商活动中积累的宝贵经验。地方各级党和政府在对协商实践经验进行总结的基础上制定适合本地情况的协商民主文件,是农村协商民主制度生成和发展的前提。民主恳谈会之所以能从一个简单的教育论坛发展成为与乡镇公共财政预算相结合的正式制度,主要归功于温岭市委对民主恳谈实践经验的及时总结和抓住时机对民主恳谈制度进行适时调整和创新。“协商民主可以采取自下而上的方式”[17](p150),源于浙江省象山县的“村民说事”制度能在实践中不断完善,被写进中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》之中,与党和政府重视对村民说事活动的经验总结和制度凝练密不可分。“村民说事”发端于2009年西周镇杰上村召开的为解决因水库引水工程而造成的赔偿款分配问题解决会,2010年县委、县政府总结提炼村民说事的成功做法,并在全县范围内进行推广,逐渐形成包含“说、办、议、评”等内容的制度。中央制定的关于基层协商民主建设的文件中的很多话语都源于对基层实践经验的提炼,比如中央文件中关于“众人的事情由众人商量”[18]这句话就是杭州市余杭区小古城村进行“众人的事由众人商量”的探索实践中创造出来的。对典型的基层协商实践经验进行总结和提炼是协商民主制度设计和制度调适的重要依据和参考,是促使协商民主制度化发展的实践逻辑。

(四)调和协商民主制度稳定运行与制度创新要求的张力

“协商的制度化直接影响到协商的可行性与功能实现。”[19](p150)推进协商民主制度化发展,既需要考虑到协商民主制度结构的稳定性,也要注意到制度要素的变动性。换言之,协商民主制度需要稳定发展,不能朝令夕改,但也要避免制度僵化的情况出现。协商民主制度生成后并不是一成不变的,需要根据治理环境的变化对制度进行调整和创新。

全国各地的农村协商民主实践表明,要想推进协商民主制度化,就需要及时调整和创新协商民主制度,使协商民主实践摆脱对既有制度的“路径依赖”。诺思指出,路径依赖主要指制度变迁的过程与技术变迁的过程一样,均存在报酬递增和自我强化的机制[7](p111-112)。当一种制度形成之后,就会在这种制度中形成既得利益集团,哪怕新的制度比现存制度更为高效,人们依旧会阻碍新制度的产生,进而巩固现有制度[20](p355)。在农村协商民主实践过程中,由于最初的制度设计可能存在漏洞,一些农村干部和村庄能人、富人可能会因为自身能力、占有资源的优势而在协商活动中受益颇多,从而成为现有协商制度的既得利益者,如果对协商民主制度进行改进和创新,就可能会触及他们的利益,他们大多会想尽办法阻挠,尽力维系既有的协商制度。不管有无既得利益者阻碍,制度一旦确立之后,并不会原地踏步,而是会不断演进,这种演进可能会呈现出两种不同的路径:一是制度被锁定在无效的状态下运行,二是制度主体突破了对既有制度的依赖,实现飞跃式发展。

有些农村地区的既有协商制度已经实行多年,存在着一定的制度惯性,农村干部和村民都适应了这种制度要求的行为方式,因而对农村基层协商民主制度进行创新,必定会对旧的习惯产生冲击,这时一部分干部或者村民或许难以摆脱对原有制度的路径依赖,一时难以接受协商民主制度创新举措,可能会阻碍协商民主制度变迁。因而,农村协商民主制度创新要想取得成功,一方面要考虑原有制度惯性的影响,不能全盘否定既有制度的规定而另起炉灶;另一方面要在协商民主制度创新中提升农村干部和村民的获得感,使他们摆脱对原有制度的过分依赖和行为惯性。


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