社会治理中政策分析的四维框架:基于完善共建共治共享的社会治理制度的视角

作者：沈　莘 程同顺  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《学习论坛》2020年08期，第56-61页  发布时间：2020-08-29  浏览次数： 7188次

【摘　要】党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。要实现这一目标，需要党委、政府、社会及公众等多重主体的共同努力。从公共政策层面来说，这一目标的提出，也对政策过程的优化调整提出了新的更高的要求，必须考虑在政策过程的各个环节中体现多元主体的参与以及更多地运用互动协商的治理方式。遵循这一要求，我们必须加强社会治理政策分析的研究，将其作为优化政策过程的方法论支撑。基于完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，社会治理领域的政策分析框架应包含目标、手段、影响、评价四重维度，即明确社会治理中实施公共政策的目标、确定实现公共政策目标的手段、预测实施公共政策的影响、评价施行公共政策的效果。

【关键词】社会治理； 社会共同体； 政策分析； 框架

一、问题的提出

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），把坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。同时，把“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”作为社会治理的中心目标。毫无疑问，这一目标的实现，有赖于党和政府以及社会与公众的共同努力。特别是广大社会公众、社会组织、企业等多重主体要发挥更大的作用，不仅要在政策执行阶段参与社会治理，更要共同参与社会治理目标的设计、社会治理政策方案的规划，以及社会治理成效的评估。可以说，共建共治共享的社会治理格局，是多元治理主体充分协商和参与，形成良性互动的一种相对稳定的社会结构关系和治理模式[1]。从公共政策的层面来说，这一目标的提出，也对政策过程的优化调整提出了新的更高的要求。因为通过大量政策的制定和执行来履行职能，完善社会治理，是政府最主要的治理工具和治理方式。因此，必须考虑在政策过程的各个环节中，体现“人人有责、人人尽责、人人享有”的要求，从而打造社会治理共同体。具体来说，需要考虑如下两点。

一是如何体现多元主体的参与。随着社会的发展，社会治理需要解决的跨界性、关联性、复杂性问题不断增强，这就需要党委、政府、社会、公众等多元主体共同携手、开放融合，形成社会治理共同体。一方面，坚持党的领导，不断提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党的领导贯彻到社会治理全过程；另一方面，充分调动社会参与的积极性，由多元主体在共同分担社会责任的基础上形成协同治理机制，共享公共资源，参与社会治理，并使各方共同受益，实现共建的力量来自人民、共治的智慧出自人民、共享的成果为了人民，为共建共治共享拓展广阔的空间。正如《决定》中指出的，要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能”。

二是如何更多地体现互动与协商的治理方式。“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的基本要求”[2]。传统的社会管理更多地体现为政府从自身主观意愿出发管控社会，自上而下地“替民做主”；而治理过程则更多地鼓励各参与主体自主表达、协商对话、相互协作、达成共识，从而实现公共利益的最大化。治理的核心是“共治”，各治理主体充分参与、平等协商、协同合作、良性互动，共同解决社会问题、满足社会需求并最大限度地创造社会价值[3]。因此，打造社会治理共同体就必须“充分运用民主协商的方式，找到全社会意愿和要求的最大公约数，凝聚社会治理的最大共识，形成社会治理的最大合力”[2]。正如《决定》中所要求的，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础”。

基于以上考虑，我们需要对社会治理领域的政策过程进行梳理和优化，在各个环节尽可能地体现多元主体互动协作的基本要求。而加强政策分析，则是优化政策过程的重要支撑和保证。政策分析是政策科学的核心概念之一。它是指针对社会生活中存在的公共性问题，由专业人员通过调查研究，根据掌握的事实和数据，运用科学的方法和手段，寻求解决问题最佳对策的过程[5]。加强政策分析研究，可以为社会治理政策的制定和执行提供方法论支撑，从而提高公共政策的科学化和民主化水平，推进社会治理共同体的建设。

在政策分析研究领域，存在多种多样的分析模式，如制度分析、精英分析、团体冲突均衡分析、渐进分析、博弈分析等。但是，每一种分析模式均有其时代背景和适用的领域，并不存在“万能”的分析框架。基于当前完善共建共治共享的社会治理制度，以及打造社会治理共同体的大背景，社会治理领域的政策分析框架应包含目标、手段、影响、评价四重维度。

二、明确社会治理中实施公共政策的目标

社会治理中的政策分析首先要回答的一个问题是:制定政策要达到的目标有哪些?任何一项公共政策的制定和执行都是为了达成一定的社会目标，如协调利益关系、解决社会矛盾和社会问题、满足社会需要等。因此，政府在启动政策过程时必须有清晰、明确的目标，即政策的制定和执行要达成什么样的效果。不仅如此，在社会治理领域，政府还应该通过各种渠道，将制定政策的目的向政策目标群体乃至全体社会公众进行宣传、解释，从而使社会公众能够理解、接受，进而配合政策的施行。

在现实中，时而发生的一种状况是，政府出台的政策明明是基于公共利益，但在政策执行中却受到一部分社会公众的质疑甚至抵制。例如，某市为整顿交通秩序，保障出行安全，在特定区域内禁行电动自行车，但个别市民认为政府出台这样的政策只是为了城市形象，甚至是为了打击某些特定行业，因此不配合政策的执行，引发了一定的社会关注和争论。究其原因，在于社会公众的参与度不高，特别是政策议程的建立和政策方案的规划没有充分考虑社会不同群体的利益需求，政府也未能及时地将出台政策的目的和意义在社会领域内进行充分解释宣传，从而导致政策相关利益方没有达成共识。一项公共政策能够得以成功实施，有三个不能忽略的条件:一是要有来自政府的重视和支持；二是要有权利意识强烈而又对参与公共事务充满热情的民众群体，特别是在强调“人人有责、人人尽责”的社会治理中，这一点尤为重要；三是相关各方能够对政策的目的、意义、内容达成基本的价值共识，只有这样，才能保证政策顺利推行，减少执行阻力，最大限度地实现预期目标。而形成共识，有赖于社会公众对政策过程的参与。公众的有效参与，才能使政府出台的政策获得理解、消除误解、形成共识。从这个意义上说，多元主体的参与既是打造社会治理共同体的基本要求，也是其重要保证。要不断完善公众参与机制，搭建公众参与的平台和载体，拓宽参与渠道，最大限度地调动公众参与的积极性、主动性和创造性。

还需要注意的是，政府在确定政策目标时，必须考虑不同社会群体间的利益协调问题。从传统政治学理论的角度来讲，公共政策的本质就是一种价值或利益分配。制定和实施公共政策的根本目的就是要对客观存在于公众中的各种利益冲突进行协调和处理，对人与人之间的利益关系加以确认和规范。正如戴维·伊斯顿在《政治系统》一书中所说的，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配”[6]。既然是利益分配，必然面临着谁收益、谁受损的问题。而政策规划中往往采用多数规则，即主要考虑社会多数者的利益，多数人作为普遍获益对象最容易从公共政策中获得利益，而少数政策边缘群体正当的利益诉求可能被忽略，使其难以获益甚至利益受损，进而对公共政策产生抵触心态和抵制行为，导致政策执行效果受到不利影响。因此，在设定政策目标时，也应反映和保护少数人的利益， 兼顾整体利益与部分利益。必须认识到，解决社会问题，满足社会需求，最大限度地创造社会价值，坚持以人为本，牢固树立社会治理一切为了人民的意识，是社会治理的逻辑起点和归宿[7]。要努力创设公平的政策环境，拓宽利益诉求渠道，给少数人以话语权，保证其表达自己的意见，并建立利益协调机制，努力在不同意见中求同，在多数人与少数人的利益诉求之间实现合理的平衡与协调，从而把共建共治共享的“同心圆”越画越大，实现“人人享有”的目标。

三、确定实现公共政策目标的手段

公共政策的目标明确后，随之而来需要考虑的问题是:用什么样的手段来实现政策的目标，即如何规划政策方案?在传统的社会管理中，决策者常常会采取一种“头痛医头，脚痛医脚”式的“问题—对策”型思维模式来规划政策方案。他们主要关注的是政策问题的外在表现，在规划方案时考虑的是如何能消除掉这些表现。在他们看来，只要问题表现能够消除，就意味着问题已经解决。当然，运用这种思维方式来规划政策方案在社会建设初期是可以理解的。当决策者面临纷至沓来的社会问题需要解决时，往往只能是“兵来将挡、水来土掩”，而且这种方式也确实能够在一定程度上缓解问题。但是，其不利之处在于这样规划政策方案往往不能根除问题，甚至会带来一些连带的负面影响，引发新的社会问题。同时，必须指出的是，这种“问题—对策”型的思维模式绝不等同于工作中的问题导向。习近平反复强调，“要坚持问题导向，坚持底线思维”，把问题作为研究制定政策的起点，把工作的着力点放在解决最突出的矛盾和问题上。可见， “坚持问题导向不能就事论事，头痛医头、脚痛医脚，而要着眼长远，以完善体制机制为更高目标，推进国家治理体系和治理能力现代化”[8]。因此，在完善社会治理的大背景下规划政策方案，需要破除“唯一正确答案”的理念，从“问题—对策”型转向“目标—方法”型思维模式。

“目标—方法”型思维模式，是指在规划政策方案时，首先明确制定政策希望实现的预期目标。政策目标规定了政策方案的方向，为判断政策方案优劣提供了评判标准，又是检验政策执行结果的基本尺度。在明确政策目标的基础上，要以创新思维尽可能地寻找实现政策目标的各种方法，并以系统思维进行方法配置，努力做到多措并举，相互配套，兼顾不同社会群体的利益需求，彻底地解决问题。需要特别指出的是，在设计实现政策目标的手段时，一定要注重发挥科技支撑作用。在党的十九届四中全会提出的社会治理体系中，与党的十九大相比较，增加了“科技支撑”的新要求。科技发展把大数据、人工智能等现代科技手段与社会治理高度融合，探索智能化治理新模式，推动社会进步和社会治理效能的提升。

当然，政策问题是启动政策过程的逻辑起点，在规划政策方案的过程中，要对政策问题进行深入的分析研究。但是，这种分析不能简单地停留在对政策问题现象的描述和总结上，而是要有更深层面的判断和解释。因此，需要特别关注以下两个方面。

第一，要对政策问题进行必要的诊断，找到引发政策问题的原因。

现象不等于问题，正如医生诊断病情，只有找到病因，才能对症下药，规划行之有效的政策方案。诊断问题，既要找到差距所在，也要找到原因何在。从某种意义上说，政策问题的产生，意味着客观状态与理想状态之间产生了距离，解决问题就是要缩短或消除现实与理想之间的差距。因此，既要找到差距，准确地表达差距，还要找到产生差距的原因，从而对症下药，标本兼治。在现实中，引发问题的原因往往是多方面的，要对诸多的原因进行排序，从而抓住主要矛盾，根治问题。

第二，要对政策问题的严重性、危害性、波及面做出尽可能准确的评判。

必须认识到，政策问题具有主客观统一性。一方面，政策问题必须是一种客观事实，它有可能构成对现实社会的压力或危害，或已被直观地觉察到，或处于孕育发展阶段，需要专业的调查统计分析才能体现出来。但不论是直接觉察还是间接体现，都必须有事实的客观存在。另一方面，政策问题不仅是一种客观状态，还要被社会上多数人觉察、感受并认同。如果一种客观存在没有被大多数社会公众认同为问题，也不会出台政策去加以解决。正如有学者把社会问题定义为:一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变[9]。因此，我们必须借助专业人员和专业方法，尽可能准确地界定政策问题的严重性和危害性，既不能高估了问题，造成政策资源的浪费，也不能低估了问题，忽视了社会领域内的“灰犀牛”，造成不可挽回的损失。在实践中的一个突出难点是，面对某种客观的社会现象，如果认识不统一，应该如何解决?鉴于社会价值与社会利益的多元化，任何一个社会群体的观点都可能带有主观片面性。解决的关键就在于要建立一种社会公共决策机制，在党的统一领导下，通过法定的民主程序，使政策问题的主客观因素达到统一，使各社会群体的利益尽可能得以兼顾和均衡。这也恰恰体现了“人人有责、人人尽责、人人享有”是建设社会治理共同体的内在要求。

四、预测实施公共政策的影响

公共政策方案规划出来之后，需要考虑的一个问题是:政府政策方案一旦在社会领域内施行，会对哪些利益相关者产生怎样的影响?这些影响是正面的还是负面的，是直接的还是间接的，是长期的还是暂时的?现实中时有发生的一种现象是，政府明明出于公共利益的考虑制定了相关政策，但在社会领域推行时遭到了一部分社会公众的质疑、批评甚至抵制。究其原因，很重要的一点在于政策制定者对公共政策执行将会产生的影响预估得不够全面、准确，从而引发了问题。政策方案的规划是面向未来的，任何看起来完美的政策方案在规划阶段都只不过是案头工作的成效，政策规划者主观意愿及其理性认识的局限性必然会使规划的政策方案与未来社会的客观发展产生一定的差距。因此，预判分析具有重要的现实意义，必须对政策方案执行后有可能产生的影响做出尽量全面、准确的预测和分析。

方案的后果预测应当包括以下两个方面:一是对客观条件变化的预测；二是对方案在各种可能的客观条件下效果的预测。客观条件的变化可以分为正常与非正常两种情况。正常情况是指社会发展基本按照原先预料的可能性出现，政策执行的各种保障条件与资源能够达到预期的水平；非正常情况则是指未来的发展超出了人们的预料，政策执行的各种保障要素无法全部到位。政策方案的预期效果同样可以分为直接效果与间接效果两种。直接效果是指政策方案在解决调适范围内预设问题方面的成效；间接效果是指在解决预设问题之外所产生的连带效果，其影响面有可能波及全社会。

由此，政策方案的效果预测可以分为以下四种情况。一是在正常情况下，政策方案的直接效果预测，也就是政策能够在多大程度上实现政策目标。当然，预测直接效果良好也并不能完全等同于圆满地实现了政策目标，解决了政策问题。二是在正常情况下，政策方案的间接效果预测。如果预测间接效果良好，说明政策方案的副作用较小，在解决问题的同时不会引发政策调适范围之外的不利影响。如果间接效果不良，则要对政策方案做出相应调整或增加配套方案来作为政策的补充。三是在非正常情况下，政策方案的直接效果预测。非正常情况往往是无法确切把握又极有可能出现的意外情况。在预测时应该从最坏的可能着手，充分衡量并尽可能增强政策方案的风险承受能力，使得政策方案能够在不利的情况下尽量取得较好的效果。四是在非正常情况下，政策方案的间接效果预测。当出现了无法预测的意外情况时，政策更加容易产生不良的间接效果，在更广泛的领域内出现副作用。因此，结合预测结果，除了要增强政策方案的风险承受能力，还要准备更周全的配套方案和预防措施。必须强调的一点是，社会领域内政策的执行影响面广，往往涉及广大社会公众的切身利益，关系到大量的社会群体。因此，在进行预判分析时考虑要尽量周全，兼顾到对不同利益群体的影响。

五、评价施行公共政策的效果

公共政策规划完成并经过一段时间的施行后，需要考虑的问题是:如何评价政策的效果?它是否有效地解决了问题或者在多大程度上达到了预期的效果?对政策效果的客观评价具有重要的现实意义，直接决定了公共政策的未来走向。但是，在社会领域内，对公共政策做出客观、准确的评价是非常困难的，因为政策的波及面广，而不同社会群体往往基于自身的利益得失及感性认知做出判断，得出截然不同的结论。因此，应从不同角度对政策施行的效果做出理性分析，尽可能准确、全面地评价政策的效果。具体来说，对政策的评价应包括以下三个方面。

第一，政策的合法性。

实际上，对政策合法性的评价在政策方案规划阶段就已经开展了。政策合法化，是制定政策的必需环节，它是指最终被采纳的政策方案，在进入实施之前通过各种必要的行政程序和法律程序，使之具有执行效力的过程，也是指政策方案在人们心中建立合法地位，被认可接受的过程[5]。由此可见，政策的合法性包括内容的合法性和程序的合法性两个方面。政策具有合法性，首先意味着政策方案经过审核，没有出现与国家法律法规及政策相冲突的内容，并由行政部门首长审批签发或立法机构审批通过。同时，政策的合法性还意味着政策的合理性、正当性、必要性被社会公众理解、认可和接受，否则，就有可能出现政府出台的政策被一部分社会群体质疑甚至抵制的现象。特别是在社会领域内制定与社会公众切身利益有密切关系的政策时，这一点尤为重要。它直接关系到政策能否顺利地执行并取得预期的效果。而要提高公众对政策的拥护度和认可度，就必须扩大公众有序参与的力度。2019年4月，国务院出台的《重大行政决策程序暂行条例》明确规定:“作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策……听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。”因此，对社会领域内政策的评价，要首先考量制定过程中是否采取了便于公众参与的方式，以便充分听取意见建议，即是否符合“程序正义”。否则，在“程序正义”方面存在缺陷的政策，会直接影响到政策目标的实现或者增加政策执行的成本。

第二，政策的科学性。

政策的科学性直接体现为政策是否解决了问题或者取得了预期的效果。具体来说，可以从两个方面进行考量。一方面，要评价政策的效益如何，即通过执行政策解决问题的程度是否达到原初的设计要求。需要注意的是，不能仅仅以政策的“产出评估”来验证政策的效益。政策的产出主要是指政策执行以来，出台了多少文件、动用了多少资源、提供了多少服务、取得了多少绩效。政策的产出在一定程度上说明了政策取得的成就，但还要对照政策最初设计的要求，来判断这些成就是否达到了预期的效果。也就是说，这里存在一个“绩效充分性”的问题，执行政策取得的绩效，并不一定说明政策问题的解决达到了预期的程度。虽然一项政策取得了一定的成就，但没有达到预期目标，说明政策方案本身或政策执行环节可能存在问题，需要加以调整。另一方面，要评价政策的效率如何，即政策绩效与资源投入的比例关系。效率标准主要是为了衡量产生一定绩效的政策执行情况，其资源投入和使用是否达到了最佳状态。如果一项政策取得了很好的绩效，但耗费了大量资源、投入了超额成本，这种高绩效就不能代表高效率。我们所追求的最理想效果是绩效与效率达成统一，即政策执行在产出高水平绩效的同时，资源达到了最有效的利用。对政策执行效率的评价也存在两个角度:一是政府内部的运作效率，即是否能以最小的工作量和成本运作取得预期的效果；二是在社会领域内，执行政策所投入的资源是否达到了最有效的配置和使用。

第三，政策的公共性。

对社会领域内政策的评价不能仅仅局限于政策的效益，特别是在建设“社会治理共同体”，努力实现“人人享有”的大背景下，还必须对一项政策的公共性进行考量。政策的公共性可以用两项指标进行评价。一是政策的公平性。从这个角度出发，需要分析政策执行的效果是否符合社会发展和社会治理的要求；是否兼顾社会不同群体的利益，特别是弱势群体的利益；政策预设目标及执行是否引起了社会利益冲突。如果一项政策绩效显著，但违背了社会公平原则，那么这项政策仍然是不理想的。当然，绝对的公平是不存在的，我们努力的目标是要实现相对的公平，即政策的成本由各社会群体分摊，受益由各社会群体分享。同时，现实中还存在的一个难点是，如何平衡政策效益与社会公平的关系，因为二者往往存在一种“替代关系”，即为了保障公平，就必须牺牲一部分效率，反之亦然。在这方面，著名经济学家维弗里德·帕累托认为，当资源配置达到必须牺牲一些人的利益才能提高另一些人的利益时，为资源配置最佳状态。而只要未达到这种“帕累托最优”状况，政策推行就可以使一部分人处境变好，而同时不使另一部分人处境变坏[11]。二是政策的回应度。它是指政策实施后满足社会群体需求的程度。从系统论的角度看，社会各个群体都有自己的利益需求，并通过各种渠道输入决策系统，要求予以及时、公正地满足；而决策系统则通过政策的制定和执行来回应社会要求，解决社会问题。对回应度的评价，就是要测定一项政策对各社会群体需求的满足程度。如果一项政策虽然取得了理想的效益，实现了预设的目标，但相关社会群体认为其需求并未得到充分的满足，则意味着政策仍需要加以改进和优化，进一步回应社会公众的呼声和诉求。

综上所述，社会治理领域内的政策分析应回答如下四个问题:制定政策要实现的目标有哪些?为实现这些目标，有哪些可供选择的方案?这些方案的实施会造成什么影响?对政策方案的评价应包含哪些指标?由此，构成了社会治理中政策分析的四维框架:目的—手段—影响—评价。在实际工作中，为使这一分析框架发挥最大效用，一是不断完善统揽全局、协调各方的党委领导体制，推动党建引领基层社会治理不断深入；二是完善政府治理体制，既要信息互通、资源共享、工作联动，又要快速响应、精准落地；三是完善社会协同体制，鼓励社会参与、搭建互动平台，释放社会多元主体的巨大能量，从而不断推进“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”建设。

参考文献：

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[9] 谢明.公共政策概论[M].北京:中国人民大学出版社，2010:151.

[11] [美]约瑟夫·斯蒂格里兹.政府经济学[M].曾强，等译.北京:春秋出版社，1988:60.