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乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”治理多案例分析

作者:张琰飞 朱海英 魏昕伊  责任编辑:杨文茹  信息来源:张琰飞 朱海英 魏昕伊  发布时间:2020-08-23  浏览次数: 529

【摘 要】通过实地调查,运用多案例分析方法,从乡村旅游资源开发机制、农户组织机制和利益联结机制等层面入手,比较不同乡村旅游扶贫开发模式的差异,分析“反公地悲剧”发生与治理的关键要素。针对“反公地悲剧”治理的难题,提出要创新乡村产权体制,提升乡村经济组织协调能力,创新利益联结机制,优化乡村治理机制。

【关键词】乡村旅游扶贫开发“反公地悲剧”治理机制多案例分析


一、引言

开发乡村旅游是贫困地区实施扶贫开发项目和推进乡村振兴战略的重要途径,但由于乡村资源的碎片化和产权的分散化,加上空心化问题严重,乡村旅游扶贫开发项目往往面临资源开发成本高,农户协调难度大等问题,形成了以资源闲置和浪费为特征的“反公地悲剧”问题,严重影响了乡村旅游扶贫开发项目推进。事实上,乡村基层治理问题已成为当前制约乡村旅游扶贫开发的瓶颈,2020年的中央一号文件也已明确将加强农村基层治理作为“三农”的重点工作之一。因此,有必要深入研究乡村旅游扶贫开发中“反公地悲剧”的发生机理,并提出相应的治理对策。

相关研究显示,发展乡村旅游对于贫困地区提升农户收入、推进乡村产业融合及优化乡村治理都具有重要的作用。但由于乡村治理体系不完善,“公地悲剧”和“反公地悲剧”的发生严重影响了乡村旅游开发项目的顺利实施。Hardin于1968年首先提出了“公地悲剧”的概念,[1]揭示了众多权利所有者过度利用土地、水域、空间等公共资源的逆向选择行为,如过度草场放牧、过度砍伐森林、过度捕捞渔业资源等问题。在国内,旅游领域“公地悲剧”研究主要集中在治理机制,衣传华提出消除“公地悲剧”主要通过建立开发联合体,统一规划,整体营销,保护核心共生产品绩效,实现共生资源开发的竞合有序化;[2]马道明、陈子晗指出约束机制和利益分配机制不明确、政府权力寻租、社区居民参与缺失等是“公地悲剧”形成的主要原因;[3]张香荣提出乡村旅游“公地悲剧”治理中要发挥政府主导作用机制,完善公地管理机制;[4]孟凯等提出要针对乡村旅游“公地悲剧”的演化阶段差异采取不同的治理模式,改变主导力量和制度安排;[5]郑兴明提出化解乡村治理困境要推进土地管理与乡村治理的法治化。[6]

“公地悲剧”主要关注对公共资源进行无节制过度使用的严重后果,却忽视了现实中公共资源也常常出现无法被充分使用的现象,对此Heller于1998年提出了“反公地悲剧”模型。[7]若某资源作为一个整体才能使用,但产权却被分割给予多个产权人共有,且无人拥有独立且排他的有效使用权,则最终会导致所有人都无法有效使用该资源,造成资源闲置和利用不足。由于资源或产权过度分割与破碎化导致资源排他性过强,阳晓伟和杨春学指出“反公地悲剧”造成的福利损失可能比“公地悲剧”更加严重;[8]加上农户参与乡村旅游创业的意识和能力不足,造成我国乡村旅游扶贫开发中“反公地悲剧”的危害更为严重,但相关的研究还不够深入。对于旅游领域的“反公地悲剧”治理问题,学者多从制度和机制建设层面入手研究;李厚忠提出通过完善治理制度安排、规范农户行为等途径解决乡村旅游地开发中的“反公地悲剧”问题;[9]胡北明、雷蓉提出“反公地悲剧”是造成遗产旅游地开发不足与资源利用受限的根本原因;[10]杨琴、田银华提出解决“反公地悲剧”要推进乡村旅游资源集体合作与利益分配协同;[11]匡远配等指出组织参与的治理方式能够提高乡村治理有效性,对促进农户脱贫的影响最为明显。[12]

相关研究多从宏观视角和产权分析入手,视角上缺乏对微观领域利益主体行为的关注,有必要从主体行为协同视角构建治理机制,解决“反公地悲剧”难题;内容上未能与乡村振兴有机结合,对于乡村旅游领域“反公地悲剧”难题的治理机制研究还不系统和深入。乡村旅游扶贫开发是贫困地区实现持续脱贫的重要途径,但由于基层旅游治理机制不完善,农户组织参与机制不健全,旅游资源整合不到位,“反公地悲剧”问题成为实施乡村旅游扶贫开发的核心难题。因此,针对利益主体间矛盾导致的“反公地悲剧”难题,提出针对性的协同治理机制与路径,为贫困地区乡村旅游扶贫开发提供政策支持,对于创新乡村旅游扶贫开发机制、加快乡村振兴进程、全面建成小康社会都具有重要的实际应用价值。

二、乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”发生与治理机理

1.乡村旅游扶贫开发中“反公地悲剧”的发生原因

当前,乡村旅游资源的碎片化和分散化特征显著,田地、山林、河流、湖泊等乡村资源几乎已全部分配给单个农户,导致乡村旅游扶贫开发实施中资源整合的难度偏高,这也是乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”发生的根本原因。

1)产权过度分割和资源碎片化是“反公地悲剧”产生的根本原因。若旅游资源的使用权被过度分割,每个所有者都有绝对监督控制权,则导致任何人都很难完整利用资源,且容易阻碍他人使用。乡村旅游扶贫开发中同样面临土地等资源产权过度分割与碎片化的困境,通过多轮改革和确权,乡村山水田土等资源的产权基本明晰,产权所有人数量极为庞大;不同农户之间的资源在空间上呈交叉分布特征,导致乡村旅游资源碎片化显著。按照市场机制进行乡村旅游扶贫开发,需要保障开发的规模化和集约化,这就要求能够对乡村旅游资源进行有效整合并进行连片开发,而这必然要涉及到数量庞大的单个农户。分散化和集约化的矛盾,加上空心化导致的乡村常住人口偏少,旅游扶贫开发企业与贫困农户沟通面临严重的时空障碍,谈判与开发成本很高,最终往往导致企业放弃开发,造成乡村旅游资源的严重闲置与浪费。

2)组织管理机制不完善是“反公地悲剧”问题产生的重要原因。“公地悲剧”发生的关键原因是资源产权不明确导致缺乏排他性,而“反公地悲剧”则是由于产权分割过度,任何的单一产权所有人实现完整产权都面临无法承担的谈判与协调成本而放弃利益。因此,若缺乏有效的制度安排和组织管理机制,无法对资源产权人进行有效的协调,则“反公地悲剧”将难以避免。乡村旅游扶贫开发中,若缺乏有效的组织管理和制度规则来有效约束贫困农户行为,则个别农户很可能因个人收益而拒绝参与并阻挠旅游资源的整合开发,加大企业进行旅游扶贫开发的成本和风险,最终导致旅游扶贫开发项目难以有效实施,乡村旅游资源被闲置。

2.“反公地悲剧”对乡村旅游扶贫开发的影响

“反公地悲剧”导致乡村旅游资源闲置,乡村旅游景区建设难以有序推进,严重影响乡村旅游扶贫开发项目的实施成效。同时,“反公地悲剧”的破解成本很高,未来开发的难度更大。

1)“反公地悲剧”造成乡村旅游资源严重浪费。当前,各地都在强化乡村资源监管和保护,乡村旅游扶贫开发中的“公地悲剧”情况已经减少,但“反公地悲剧”造成的负外部性问题仍然较多。不少地区虽然有丰富的生态文化旅游资源,但由于扶贫开发过程中的沟通协商成本过高,导致招商引资异常困难,资源闲置和浪费严重,旅游扶贫开发项目无法实施。旅游企业要进行整合开发面临各种难题,特别是需要高昂的谈判成本,只要有一户不同意就无法进行统一开发;如特色民族村寨开发中,由于民居都属于农户私产,且有农户居住,因此乡村旅游扶贫开发企业和村支两委都难以有效对整个村寨的特色民居等进行统一规划和保护开发。

2)“反公地悲剧”后期治理的难度更大。“反公地悲剧”的后期治理要解决产权所有人利益协调和行为约束两个难题,构建所有贫困农户都接受的利益共享协议安排和组织管理机制,推动所有农户形成共识,并接受乡村旅游扶贫开发治理新机制的难度很大。同时,解决“反公地悲剧”问题,还要处理前期旅游扶贫开发中产生的一系列遗留问题,进一步减少整合贫困农户旅游资源的阻力,这都需要耗费大量的利益协调成本与沟通谈判成本。

3.乡村旅游扶贫开发中“反公地悲剧”治理影响因素

“反公地悲剧”发生的本质是利益主体之间因产权产生的利益冲突,乡村旅游扶贫开发涉及企业、贫困农户、政府相关部门、村支两委、乡村经济组织等利益相关者,主体之间利益协同的难度大。贫困地区各种自然、土地、房屋等资源开发成本偏高,空心化进一步导致贫困农户的参与困境。因此,开发管理机制、农户组织机制和利益联结机制是治理“反公地悲剧”的主要影响因素。

1)开发管理机制。旅游扶贫开发实施主体的开发管理能力和运营水平直接影响旅游治理的有效性,而政府相关部门与村支两委的支持协调能力是乡村旅游扶贫开发项目顺利实施的重要保障。因此,破解“反公地悲剧”要发挥好政府相关部门的政策引导和村支两委的协调支持作用,构建有效的旅游扶贫开发管理机制,以乡村新型经营主体为实施主体,整合乡村过度分割的资源,通过整体统一管理形成规模效益。

2)农户组织机制。贫困农户的支持参与是破解“反公地悲剧”的重要途径,而农户决策行为受到乡村治理机制和组织引导机制等显著影响。村支两委是乡村治理的核心与关键,村支两委的治理威望和治理能力,对于贫困农户决策行为具有显著的影响,也是促成乡村资源整体开发的关键因素。同时,旅游合作社具有组织管理贫困农户的特殊平台作用,对于农户参与支持乡村旅游扶贫开发具有重要的影响。

3)利益联结机制。获得稳定收益是贫困农户是否愿意参与旅游扶贫开发,特别是将资源托管给旅游企业进行整合开发的根本原因。因此,乡村旅游运营开发企业、贫困农户及其他影响主体之间的利益联结机制,特别是贫困农户是否受益、受益程度及受益途径等关键问题,直接影响到贫困农户对乡村旅游资源整合问题的认同与支持,也影响其参与乡村旅游扶贫项目的自觉性和主动性,最终影响到乡村旅游扶贫开发的环境。

三、乡村旅游扶贫开发中“反公地悲剧”治理多案例分析

在贫困地区选取典型案例进行实地调查,从旅游资源开发机制、农户组织机制和利益联结机制等层面入手,比较不同乡村旅游扶贫开发模式的差异,探索乡村旅游扶贫开发中影响“反公地悲剧”治理的关键要素。

1.案例地乡村旅游扶贫开发背景

考虑到资料的可获取性及研究内容的全面性,案例项目都以贫困地区的生态文化资源为核心资源,考虑到景区类型、规模以及资料可获取性,最终选择三个乡村旅游扶贫开发项目作为研究对象(见表1),探索乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”机制。根据三角互证检验的要求,从以下四个方面获取相关案例的资料,确保真实性与可靠性。一是实地调查乡村旅游扶贫开发项目实施情况,分析“反公地悲剧”的实际治理效果;二是对景点负责人等深入访谈,了解乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”发生的原因及治理思路;三是对贫困农户进行访谈,了解其实际参与及受益情况;四是查阅和搜集乡村旅游扶贫开发项目的总结、报告、汇报、新闻等相关二手资料。


1 案例地乡村旅游扶贫开发概况



1)贵州兴仁县塘山村旅游项目。贵州兴仁县塘山村土地石漠化严重,打工收入是农户的主要生计来源,但拥有温泉、溶洞、天坑和喀斯特山群等特色旅游资源,具有开发溶洞山水的资源优势。但是由于基础设施建设滞后,缺乏投资运营主体,塘山村乡村旅游资源长期未能得到有效开发。

2)湖南古丈墨戎苗寨旅游项目。墨戎苗寨处于张家界至风凰的旅游通道中段,民族文化风情和历史文化资源丰富,具有开发乡村苗寨风情旅游的独特优势。但由于缺乏旅游资源整合与统一运营,游客在墨戎苗寨停留的时间比较短,旅游扶贫开发的整体效益偏低。

3)贵州安顺黄果树景区周边村寨旅游项目。由于紧邻黄果树5A级景区,黄果树周边村寨具有开发乡村风情旅游的客源市场优势。但由于未与黄果树景区进行整体开发,周边村寨的旅游资源开发深度不够,只有少部分农户依靠旅游致富,乡村旅游扶贫开发的整体效益偏低。

2.案例地乡村旅游资源开发机制比较

乡村旅游资源开发实施主体涉及到外部企业、村集体、政府和能人等多元利益主体,可能是单独开发,也可能是多元主体共同开发,实施主体与参与主体不同直接影响最终的开发效果;旅游扶贫开发方式的不同,直接影响到不同利益主体在旅游扶贫开发中的地位,最终将影响到旅游扶贫开发项目的持续性。塘山村旅游开发由村干部和外部旅游公司主导,贫困农户在前期基本没有参与;墨戎苗寨旅游开发由村支两委主导,组建旅游公司作为开发主体,并吸引外部投资者和农户参与;黄果树景区周边村寨的旅游开发由政府主导,以景区作为实施主体,各村寨充分参与。

1)在当地政府的支持和协调下,2013年某企业经过考察后成立了旅游公司,拟投资2亿元将塘山村打造为旅游景区。按照开发规划,不仅投资商可以赚钱,未来贫困农户也可以通过开办农家乐、餐馆和旅馆,在景区售卖手工艺品和农产品挣钱;不少青壮年在得到旅游扶贫开发消息后开始回流,准备利用景区的游客市场,开发农家乐等。但是由于与农户的谈判进展缓慢,投资成本偏高,企业放弃了对塘山村的投资,旅游资源长期闲置。

2)在当地政府的支持下,墨戎苗寨村支两委干部带头于2013年成立旅游公司,并吸纳张家界旅游专业人才入股,负责乡村旅游运营管理。墨戎苗寨旅游公司积极联络张家界、凤凰等客源市场,将资源优势与市场机制有效结合,通过打造新景点扩大苗寨规模,推进文旅农产业融合丰富旅游商品,通过民族文化演艺等方式提升旅游体验质量,游客人次从2013年的5万增长到2019年150万,游客人均消费额度也实现大幅度提升,已成为湘西地区乡村旅游扶贫开发项目中的典型代表。

3)在当地政府的主导下,黄果树景区充分发挥其旅游核心吸引物优势,带动周边村寨作为整体实施乡村旅游扶贫开发项目。为发挥景区带村的旅游扶贫效应,黄果树景区将周边的石头寨村、石新村等6个村(组)作为乡村旅游扶贫开发项目的示范点,从村寨旅游特色打造、旅游产品优化和服务能力提升等层面入手,进行统一开发建设。围绕“一村一个特色”的开发原则,通过增加旅游景点、健全服务设施和完善服务体系等方式吸引游客,取得了显著的旅游扶贫成效。

3.案例地乡村旅游农户组织机制比较

贫困农户作为乡村旅游扶贫开发项目的核心参与主体,能否构建科学有效的组织参与机制和平台,有效地发挥贫困农户在乡村旅游扶贫开发中的特殊作用,对于提升乡村分散贫困农户的组织化程度和参与积极性,有效地整合乡村的碎片化旅游资源,最终解决“反公地悲剧”问题至关重要。塘山村在旅游扶贫开发前期未能对贫困农户进行有效宣传发动,后期对农户的组织能力不足,导致旅游公司撤资;墨戎苗寨以旅游公司为运营主体,以“企业 合作社 农户”为平台,有效组织贫困农户参与;黄果树景区通过多部门、多主体协同方式,立足“景区 政府部门 合作社 基层组织”的方式引导贫困农户参与;墨戎苗寨和黄果树景区通过有效的农户组织机制,都取得了显著的扶贫开发成效。

1)塘山村旅游扶贫开发项目对贫困农户的宣传组织工作不力。在贫困农户尚未按照一定模式组织起来以前就匆忙投资,导致投资者与农户关系紧张;当地政府前期主要忙于和投资商洽谈,忽视了与农户的沟通协调,认为农户肯定会接受旅游开发,相关的合作社也未成立,农户参与、生计保障等尚未宣传到位,最终造成企业与农户矛盾无法在短期内协调。由于忽视对贫困农户的发动、宣传和组织,农户参与被动,造成目前再无企业落实投资,塘山村良好的旅游资源被闲置,导致“反公地悲剧”问题。

2)墨戎苗寨村支两委积极引导和发动全村贫困农户通过入股公司、就业、资源出租等多种方式参与乡村旅游扶贫开发。为有效地组织贫困农户,墨戎苗寨以“村两委 旅游公司 合作社 党员 村民”的模式建立乡村旅游扶贫开发利益共同体。针对土地、房屋等核心资源难以整体性开发,部分贫困农户出现非理性行为等问题,墨戎苗寨公司按照“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”方案,用“股份制”把墨戎苗寨的碎片化旅游资源进行有机整合,使所有农户都成为旅游公司股东,取得了贫困农户对旅游扶贫开发的积极支持。

3)黄果树景区采取多种措施调动贫困农户支持和参与旅游扶贫开发项目的积极性和主动性。项目实施主体“黄果树和谐家园示范工程”建设办发放了倡议书和文明守则卡,政府相关部门同步发布了相关政策文件;同时,相关村寨通过召开群众代表大会等方式切实加大工作宣传力度,确保黄果树乡村旅游扶贫开发项目建设宣传到户、动员到人,推动贫困农户充分认识到旅游扶贫开发与自身利益的密切关系,增强其参与旅游扶贫开发的积极性和主动性。旅游扶贫开发项目“和谐家园”建设带来的实际效益,极大激发了村寨和贫困农户参与旅游扶贫开发项目的积极性,部分村寨主动投工投劳清理河道,部分农户自觉拆除其违法建筑物。

4.案例地乡村旅游利益联结机制比较

利益问题是“反公地悲剧”治理的核心因素,科学的利益联结机制是乡村旅游扶贫开发的关键机制。贫困农户虽然可以通过就业、创业、入股、资产收益等多种途径获得乡村旅游扶贫开发的收益,但不同的利益联结机制中农户受益的方式具有显著差异,能否保障乡村旅游扶贫开发中农户的收益,直接影响到其在旅游扶贫开发中的行为策略,最终影响到乡村旅游资源的有效开发。塘山村旅游扶贫开发的长期利益机制不够明确,部分贫困农户认为土地被征收后未来收益无法保障,与开发企业产生了激烈冲突;墨戎苗寨和黄果树周边村寨乡村旅游扶贫开发中重视贫困农户利益保障,通过利益分享机制获取了农户的支持,取得了显著扶贫开发效益。

1)塘山村旅游扶贫开发对长期的利益联结机制重视不足,导致贫困农户对未来生计的担忧。按照旅游扶贫开发规划,旅游公司要征用塘山村涉及90余户人家的20余公顷土地,确定的土地流转价格是每公顷约42万元;但不少贫困农户担心失去土地后的生计,30多户村民成为“钉子户”;投资者为推进旅游项目实施进程,要求农户在短期内签订协议,加剧了与农户的冲突。由于土地属于近百个农户,投资商要与多名农户逐个谈判,时间成本很高;部分贫困农户任意抬高土地流转价格的非理性行为,也使投资商无法承受,最终土地流转与整合的难题迫使投资商撤资。投资商组建的旅游公司解散,前期的规划和投资费用无法收回,损失严重;贫困农户也未获得任何旅游收益,不少回乡准备参与旅游扶贫开发的青壮年村民只能再次外出打工。

2)墨戎苗寨旅游公司通过出台九大利益联结机制,引导绝大多数贫困农户形成了“发展旅游,富民富村”的共识。一是旅游公司负责为墨戎苗寨所有农户缴纳新农合医保费,仅2018年就支付相关费用72万元。二是农户新建传统特色民居,每平方米补贴600元。三是景区70岁以上村民,每天穿民族服装,每月即可领取300元生活补贴。四是农户可将景区内木质房屋作为自然资源入股,每栋每年分红1000元,2019年提标至2000元。五是引导苗寨农户在景区规范售卖农副产品。六是改善苗寨基础设施建设和居住环境,公司负责苗寨卫生费用。七是为村民提供500多个旅游就业岗位。八是租用农户房屋作为茶室,房屋被租农户为游客泡茶可获得1500元的月收入。九是支持村寨教育事业,考上一本奖励5000元,考上二本、三本奖励3000元,考上专科奖励2000元。墨戎苗寨旅游公司通过与农户等利益主体构建发展共同体,有效激发了贫困农户参与和支持乡村旅游扶贫开发的主动性,有效破解了旅游治理难题。

3)黄果树景区公司通过与周边6个村寨共建“和谐家园”的模式,探索乡村旅游扶贫开发的利益共享机制创新。在当地政府的主导下,黄果树景区强调和谐共建观念,通过旅游扶贫开发项目将政府、企业、贫困农户等利益主体捆绑,通过景区带村发展实现多元主体共同受益,切实保障了贫困农户的收益,获得了其积极支持。黄果树景区积极扶持周边村寨完善旅游基础设施,提升乡村旅游景点产品和服务质量;黄果树景区不仅负责为相关村寨旅游扶贫开发提供客源,还扶持贫困农户进行自主旅游创业活动,支持农户联合成立旅游协会参与旅游经营,有效保障了贫困农户的收益。同时,黄果树景区还积极支持乡村经济组织的培育和发展,支持村寨成立旅游专业合作社或村级旅游公司推进农旅融合发展,提升贫困农户的旅游综合收益。

5.案例启示

从案例地乡村旅游扶贫开发的比较可以发现,资源开发机制、农户组织机制与利益联结机制是一个有机的统一整体,相互促进,保障乡村旅游扶贫的开发效率,是破解和规避“反公地悲剧”的重要机制。

1)资源开发机制是基础。开发主体是否熟悉和了解乡村旅游地的基本情况,是否在开发中为贫困农户参与设计路径,以及整合资源的方式和商业模式创新的方式等,都会直接影响开发能否顺利进行;同时,资源开发机制也在一定程度上决定了贫困农户的权益,影响到其旅游参与及利益分享。塘山村的失败,关键在于开发企业前期缺乏与贫困农户的沟通,将农户排除在开发者之外,导致公司和农户的利益短期内无法协调而开发失败。

2)农户组织机制是关键。贫困农户作为乡村旅游扶贫开发项目的核心主体,能否通过组织化方式推动其主动参与乡村旅游经营,直接影响到旅游扶贫项目的实施成效;农户组织机制决定了贫困农户在旅游扶贫项目中的参与方式和渠道,进而影响其实际参与的程度及可获取的收益,最终会影响其对旅游扶贫开发的态度认同和行为支持。黄果树景区重视发挥村寨和贫困农户在村寨旅游扶贫开发中的参与积极性和主动性,通过支持村寨经营、扶持贫困农户创业等方式完善农户组织机制,并通过成立合作社和村级公司等方式构建贫困农户参与旅游扶贫开发的平台,有效保障贫困农户参与旅游扶贫开发的权利。

3)利益联结机制是保障。利益诉求是贫困农户行为的核心驱动因素,确保收益是推进农户参与乡村旅游扶贫开发的关键机制;只有构建乡村旅游扶贫开发共同体,实现多元主体利益共享,才能实现乡村旅游扶贫开发的可持续性。墨戎苗寨在旅游扶贫开发中通过科学的利益联结机制实现了旅游收益共享,有效调动了贫困农户参与乡村旅游扶贫开发的主动性,有效整合了碎片化的旅游资源,壮大了集体经济力量,提升了旅游治理水平。

四、乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”治理难题与对策

1.乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”治理难题

调查中发现,“反公地悲剧”治理中面临体制机制、贫困农户素质、乡村治理等难题,严重制约了贫困地区乡村旅游资源的扶贫开发效率。

1)体制机制障碍严重制约旅游资源开发效率。由于单个农户家庭拥有的资源偏少,相对处于弱势地位,贫困农户无法确定参与乡村旅游扶贫开发后的生活保障,往往会在土地和资源流转等问题上趋于保守,导致企业扶贫开发的谈判成本偏高。贫困地区乡村土地等资源交易流转的相关法律机制不完善,企业进行乡村旅游资源扶贫开发缺乏相关的法律保障,与农户发生承包纠纷后难以利用法律法规解决相关的难题。同时,由于利益联结机制不完善,贫困农户在乡村旅游扶贫开发获取收益的途径和方式有限,也影响了其参与积极性。

2)观念素质问题加大了组织农户参与旅游扶贫开发的难度。乡村旅游扶贫开发需要进行整体规划和推进,但由于贫困农户思想观念多比较保守,更为关注短期利益,对于旅游扶贫开发的远期收益并不关注,缺乏参与旅游扶贫开发的内生动力。外出农户对村寨旅游扶贫开发漠不关心,极个别贫困农户为获取更多的利益坐地起价,如“钉子户”“条件户”等以各种方式阻碍乡村旅游扶贫开发。多数贫困农户的综合素质偏低,参与旅游扶贫开发的能力偏弱,甚至有不劳而获的思想,组织贫困农户参与的难度很高。极个别贫困农户诚信意识和法律意识淡薄,在合作社牵头下与企业签订合同后又随意违背合同约定,降低了经济组织的公信力,加大了开发主体和农户的冲突,提升了乡村旅游扶贫开发的成本和难度。

3)乡村治理的弱化严重影响了贫困农户的权益保障。当前,贫困地区乡村空心化问题严重,青壮年和能人多外出打工,留守者多为老弱病残,参与旅游扶贫开发与维护权益的能力偏弱。空心化也导致村干部年龄结构偏高,弱化了乡村治理能力,导致乡村基层组织维护贫困农户权益的能力不足。乡村旅游扶贫开发缺乏统一的组织管理机制,合作社等经济组织的空壳化问题严重,缺乏能人引领,导致合作社等乡村经济组织难以有效发挥协调贫困农户与企业利益的桥梁作用。同时,乡村基层治理体制还不够完善,特别是村支两委在组织农户和整合资源中的能力不足,也制约了乡村旅游扶贫开发项目的实施。

2.乡村旅游扶贫开发中的“反公地悲剧”治理对策

针对贫困地区“反公地悲剧”的治理难题,可从资源整合机制、农户组织机制和乡村治理机制等方面入手,提出相应的治理路径。

1)完善法律法规,创新乡村产权体制机制。立足贫困地区实际,切实完善乡村集体经济产权与土地流转等相关法律法规,为乡村旅游资源流转等提供法律保障,破解因土地流转利益纠纷和资源无法有效利用的难题。由政府相关部门牵头,探索成立乡村资源交易与流转中心,优化乡村土地与相关资源的整合开发方式,确立乡村旅游扶贫开发中土地流转的规则和制度。在乡村旅游集中的地区成立旅游扶贫开发协调机构,发挥好乡村经济组织的中介协调能力,有效协调企业与贫困农户间的利益纠纷与矛盾冲突。

2)增强农户综合素质,提升经济组织协调能力。强化教育培训与示范引领,有效转变贫困农户自身的思想认识,引导农户在维护自身权益的同时支持旅游开发企业的发展壮大,推动其自觉维护乡村旅游发展环境。着力提升贫困农户综合素质,定期开展旅游扶贫开发相关知识、技能讲座与培训,提升农户参与能力。要以乡村经济组织为依托,发挥好乡村经济组织的独特协调作用,发挥好乡村能人和致富带头人的示范引领作用,有效提升组织贫困农户参与旅游扶贫开发的水平,最终提升乡村旅游资源的利用水平。

3)优化乡村治理机制,创新旅游利益联结机制。做好乡村治理优化顶层设计,以乡村基层党组织建设为核心,着力提升党组织的战斗堡垒作用,发挥多元治理主体的协同作用,有效提升乡村旅游地的基层治理水平。以完善村规民约等制度安排为契机,制定乡村旅游经营行为规范和准则,通过旅游协会、合作社等组织加大对不良旅游经营行为的惩戒力度,打造乡村旅游扶贫开发利益共同体。创新利益联结机制,引导农户通过出资、入股、出租等方式参与乡村旅游扶贫开发,加大贫困农户在乡村旅游企业就业的支持力度,将乡村旅游开发与贫困农户收益紧密衔接,激发农户参与旅游环境优化的积极性。


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