乡村振兴背景下的自治赋权与精英参与——湖北秭归县“二长八员”村落自治个案分析

作者：吴春来  责任编辑：杨文茹  信息来源：《北方民族大学学报》2020年第4期，第32-40页。  发布时间：2020-08-11  浏览次数： 2770次

【摘　要】政治统合与行政吸纳对农村精英参与治理起到了促进作用，但未能有效解决闲置精英参与不足和村级公共治理缺位的问题。在村级治理行政—自治非均衡形态下，产生了行政悬浮和自治空转的结构性特征。当自治场域内精英主体能够有效集聚和自治赋权时，体制外乡村精英参与村级公共治理才可行并能够有效运转。村落精英参与治理，其核心在于激发闲置精英的参与功能来破解村落治理缺失的困境，其运行机制在于村落协商共治和自我监督管理，其治理导向在于促进村落公共事务的解决。村落精英自治对未来优化乡村治理结构具有积极意义。

【关键词】治理有效；自治赋权；政治统合；行政吸纳；精英参与

在村级治理行政化的大背景下，农村公共治理乏力愈发成为制约实现乡村振兴治理有效的重要原因。同时，由于农村党员干部老龄化加剧和治理精英代际更替导致村级治理的精英群体产生了新的特征，如农村精英结构性危机、精英俘获的治理逻辑等。如何激发体制外精英参与到乡村治理过程中来，融入村两委主导的治理体系，实现功能互补，是挖掘村级治理内生动力的可行性探索，也是实现乡村振兴治理有效的重要途径。

从治理体系与农村精英的互动关系来看，现有乡村治理体制对各类农村精英的有效吸纳是当前精英参与的主要方式，具体包括：一是体制内精英下派驻村。杨芳认为选派干部驻村有效改变了村庄治理结构^[1]，谢小芹进一步指出下派“第一书记”导致双轨治理结构，体制内的精英能人起到了连接国家政策和实现村级治理的双重逻辑^[2]。二是经济能人参与村级治理。卢福营指出经济能人治村形成了一种经济能人主导的多元精英治理结构^[3]。三是文化乡贤参与村级治理。付翠莲指出非体制精英的崛起使得乡村社会的精英政治从一元政治精英向多元精英治理转变^[4]。四是理事会等农村自组织参与村级治理。项继权指出村民理事会等组织是推动村级治理从个体参与到群体参与、从分散化的利益表达到组织化的利益表达的重要机制^[5]。

从治理体系吸纳精英参与的类型来看，以上精英参与方式体现为政治统合与行政吸纳，其逻辑在于治理主体与精英之间的有效互动。政治统合是基层党组织通过党建统合的方式吸纳非党员精英参与，行政吸纳则是通过村委会、村监委等组织将各类农村精英纳入治理体系中来，以上两种精英吸纳方式的有效性体现在农村公共治理水平的提升、能人带动村级集体经济发展、乡贤通过德治调解纠纷、理事会有效承载公共项目落地建设等具体实践中。需要指出的是，以上精英参与方式体现出体制对农村精英的行政吸纳，即将精英作为治理资源吸纳至既有的治理体系中来，而不是通过非行政吸纳方式给予精英参与公共治理的空间。因此，需要从类型学上划分和界定政治统合、行政吸纳以及其他类型精英参与的边界、差异和特征。

一、乡村精英治理参与模式及其有效性

政治统合、行政吸纳两种吸纳精英的逻辑在于治理主体对体制外精英的有效纳入。从结构与功能的角度来看，政治统合精英参与通过基层党建的有效方式，将农村精英纳入党组织框架中来，并有效地发挥其作用；行政吸纳则注重精英在实现功能型治理中的特殊角色和重要作用。

（一）政治统合：农村基层党建主导下的精英参与

基层党建统合有效促进了党组织对农村精英的政治吸纳^[6]。基层党建吸纳农村精英的模式包括党组织嵌入网格化、互联共享党建 责任人、党建引领 精英互动等。

从主体来看，政治统合模式的精英参与，其主导在于农村基层党组织，其方式是通过党建将农村非党组织体系中的精英纳入基层党组织中来，实现基层党组织对农村精英最大范围的统合。在当前农村社会原子化和失序的背景下，党建统合农村治理模式的有效实践有其必然性。具体而言，党建统合在于利用基层党组织体系和网络，通过组织体系扩展延伸，能够有效纳入农村精英，并通过多种形式的党建活动提升党组织在基层治理中的主导作用，引领农村治理的政治方向。

通过党建统合吸纳精英，有助于促进村级治理有效性的提升。第一，基层党组织建设对村民自治有促进作用。例如，广西河池“党群共治”的村域基层党建创新促进了村民自治的有效实现^[7]；江西分宜“党建 ”与村民自治的有机统一强化了农村基层组织建设，提高了村民自治水平^[8]。第二，基层党组织建设通过嵌入村民自治进一步实现了村庄有效治理。基层党建嵌入村民自治村庄的善治功能实现机制包括嵌入性自主、体制性吸纳、党建功能生活化运作、组织行动双向嵌入^[9]。在行政村层面强化党组织的政治权威，在自然村落层面实现自治单元和党建单元双重下沉的耦合调整，都是基层党建促进乡村善治的重要机制^[10]。第三，基层党组织建设有助于推进农村社区协商治理。“党领群治”是十八大以来农村社区协商的经验成效与路径优化^[11]。第四，虽然基层党组织建设能够促进乡村善治，但农村基层党组织在乡村治理创新中仍然面临着诸多挑战，源头治理、系统治理、依法治理等有待加强^[12]。

政治统合精英方式适用于基层党组织较为完备、具有一定动员能力的农村。在党建主导过程中，通过确定治理目标导向、优化治理过程，促进政党与精英的有效互动，实现以党建引领、促进政治强化的功能性治理。此种类型下，组织涣散和组织能力弱化是阻碍党建统合吸纳精英参与的重要因素。在党建统合过程中，党的基层组织作为主导，在统合范围、边界和效度上，体现出差异性。因此，需要通过党建标准化、程序化建设，提升政治统合的效能，明确作用边界。

（二）行政吸纳：目标责任导向下的精英参与

行政吸纳精英参与体现在农村治理体制对经济能人和既有村级自组织的有效纳入，此种精英参与的特点在于目标责任制的基本导向，即经济能人和自组织参与作为治理目标实现的有效方式，融入行政化治理体系之中。

治理主体与精英互动。一是行政吸纳经济能人。关于经济精英对于村级治理的影响，赵晓峰指出，农村经济合作社与村两委之间趋于利益分化，致富能人等农村精英与村干部之间的合作竞争成为村级治理结构中的重要关系^[13]。卢青青认为，资本下乡和经济精英的出现导致村级治理“公司化”转型^[14]。农村经济能人体现出精英的外部性特征，其内在的治理属性和利益关联并不强烈，即乡村精英与市场和村域外界的社会交往关系更为紧密，同村民之间的共识度并不一致。同时，经济能人也体现出个体差异性，本村经济能人和外来市场能人对参与村级治理的意愿和需求并不一致，以至于经济能人未能作为一类精英群体参与到村级治理中来。二是行政吸纳村级自组织。随着乡村自组织资源的激活，各类功能性组织开始出现，并有效参与到村级治理中来，如乡贤理事会、长老理事会、红白理事会。有学者指出，理事会等村级内生组织的治理参与是对村级治理有效的重要补充和功能完善^[5]。作为治理资源，村民理事会这种专项性质的自治组织被村委会吸纳而成为治理主体，在一定程度上承载了行政村的指令事务，作为村委会下设组织进行运转。村级自组织参与的前提在于地方政府对自组织的授权和认可，此种授权和认可具有排他性和权威性，即乡村精英如若不参与此类组织，便不能在理事会组织之外发挥相似的职能，缺乏正式授权的合法性。

行政吸纳的治理有效性。行政吸纳精英参与的限度在于体制容纳空间和治理成本。行政吸纳是否有效，依赖于当前治理体系能够提供精英参与的有效平台和运行机制。从各地的探索实践来看，地方政府对精英回流和参与治理呈现出积极态势，尤其在资本下乡和乡贤回归趋势下，通过行政吸纳精英参与村级治理，成为有效利用治理资源的重要方式。对村级行政架构而言，当前精英吸纳的关键不在于引流机制是否畅通，而在于精英吸纳回流后是否具有施展平台和适宜空间。从各地精英的回流情况来看，并未增加行政体制空间来吸纳回流精英，较为常见的方式仍为“当选村干部”“授予理事长”“当选村顾问”等，将回乡精英吸纳到既有治理体制中。同时，行政吸纳精英存在精英参与形式化和行政化的可能。行政吸纳乡村精英参与治理实际上是行政村两委通过任用的方式，将非体制内的乡村精英纳入村级治理主体范围中，以强化村级治理的一种方式。从本质上看，是村级两委对精英个体的吸纳，其目的在于将体制外的治理资源纳入其中。

二、秭归“二长八员”案例介绍与实践过程

（一）秭归“二长八员”的案例

湖北省秭归县是三峡库区移民靠后安置的重要县市。秭归县辖12个乡镇、6个居委会、186个行政村、1150个村（居）民小组。全县共有户籍人口38万，其中农业人口31万。

秭归村落“二长八员”产生于实际的治理需求。自库区移民安置以来，秭归山区的农村治理遇到了现实挑战。一是治理单元过大导致治理主体缺位。2001年，秭归县进行了“合村并组”的调整，行政村平均面积由5.2平方公里增加到13平方公里，治理单元变大，村级治理难以落实。二是治理主体乏力导致干部治村疲于应付。据统计，秭归县平均每个村干部要负责3.5平方公里面积的村庄，面对567个村民，随着行政事务的增加，村干部力量被稀释弱化。三是地理条件导致村落治理功能缺失。秭归县存在大量散居在高山上的农户，水电路等基础设施尚未实现高覆盖率和有效供给，由于行政村与自然村落的空间距离较大，导致村委会难以及时介入矛盾纠纷调解，种种困境造成“村民不信任村干部，因为村干部从不给村落办事，也不管（村落的）事”的局面。

从本质上看，秭归县村级治理的困境体现在：行政村悬浮于自然村之上、村级治理的有效性大大降低、村落公共治理趋于失效。如何调解村民间的纠纷，解决村落水电路等基本公共服务问题，让村民办事更加方便，成为困扰秭归县乡村治理有效性提升的一大难题。2013年，秭归县部分村落开始探索并产生了“二长八员”村落自治模式。在离行政村较远的自然村落，村民通过村落大会推选办事员若干人，分别承担卫生监督、用水管理、道路管理以及纠纷调解等职能，成为“二长八员”。“八员”并不隶属于行政村管辖，也未设立常规办事地点和组织流程。办事员产生于在村居住的农民，且不收取服务费用，其中设立一人为村落理事长（并未设立理事会），作为“八员”的牵头和联系人员，负责对接村民需求和“八员”日常管理工作。

由于“二长八员”在村落公共治理中发挥了积极有效的作用，例如通过交通管理员实现了对山区农产品运输公路的有效维护，卫生监督员使得农村垃圾治理效果明显。基于此，秭归县政府充分考虑到维持村落自治的积极性，通过财政补贴以奖代补的形式，将国家惠农政策集中打包分配给公共治理较为有效的村落。财政奖励的资源遵循行政发包的逻辑，即由乡镇和行政村进行资源分配，村落“二长八员”依靠自我管理进行村落自治。在项目奖励和落地过程中，行政村作为主导方，“二长八员”则发挥监督作用，促进公共设施建设保质保量完成。

（二）乡村精英治理参与的运行载体

有效的治理平台是乡村精英参与村落治理的前提条件。秭归县作为山区大县和劳动力流出大县，在村落组织资源中，有大量年龄偏大的老党员、老干部。这些闲置精英在村落日常社会交往中颇具影响力。因此，秭归县在设置村落精英参与治理的运行平台时，充分考虑到此类闲置精英的身份问题、职能界定。村落治理主体是村委会，“二长八员”处于村落治理结构中的非主体地位，通过自治赋权的方式“二长八员”参与到治理过程中来，体现出治理结构的多元化和开放性。村落精英参与的前提在于赋予乡村精英正式身份与角色，使其作为有效治理资源发挥作用。乡村精英参与治理并不与村委会进行横向竞争，而是通过相互协调和功能互补来优化治理结构。

从权属关系上看，“二长八员”与村委会之间并没有直接的隶属关系。“二长八员”的主要职能在于承担起村落治理中村两委难以应付的公共事务治理和服务功能，并进行自我管理。在实际治理过程中，“二长八员”并不存在实体性质的组织和运行载体，而是以正式和非正式的议事程序、协商方式来有效推进，例如管水员能够在需要时召集村民开村落夜话会，商讨水价收费和水管维护等事宜。总体来看，“二长八员”在行政悬浮空间内进行村落自治，主导权在于闲置精英，治理对象为村落公共事务，治理方式为精英与群众协商共治，治理载体依托于精英个体的权威身份、共识性策略。

（三）乡村精英治理参与的职能赋权

在村落主体中占有重要角色的乡村精英和能人如何有效参与到村级治理中来，对于实现村级治理有效有着重要的影响。自治赋权精英参与，即是尊重乡村精英作为治理主体，将村落公共事务和公益事业的治理职能赋予乡村精英，由其自发组织起来自建自管，实现公共治理有效。自治赋权符合精英参与的主观意愿和现实需求，有益于治理结构吸纳最为广泛的行为主体。

秭归“二长八元”的产生源自村落公共治理失效情况下，村民自发组织起来进行自我管理，并将这种“能人管事”的范围限定在村落公共事务治理之中，明确精英治理参与的界限。作为就地靠后、靠上移民的三峡库区贫困县，秭归县在移民安置、产业种植等过程中产生了一些村庄能人，同时，在合村并组后，退下来一批村组干部，还有老党员、退休干部和教师、退伍军人等一大批能人。此类乡村闲置精英有组织力、号召力和带领群众致富的能力，也有为村民做贡献、实现自身价值的迫切愿望，但是缺乏充分发挥作用的平台，秭归县“二长八员”即是对精英参与角色的明晰化。

对于闲置精英的治理功能，“二长八员”的治理结构调整注重强化村落公共治理，既考虑到规避村落组织行政化趋向，也考虑到乡村精英治理能力的限度。秭归县推进幸福村落建设，将自治单元设定在自然村落这一层级，将原有行政村小组设置与自然村落的区位相协调，村两委承接行政任务，村落则通过协商治理推进自治，运行载体为“二长八员”。2014年，秭归县调整农村治理单元，将村落确定为治理主体，并将村小组与村落进行衔接，弱化村小组的职能，突出村落的主体地位。

从闲置乡村精英到治理赋权，首先在于界定何种需求的治理职能。不同于行政村村两委直接下移以及自组织的单一性，“二长八员”治理职能的设定兼顾治理需求和引导规范。秭归县为了满足村民的不同利益需求，搭建自治平台，明确职责，分类管理。一是因需设职，根据村落的实际情况对“八员”的岗位进行调整和设定；二是因职选人，在选取合适的“二长八员”人选后，由各村落开会根据人选的能力和性格特征进行职责划分；三是因人定事，根据村庄能人的不同特点开展有针对性的活动，实现精英参与的精准治理。

（四）乡村精英治理参与的保障机制

沈费伟、刘祖云指出，村庄精英应成为乡村复兴的实践主体，要建立常态化的精英吸纳机制、培育村庄精英、重构社会秩序，最终实现乡村振兴^[15]。因此，建立精英参与的保障机制是实现精英治理参与的重要条件，其保障机制包括以下几点。

一是明确行政和自治的边界。行政村与村落之间的治理边界是影响村落精英治理参与的重要因素，以往的村落公共事务治理多依赖行政村的项目发包，这种方式导致村落精英和村民的参与意愿不足；乡镇政府和行政村对于较为偏远的村落，项目申请和发包的意愿也较为欠缺，长此以往，导致部分村落公共治理职能缺失。在此背景下，秭归县明确规定“二长八员”的基本职责，将村落公共事务的治理权交由村落精英和群众，使村落的事情自己商量着办。由于强烈的现实需求，村落开始自发组织和选出退休老干部、闲置乡贤等精英来主导村落公共治理，自筹资金、自谋办法。在行政村一级，村委会对此类乡村精英自发的治理参与形式并没有加以干预，而是默认村级治理中的行政与自治功能存在边界。

二是适当有效地参与激励。乡村精英主导的治理参与体现出代议和委托的内在意涵，对于乡村闲置精英而言，保障其参与意愿的前提之一是有适当的参与激励。此种参与激励来源于村落民众的公开协商，并非来自上级授权。在秭归县“二长八员”中，激励保障来源于村民协商规定的补偿机制，此种利益规定即是村民对退休干部发挥作用的肯定和奖励，也是对此类精英角色的合法性授权。同时，村落在协商共治过程中，“二长八员”与户代表、村民之间能够就一些具体事项进行协商，村民也认可“二长八员”在治理过程中各种激励获取的方式。

三是精英与民众的有效互动机制。在村落治理过程中，精英的主导作用并未否定群众自治的集体意志，二者的有效互动和融合是维持精英治理参与的重要因素。从秭归县“二长八员”的实践过程来看，在议题设置、协商决策、落实及监督过程中，农村精英与村民之间形成了随时、随机和随地的意见交流机制，具体包括村民代表询问监督、户代表集中讨论、“二长八员”定期汇报述职等方式。同时，秭归县通过完善各种协商议事程序和意见表达程序，例如发挥基层人大代表在村落自治中意见收集的作用、推进村落“夜话会”等座谈方式，使得“二长八员”与村民之间的诉求表达、意见交流规范化，对于促进村落自治和精英参与起到了积极作用。

三、乡村精英治理参与“自治赋权”的模式

基于以上对比分析政治统合和行政吸纳两种精英参与村级治理的模式，并结合秭归县“二长八员”村落自治的实践经验，从类型分析的角度可以归纳出第三种精英参与模式，即“自治赋权”。三种精英参与类型的差异体现在治理主体、方式、机制及有效性层面。“自治赋权”的含义在于政治统合和行政吸纳的空间场域之外，村民通过闲置精英的引导自发参与到村落公共治理过程中来，实现行政悬浮空间场域下的能动型自治和功能性治理，有效弥补行政村治理能力弱化所导致的治理困境。

（一）优化村级治理结构：行政—自治均衡性调适

当前，农村治理的结构性特征体现出行政—自治的非均衡性，其内在原因在于压力型体制下村级行政化和治理资源的相对缺失，导致行政事务趋于强化和公共事务治理缺失同时出现。此种形态对于村级治理造成诸多困境：一是行政式的治理导向较难维持治理绩效。比如，在行政发包方式下的项目制并未有效解决农村公共供给问题，在环境整治中运动式治理所带来的持续性和成本问题等。二是治理的多元参与程度不高影响治理有效性的提升。农村治理的内容以基本公共服务为主，在村民自治的基本制度下，治理有效必然包括村民的有效参与，但当前的治理结构在实现村民有效参与上并没有实质性的提升。三是参与有效难以提升治理有效性。近年来，一些地方探索出各种形式的有效参与，例如乡贤议事、律师进村、村医村教进班子等方式，但各种有效的参与形式侧重于精英发挥部分治理功能，并不意味着形成常态化、制度化的精英参与机制，因而在功能发挥上存在不确定性。

秭归县村落自治重构了村级治理场域中行政主导压缩自治空间的形态，通过村落精英“自治赋权”使得村落自治能够有效开展，促进行政村与村落之间构成行政—自治的层次性结构，为村落自治提供了空间。同时，村落自治与日趋行政化的村两委构成功能互补，村两委侧重于对接基层党组织、乡镇政府的一些指令性事务，而村落自治则构成公共服务和村民议事的主体。在实现村落自治过程中，以“二长八员”为核心的乡村精英带动村民直接参与到治理过程中来，促进自治功能的发挥，对于优化村级治理结构起到了积极作用。

（二）重构村落治理主体：赋予精英角色合法性

从农村公共治理的有效性来看，村级治理行政化导致行政指令和公共治理之间产生了一定的张力，体现在行政指令的非公共属性和公共事务之间的利益关联偏离，由此导致村委会治理职能逐渐弱化。自治赋权下的精英参与村落公共治理，即是在不改变原有的行政—自治架构下，明确行政和自治的边界，将自治合理规制在公共事务范围内，通过激活农村闲置体制外精英参与到村落公共治理中来，从而破解公共治理的困境。体制外闲置精英参与治理的前提在于明确其参与的角色和功能。这种角色赋予并非来自行政指令上的设置，而是源于村落公共治理的实际需求和内生动力。

精英的身份合法性基础是其有效参与公共治理的前提。在已有的行政吸纳和村级自治组织参与中，这种精英参与的合法性身份皆来自正式授权。此种授权的主体在于上级行政部门，与村落公共治理的潜在主体和事实客体——村民并无直接联系，容易导致选出来的“精英”适应治理结构，却不被治理客体所认可。因此，在村落公共治理过程中，应当授予那些参与治理的闲置精英以身份合法性，使其有正式身份和参与平台来实现治理参与的制度化。体制外闲置精英的合法性来源，应当从行政赋权转向治理赋权，即在精英身份授权认可过程中，强调公共治理效能为导向的评价标准，以此体现公共治理作为精英和民众利益联结的空间场域，并在此过程中建立起基于绩效和道义标准的合法性权威。此种授权对于激励其发挥治理参与作用具有积极作用，也是实现精英参与公共治理、承载治理职能的基础条件。

（三）优化村落治理规则：闲置精英引导的协商共治

行政—自治结构下的农村治理使得村级治理转向二元化的结构性特征，即行政事务与公共治理相对分离。但从实质上看，行政事务涵盖各种公共治理，例如项目制的推进和管理。作为一种类型的精英参与方式，自治赋权的意义在于不增加行政资源供给和组织框架的情况下，将体制外精英吸纳到村落公共治理中来。自治赋权的精英参与，其基本特点是在压力型体制背景下实现公共治理与村级行政的相对分离，通过吸纳非体制内乡村精英，实现治理主体的层级互补和功能增强。

乡村精英主导下的协商共治是村落自治的有效方式。在协商共治过程中，闲置精英作为治理主体进行有效的组织、协调和分配。协商共治在治理议程设置、协商程序、决议执行和绩效管理等方面确立了精英与民众之间的有效衔接机制，包括授权机制、决策机制、监督机制和利益分配机制，有效的运行机制确保精英和民众在自治赋权下能够促进治理有效地开展。

四、“自治赋权”精英治理参与的效度及启示

在村级治理行政化背景下，村庄公共性的缺失导致资源下乡的低效甚至无效，由此导致农村治理有效面临困境^[16]。秭归县通过“自治赋权”实现了村落精英的有效治理，在强化组织连接、优化治理机制、推进协商共治等方面起到了积极作用，提升了村落公共治理绩效。

（一）村落精英参与治理的有效性及其限度

秭归县通过“二长八员”将农村闲置精英融入村落自治运行过程之中，通过加强精英的主导作用来增强村落自治的动能。其作用体现在：一是精英引导民众，强化村民在村落自治中的基础性地位。当前由于“村干部自治”“村民自治难落地”等问题，导致村民自治未能有效运转并发挥作用。通过发挥精英的引领作用，有助于村民自治的有序开展。二是优化村落自治的适用能力。村落自治需要村民的参与，也需要适合村民参与的可行性模式，通过“二长八员”的引领，有助于实现自治过程的规范有序。

自治赋权的精英参与治理，并未对当前行政村主导的治理结构带来挑战，而是作为一种治理行为对其进行优化和补充。非行政吸纳的精英参与治理，其有效性体现在实现公共事务治理有效上。此种行政村—村落互补的治理结构具有两方面的意义：一是真实治理空间上的职能互补，即行政村对接行政框架内的指令性事务，村落则注重村民需求上的公共治理和服务供给；二是从虚拟治理场域上看，行政与自治分离的治理结构使得行政事务与自治空间能够有效兼容和良好运行。

同时，从精英参与治理的方式上看，“自治赋权”体现出精英主导、民众融入的协商共治特点，本质上不同于村民的自我管理，而是村民通过委托和授权自己信得过的精英来实现公共治理有效。此种治理有效的保障在于精英与民众之间对公共治理的一致认同，以及基于协商而形成的约束机制。在未能建立起乡村精英与群众之间有效互动、约束机制的情况下，精英参与治理与群众自治的内在逻辑存在部分张力。因此，寻求适合精英主导和群众融入的治理协调机制是解决村级治理“少数人说了算”困境的重要方式，“二长八员”的现实意义正在于此。

（二）自治赋权与乡村治理复合逻辑

从治理体系与农村精英互动的三种类型来看，当前我国乡村治理体现出政治、行政和自治多重复合逻辑的耦合，其主导方式包括：以党建为核心的政治统合、以科层运行为核心的行政吸纳、以精英参与为核心的民主自治，三种复合逻辑共同形塑我国的基层治理体系。未来推进基层治理现代化，应当积极和准确地理解三种复合逻辑在乡村治理中的边界及效度，从价值层面融合协调三种逻辑的一致性、从实践层面强化三种方式的有效性。

一是政治逻辑的主导性。基层党组织建设是为了巩固党的执政网络、夯实党的执政基础。基层党组织建设是一种政治活动，遵循政治逻辑。而促进乡村有效治理、维护基层社会秩序对于中央政府具有合法性基础的意义，但对于地方和基层政府不具有强政治性，而是一种行政性的事务，是他们基于日常需要而开展的公共性治理活动，遵循行政逻辑。我国的政治体制决定了政治逻辑优先于行政逻辑，政治任务优先于行政事务。地方和基层党委政府面对基层党建问题和乡村治理问题时，基层党建问题是需要优先解决的中心任务，而乡村治理问题则是可以稍后解决的次级任务。政治逻辑先于行政逻辑，使得基层党建这一政治任务成为中心任务，得到优先解决，乡村治理可以向业已完善和提升的基层党建寻求助力。

二是行政逻辑的有效性。对地方政府而言，乡村治理不仅是国家在基层治理方面的重要内容，也是实现农村公共治理的重要实践。乡村振兴战略提出“治理有效”，其内涵之一即是注重政府对农村公共治理、基本服务和权利保障的有效性。同时，在党和政府主导下的乡村治理体系中的重要决策和部署，需要通过基层科层体系和村级自治组织能够有效落地。事实上，各种项目制、运动型治理模式皆离不开基层科层体系的支撑。因此，提升基层治理的有效性，应当注重发挥基层行政体系的自主性、能动性和灵活性，并有效协调政治逻辑与行政逻辑之间的张力。

三是自治逻辑的价值性。在多元化治理体系中，党和政府主导治理体系并不排斥各种村民自治实践的价值逻辑，而是实现在党组织领导下的多元主体最大化参与的有效自治，即各种“村民自治有效实现形式”。在基层党组织主导的乡村治理体系中，强调村民自治的重要意义，其价值目标在于实现基层党组织与农民群体之间的利益共识、合作共赢。而农村公共治理场域即是联结基层党组织、科层体系和农民群体等多元主体的重要治理实践过程。秭归县“自治赋权”有效推进村落自治，实现村落公共治理有效的意义即在于此。在未来推进乡村治理转型过程中，应当以村民的现实需求和乡村公共服务为重点议题，解决现实治理中的难点问题，促进农村治理效能提升，确保农民的利益得到保障。在自治逻辑与政治逻辑、行政逻辑的有效复合过程中，坚持村民在治理中的主体性地位，建立起权利保障机制、意见表达机制和信息反馈机制。

五、结论

乡村振兴战略明确提出了治理有效的目标。从内涵上看，治理有效体现在三个层面，即作为国家战略的乡村治理有效，需要遵循国家目标优先和政治意识贯彻的有效性；作为实际治理目标的有效，需要在地方治理过程中强化行政指令对村级治理的引导、约束的有效性；村民自治和农村发展层面的有效，即满足村民需求、公共治理和服务供给上的有效性。当前，农村治理尚未实现治理有效，治理动力和机制尚显不足，存在行政化治理、治理职能缺位和治理绩效低下等问题。在行政—自治治理结构下，如何激发自治主体尤其是村落精英主导的干群共治，对实现治理有效具有积极的作用。

综上所述，本文在对精英参与类型划分的基础上，提出自治赋权的参与模式，其内涵在于农村精英通过有效介入公共场域实现职能赋权和自我管理，弥补了行政化导致的治理缺位和功能缺失，对于提升村级治理的有效性具有积极的意义。同时，三种模式的精英参与治理方式，并不存在价值上的优劣，而是功能和方式上的差异。事实上，在乡村治理有效的实现过程中，权力主体不断吸纳精英客体参与到治理过程中来是扩大治理参与的重要途径，以党建为主导的政治统合、以体制为主导的行政吸纳和以村民自我管理为导向的“自治赋权”，皆是实现精英参与治理的可行路径。

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