夯实生态文明制度体系　加快生态文明建设进程

作者：李　周  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《中国农村经济》2020年06期，第18-20页  发布时间：2020-07-20  浏览次数： 2511次

一、生态保护建设理念的演进

改革前党和国家就关注生态问题，但它的演进发生在改革后。1978年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出：“过去我们狠抓粮食生产是对的，但是忽视和损害了经济作物、林业、畜牧业、渔业，没有注意保持生态平衡，这是一个很大的教训。”1983年中共中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出：要“严格控制人口增长，合理利用自然资源，保持良好的生态环境，走出一条具有中国特色的社会主义的农业发展道路。”1987年中共十三大报告指出：“在推进经济建设的同时，要大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护，把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来。”1989年李鹏总理在第三次全国环境保护会议的讲话强调，要“促进经济和生态的协调发展”。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》强调，“通过生态环境保护，遏制生态环境破坏，……维护国家生态环境安全”。2002年温家宝总理为《中国可持续发展林业战略研究》写的序言指出：“林业发展要以木材生产为中心转向兼顾经济、社会、生态效益，生态效益优先”。2002年中共十六大把生态良好确定为全面建设小康社会的四大目标之一。2005年中央人口资源环境工作座谈会提出“生态文明”概念和“完善生态建设的法律和政策体系，制定全国生态保护规划，在全社会进行生态文明教育”的要求。2007年中共十七大首次明确提出建设生态文明的主张。中共十八大报告把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。中共十九大报告提出要坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为全球生态安全做出贡献。

二、生态文明制度体系的完善

中共十九届四中全会《决定》对坚持和完善生态文明制度体系做出系统部署，阐明了生态文明制度体系的基本内容、总体要求和重点任务，坚持和完善生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的地位和作用。生态文明制度体系的完善主要表现在以下几方面：

1.自然资源高效利用制度。

一是从确权登记落实产权主体和完善调查监测体系入手，健全分类规范和运行有效的自然资源产权制度体系，解决权利交叉缺位、产权纠纷多发、资源保护乏力和开发利用粗放等问题。二是从编制多规合一、多重目标协同互补的国土空间规划以及制定管理规范和技术标准入手，健全国土空间用途管制制度体系，形成城区、农区和生态区相互协调、相互支撑的国土利用格局，解决各类规划不衔接和不协调、有悖于国家意志和国家发展战略的问题。三是从法律、标准、技术、经济、管理入手，健全资源节约、环境友好、生态安全的绿色生产与消费制度体系，推动绿色转型。四是按照生态系统重要程度，健全以国家公园为主体，分级设立、分级管理的自然保护地体系，为保护和建设健康稳定高效的自然生态系统奠定根基。农业也有多项制度安排。如种植业推行肥料农药施用标准、地膜生产标准和生态调控、生物防治、理化诱控技术，使投入品减量化、废弃物资源化和产业链生态化。畜禽养殖业推行粪污集中处理，将污染末端治理提升为产业链治理，解决分散治理规模不经济问题。地下水漏斗区、重金属污染区和土层过薄区推行轮作休耕，解决资源利用不可持续问题。

2.生态环境保护监测制度。

一是从把成熟的制度上升为法律入手，健全生态环境监测评价法律体系，使所有经济主体、社会组织和全体国民有章可循，生态环境保护监测评价机构和人员有法可依。二是从规范监测评价技术标准和创新监测评价方法入手，健全生态环境监测评价方法体系，提高生态环境监测评价工作的准确性、完整性、科学性。三是从依法界定各方监测评价事权入手，健全职责分明、部门间协同的生态环境保护监测评价责任体系，提高生态环境保护监测的及时性、专业性、有效性。农业农村从运用卫星遥感、大数据、APP等技术装备和乡村治安网格化管理平台入手，健全农业农村生态环境监测评价体系，促进农村农业环境问题的发现和解决。

3.生态环境保护修复制度。

一是从实施重要生态系统保护修复重大工程入手，健全统筹山水林田湖草保护和修复制度体系。强化长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理，水土流失和荒漠化、石漠化综合治理等。二是从提升生态系统质量和稳定性、保护生物多样性入手，健全生态安全屏障修复制度体系。三是从废气废水垃圾治理和人居环境改善入手，健全人居环境保护修复体系，使国民住区生态宜居。

4.生态环境保护责任制度。

一是从实行河长制、湖长制等入手，健全生态治理区域联动制度和陆海统筹治理制度，确保生态环境保护、自然资源管理和节能减排等约束性指标成为不可逾越的生态红线。二是从保障生态公益事业的公信力和公平性入手，健全生态环境信息强制性披露制度。三是从编制自然资源资产、生态资产负债表和开展干部自然资源资产、自然生态资产常规审计和离任审计入手，健全生态环境损害责任的任期和终身追究制度。

三、生态保护建设行动的进展

党和国家不仅完善生态文明建设理念和制度体系，还采取了一系列生态保护建设行动。

第一，生态保护和生态建设工程。生态保护主要包括划定自然保护区体系和全面禁伐天然林。我国的自然保护区划定始于20世纪50年代。最初是把有可能发现新种的生态系统划为自然保护区，以满足科学家的要求。自然生态系统的自然生产力显著高于农田生态系统，为了借助它的功能来提高农田生产力，20世纪80年代国家把所有典型生态系统都划为自然保护区，以满足技术人员的要求。鉴于自然生态系统是可持续发展的基础，20世纪末国家把所有天然林都纳入保护范围，以满足全体国民的要求。生态建设主要包括建设覆盖全国的防护林体系和实施退耕还林、退牧还草和退田还湿等国家重大生态建设工程。

第二，生态治理制度创新。（1）生态补偿政策创新。生态补偿的经济实质是政府代表生态服务享用地区补偿生态服务贡献地区。生态补偿制度要比使用者付费制度更便于付诸实施，所以中国成为世界上生态治理进展最快、力度最大的国家。我国用于生态补偿的资金总量超过世界生态补偿总量的80%。（2）地膜回收制度创新。规定生产企业承担地膜回收责任，促进地膜再利用和地膜回收机械、可降解地膜的研发。（3）生态价值实现机制创新。浙江丽水和江西抚州已经成为国家生态价值实现机制创新的试点，开展了卓有成效的创新性探索。

我国生态文明建设的成果体现在以下几个方面：第一，全国生态环境总体状况开始好转。国土绿化面积增加近1倍，森林质量提高；荒漠化、沙化土地和酸雨区面积持续减少；耕地保有量趋于稳定；大江大河干流水质稳步改善；单位GDP能耗量和水耗量持续下降；主要污染物排放减少；等等。第二，生态文明建设上升到了关系中华民族伟大复兴、关系共产党执政地位的战略高度。第三，向发展中国家生态环境保护提供资金，为促进全球生态安全和构建人类命运共同体承担越来越多的责任，获得了国际社会的普遍好评。

四、生态文明发展趋势的展望

最近40年，中国的生态文明建设从保持生态平衡经由生态经济协调发展跃迁到生态优先，从生态资源存量保护跃迁到生态资源增量建设，从服务于科学研究、技术创新跃迁到追求可持续发展，从实施生态补偿政策跃迁到健全生态文明制度体系，成绩斐然。但是，我国生态系统仍然比较脆弱，面临的各种压力仍然很大，生态文明建设任重道远。在这场持久战中，最为重要的是各级干部和人民群众必须秉持良好的生态环境是最公平的公共产品，是普惠性最高的民生福祉的信念，在各自的岗位上把强化经济优势方能扩大生态优势、拥有生态优势方能保持经济优势的理念付诸实践，持续地增加生态环境修复空间，持续地促进生态环境顺向演替，创建生态文明时代的战略目标就一定能实现。