美国退役军人优抚的发展历程、特点与启示

作者：谭文平 米　夏 彭　彬  责任编辑：邓雅琳  信息来源：中国农村研究院  发布时间：2020-07-09  浏览次数： 13776次

习近平同志在党的十九大报告中指出：“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”退役军人的管理保障水平关系到军队的士气和战斗力，受到各国的普遍关注。纵观美国退役军人优抚管理的发展历程，爆发过“纽堡兵变”“向华盛顿进军”等退役军人事件，也塑造过“最伟大的一代”。美国完善的退役军人优抚保障体系，值得各国学习和借鉴。

一、美国退役军人优抚的发展历程

美退役军人优抚管理的发展历程大致可以分为：济困型优抚阶段、发展型优抚阶段和福利型优抚阶段等三个阶段。

（一）济困型优抚，救济退役军人的退役生活

济困型优抚是指政府在伤残军人退役后为其提供退役补偿和服务，以应对基本的生活困难。这一阶段主要是独立战争到二战中期。主要做法有：一是军功授地。该措施于1776年提出，1862年终结，通过无偿授予一定的土地奖励、补偿官兵为国家提供军事服务。二是伤残抚恤。1776年，大陆会议规定向战争中伤残失去劳动力的军人终身提供每月一半薪水的救助。1862年，通过《抚恤金法》，以伤残军人的伤残等级和军衔为标准，提供抚恤金。1873年，仅以伤残程度为标准，提供抚恤金。1890年，《军属抚恤金法》将失去劳动能力的退役军人也纳入到救济范围。三是伤残保护。1865年，建立伤残退役军人庇护所，为战争中受伤的退役军人提供食宿和治疗。一战之后，设立军队医院为伤残军人疗伤。1919年，在公共卫生系统为伤残退役军人提供医疗服务。1921年，通过《兰利法案》，拨出专款兴建医院，为伤残退役军人治疗伤病。四是退役抚恤。1781年，规定军官只要服役至战争结束可以终身享受每月一半的军饷。1818年，颁布《服役抚恤金法》，规定退役军人每人每月可领取20美元的抚恤金，士兵可领取8美元；同时，抚恤范围从伤残军人扩大至生活困难的退役军人。

（二）激励型优抚，拓展退役军人社会化能力

激励性优抚是指政府在济困优抚的基础上，通过创制法律、教育资助、就业培训等多种措施激励和培养军人再社会化的能力，使得退役军人退役后能够更好地回归生活；这一时期始于二战后期，到1973年止，其标志性是1944年6月22日，颁布《退役军人权利法案》。主要做法有：一是扩大优抚范围，提升退役军人生活能力。《退役军人权利法案》规定服役90天以上的失业退役军人，可以领取每星期20美元的补偿金，最长可领取52个星期。《1944年优待法》也将退役军人家属列入优待的范围，如退役军人家属在文官录用时也享受一定的优待。二是资助教育培训，提升退役军人再发展能力。《退役军人权利法案》规定凡是服役90天以上的退役军人，联邦政府为其提供不超过4年的教育或者培训，每年支付退役军人500美元作为学费资助，并且每月还领取一定的生活补助费。三是完善就业服务，扩大退役军人再就业途径。《退役军人权利法案》规定退役军人在文官考试中、职位任命中、职业恢复中等都可以使用优先权。劳工部也为退役军人提供市场职位空缺信息，就业培训局还开展针对退军人的就业咨询和培训。此外，私营企业聘用退役军人可以得到税收优惠。

（三）福利型优抚，提升退役军人退役福利

福利型发展阶段是指政府提供的抚恤补偿、发展资助等已经不能满足当下的军队建设需要，政府积极探索完善的福利保障制度，完成军人退役优抚工作。这一阶段始于1973年，标志性事件是1973年实行志愿兵役制和通过《蒙哥马利军人权利法》。其主要做法：一是提供授权福利，保障退役军人生活。主要包括伤残补助、养老金、教育福利、保险、住房贷款担保、职业康复和就业等六个方面，其中支出较大的三项是：伤残补助福利、养老金福利和教育福利。二是提供医疗服务，确保退役军人安康。美国退役军人保健管理局为退役军人提供广泛的医疗支持，退役军人的治疗和门诊收费都和服役时间、伤残等级挂钩。仅2017年，大约1.09亿人次退役军人接受了门诊治疗，其中住院治疗76.4万人次。三是提供埋葬福利，纪念退役军人荣耀。国家公墓管理局对满足最低服役要求的现役军人和退伍老兵提供埋葬服务，家属也可享受这个福利。目前，美国共经营着135个国家墓地、33个士兵纪念墓地和纪念碑，维护着105个退役军人墓地。

二、美国退役军人优抚工作的特点

经过不断地努力和完善，美国建立了当今世界最为完善的退役军人优抚管理体系，这种体系具有以下特点。

（一）建立了统一的行政体系，完善退役军人管理体制

美国退役军人优抚事宜管理，历来突出行政管理机构和体系的的作用。一是成立退役军人管理机构，推动军人退役工作顺利进行。1808年，联邦政府成立不久即成立管理退役军人事务的部门：退役军人抚恤金处，为退役军人权益提供组织上的保障。二是组建退役军人管理部门，建立退役军人优抚管理体系。1930年，联邦政府将退役军人管理处、抚恤金处和伤残退役军人之家合并成退役军人管理署，负责退役军人的医疗服务、伤残津贴、养老金等福利。三是提升退役军人管理部门地位，完善退役军人优抚保障体系。鉴于退役军人管理署在财政预算、雇员人数、服务对象的实际需求。1989年，联邦政府又将退役军人管理署升级为退役军人事务部。四是建立协同行政管理体系，健全退役军人管理体系。除退役军人事务部外，国防部、劳工部和小企业署等部门也积极参与退役军人的优抚工作，协同推进退役军人的管理。

（二）制定了高效的法律体系，保障退役军人合法权益

美国拥有完善的立法和司法体系，这也体现在退役军人优抚管理上。一是及时性立法，运用法律形式补救出现的问题。如一战后政府只能提供参展退役军人每人60美元和一张回家的车票，再无其他优抚措施；六年后，国会通过《重定补偿法》，为一战退役老兵提供优抚待遇。二是全面性立法，积极构建退役军人优抚法律体系。如保障退役军人权利的法律：《退役军人权利法案》，专司优抚的法律：《1944年优待法》，退役军人优先的法律：《退役军人优先法》等。三是前瞻性立法，提前应对优抚可能出现的问题。一战后大量军人退役，优抚问题逐渐凸显，后退役军人大量聚集华盛顿，胡佛政府出动军队镇压；二战后期，为了避免类似问题出现，美国政府提前制定《退役军人权利法案》，积极保障退役军人的权利。

（三）完善的社会保障制度，构建退役军人优待体系

一是优抚保障范围不断扩大。独立战争时期实行军功授地，以改善军人退役后的生活。南北战争时期以伤残军人的等级和军衔为标准，为退役军人及家属提供抚恤金。1890年，《军属优恤法》规定失去劳动能力的退役军人也纳入到救济保障范围内。1912年，联邦政府颁布《舍伍德法》规定所有退役军人都可领取养老金。二是优抚保障层次不断提升。最初政府只能够对伤残退役军人提供伤残补助金。到1914年国会通过《战争保险法》，为战场上牺牲、被捕或者受伤的人提供政府补贴的人寿保险。到1944年通过《退役军人权利法案》时已经为退役军人及其家属提供教育资助、贷款担保等优抚措施。及至1973年以后为退役军人及其家属提供国家公墓的殡葬服务。可见，美国的优抚范围不断扩大，从最初的伤残退役军人扩大到所有退役军人，最后扩大至退役军人的家属；同时优抚的层次从最初的伤残救济扩大的医疗保健、殡葬管理等方面。

（四）吸收了社会力量参与，健全退役军人优待体系

美国退役军人优待管理的另一个特点是积极推动社会组织参与为退役军人服务。一是组建退役军人协会，维护自身合法权益。如“美国退伍军人协会”，现有成员300万，设有55个分部，在美国本土和世界各地建有15000个分支机构，协会有300名全职雇员，数千名志愿工作者在各地为退役军人服务。二是推动政府协会合作，共谋退役军人福利。美国地方政府积极与协会开展合作，如州政府退役军人事务办公室和当地退役军人协会合作，建立“社区退役军人参与委员会”，最大限度地发挥地方、协会组织和利益攸关方的影响，聚力改善退役军人服务。三是积极与其它非营利性社会组织合作，凝聚社会力量服务退役军人。如退役军人事务部与其他部落组织、工会，尤其是志愿者系统等开展合作，为退役军人提供服务，每年有超过75000名志愿者为美国退役军人提供超过1100 万小时的服务。

三、美国退役军人优抚工作的启示

美国退役军人优抚体系经过不断发展和积淀，已经成为世界上退役军人优抚管理的典范，值得各国进行学习和借鉴。

（一）构建发展式社会保障，促进退役军人优抚工作的开展

美国退役军人优抚管理已经进入福利型优抚阶段，能够为退役军人提供完善的社会保障和福利，这是建立在其雄厚的综合国力的基础上。其他国家各有不同国情，完全的福利型优抚或有困难，但都可以根据自身实际走发展式社会保障之路。发展式社会保障是指国家为退役军人提供社会保障，以此促进退役军人的自身发展。具体可以从以下几方面着手：一是建立发展式福利保障，通过各种福利，如教育资助、职业培训等为基础，促进退役军人的自我发展。二是建立发展式法律保障，通过前瞻立法、及时立法、保障立法等方式保障退役军人的合法权益。三是建立发展式行政体系，即通过不断改革退役军人管理体系，完善退役军人管理办法等促进退役军人优抚工作顺利开展。

（二）实行安置性教育资助，促进退役军人人力资源的开发

1944年《退役军人权利法案》和《蒙哥马利退役军人权利法案》都规定了对退役军人的教育资助，一战后约45%的退役军人接受了教育资助，越战后约76%退役军人接受了教育资助，这既化解了军队复原压力，也促进高等教育的平民化。显然，其他国家也可以借鉴这种具有安置类型的教育措施，促进退役军人人力资源的开发。具体可以采取以下措施：一是根据退役军人的实际情况，如教育背景、家庭压力背景、退役军人受教育意愿等，进行学历教育资助、职业教育资助、技能教育资助等不同的教育资助形式。二是根据国家财政能力和服役军官的服役实际情况，设定不同的资助时效、资助力度等教育资助内容。三是根据实际情况将教育资助的范围扩大至退役军人的家属等，促使教育资助功效最大化。

（三）采取扶持性就业优待，促进退役军人实现充分再就业

美国军人退役后直接进入劳动力市场，政府不负责安排就业。但这并不意味着政府对此置之不理，为了使退役军人充分就业，美国政府充分利用手中的制度、政策以及经济资源等，借助国家力量扶持退役军人就业，如在文官录用系统中给退役军人及其家属给予优待、给予退役军人优先就业权等。其他国家亦可借鉴此种扶持性就业退役军人优待，具体从这些方面着眼：一是设置退役军人招聘专用通道，给予退役军人优先就业照顾。二是对企业聘用退役军人实行税收优惠，降低企业聘用退役军人人力成本。三是采取政府购买退役军人服务、金融担保等措施促进退役军人创业发展。

（四）建立社会性拥军优属，提升退役军人的职业荣耀感

美国完善的退役军人优抚体系不仅体现在完善的社会保障上，也体现在全社会对军人及其家属的优待，如退役抚恤金、文官录用系统、教育资助、退役军人殡葬服务、退役军人协会等方面都对退役军人及其家属进行优待，形成了实质上的全社会拥军优属的局面。各国可对此进行学习和借鉴，具体可采取如下措施：一是探索适合本国国情的退役军人荣耀纪念制度和体系，如实行国家公墓、战士纪念碑等，提升军人的职业荣耀感。二是积极发展退役军人协会组织，凝聚社会力量，服务于退役军人及其家属。三是拓宽公共医疗卫生保健等公共服务，建立惠及退役军人家属的公共服务体系，提升退役军人及其家庭的军人荣耀感。