北美五大湖JSP管理模式及对我国河湖流域管理的启示

作者：贾先文 李　周  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《环境保护》2020年10期，第70-74页  发布时间：2020-06-30  浏览次数： 4372次

【摘　要】美国和加拿大为有效管理五大湖流域开展了大量卓有成效的合作。北美五大湖渔业管理协同战略计划（A　Joint　Strategic　Plan　for　Management　of　Great　Lakes　Fisheries，JSP）就是其中的一个。JSP通过构筑扁平开放多中心流域管理网络、推进整合性战略、建立适应性动态管理机制和破解“集体行动困境”机制，合作共管渔业、生态等各项湖区事务，协同把零散工作整合到渔业管理中去，有效实现了五大湖流域管理目标。JSP模式对我国河湖流域管理具有重要的启示：建立合作伙伴关系，发挥政府、市场、社会组织和居民联动作用；破解“碎片化”瓶颈，实施整体性管理模式；建立流域管理共同体，推行适应性管理机制。

【关键词】五大湖；JSP；河湖流域管理；管理机制；启示

北美五大湖自西向东依次是苏必利尔湖、密歇根湖、休伦湖、伊利湖和安大略湖，五个湖泊彼此相连、相互沟通，最终流经圣劳伦斯河，汇入大西洋。北美五大湖是世界最大的淡水水域，水体面积约为245660千米2，流域面积约为766100千米2，从西部的苏必利尔湖西端至东部的安大略湖东端长约1400千米，南北延伸近1110千米。除密歇根湖属于美国外，其他四大湖为美国与加拿大共有，涉及加拿大的2个省和美国的8个州。五大湖区蕴含全球近20%的地表淡水资源，4%的流域面积集中了加拿大30%、美国约10%的人口，是北美极为重要的重工业地带。20世纪80年代，五大湖区钢铁产量和汽车产量都占到北美的60%[1]。人类活动、经济发展逐渐造成五大湖流域生态环境恶化、资源枯竭、物种灭绝，而且五大湖在如此大面积横跨两个国家且工业和人口高度密集的情况下，管理的难度尤其是采取集体行动的难度可想而知。为了应对管理难题，美国、加拿大两国早在20世纪初就加强了合作，合作领域包括水资源管理、渔业资源管理和大气环境保护等。五大湖渔业管理协同战略计划（A　Joint　Strategic　Plan　for　Management　of　Great　Lakes　Fisheries，JSP）就是两国合作的一个缩影。文章希冀通过对JSP内容和模式的研究，提出对我国河湖流域管理具有一定价值的启示。

JSP的框架性内容

JSP在1981年由美国的8个州和加拿大的2个省签订，后来得到了联邦政府的认可和签字，在1997年进行了修订，由非官方机构—五大湖渔业委员会（1956年4月成立）组织自签订之日起实施[2]，一直沿用至今。JSP是一个在复杂政治形势下的多管辖区合作模型，虽然是一个不具法律约束力的协议，但对五大湖流域的渔业和生态环境管理等发挥了巨大的作用，堪称流域管理的典范。JSP的框架包括四个主体部分[3]。

第一，五大湖渔业管理目标（Common　Goal　Statement）。一是五大湖鱼类在自我维持平衡的基础上，加强人工繁殖，确保鱼类资源安全，满足社会和居民需求。二是五大湖渔业管理机构接受政府委托，负责渔业资源管理，保护渔业资源的同时，为社会和居民提供持续的、有价值的渔业资源。三是影响渔业资源的因素很多，涉及多个部门，需要加强多主体协同合作，全面、系统地加以应对，尤其是要加强生态环境保护，修复水生生境，以维持鱼类种群平衡，恢复已经或面临枯竭的鱼类种群资源。

第二，五大湖渔业存在的问题（Great　Lakes　Fishery　Issues）。为了实现共同的目标，各地应严格遵守约定，协同面对五大湖渔业困境。为此，JSP明确了五大湖渔业存在的问题。一是因为鱼种尤其是经济价值较大的鱼种锐减，丧失了很多捕鱼的机会。二是由于寄生生物海七鳃鳗对五大湖生态系统的破坏、过度的捕捞导致鱼类资源枯竭、大量外来物种的入侵等原因，造成五大湖鱼类种群的不稳定。三是土地和水资源的过度利用、农药化肥的使用、工业区的大气输入，造成了水质污染、自然栖息地破坏、生态系统受损，严重影响了湖区鱼类的生存。四是不同行政区之间、商业捕鱼与娱乐性捕鱼之间、本地居民与外地居民之间等对渔业资源的争夺及冲突，涉及渔业资源的分配难题。五是渔业资源获取的手段和途径困境。六是出现的气候变化新问题，影响了鱼类的生存环境。

第三，五大湖渔业管理战略（Strategies　for　Great　Lakes　Fishery　Management）。第一大战略是形成广泛共识，尤其是当渔业管理对多个管辖区的利益产生重大影响时，必须通过协商达成共识。第二大战略是实施问责制度，渔业管理机构要报告其管理状况，对其管理行为负责。第三大战略是信息共享，共同开发渔业信息监测工具，获取和共享数据，以便于迅速做出决策。第四大战略是生态系统管理，各方必须在所管辖区内充分行使其权力，为各种鱼类生存提供所需要的生态环境。关于五大湖渔业管理战略的具体内容及其特点，后辟专节进行剖析。

第四，五大湖渔业管理战略实施程序（Strategic　Procedures）。JSP就如何实施五大湖渔业管理战略制定了具体的程序并附有详细说明，具体包括以下几个方面。一是签约方达成共识程序：鱼类资源管理目标—行动计划—实践中的变化—就变化达成共识—争端的解决。二是生态系统管理程序：渔业生态环境问题提出—与《大湖水质协议》（The　Great　Lakes　Water　Quality　Agreement）和《五大湖行动和管理计划》（Lake　wide　Actionand　Management　Plans　for　the　Great　Lakes）开展合作—渔业生态环境问题解决。三是信息共享程序：制定信息标准—开发和使用渔业模型—信息获取—数据共享。四是问责程序：所做决策的记录—渔业机构报告—各湖泊委员会报告—五大湖渔业委员会报告。另外，在实施程序中对JSP的实施机构—五大湖渔业委员会所承担的责任和义务进行了具体化和明晰化，确保JSP协议的落实。

以上JSP主体框架是一个逻辑非常清晰的整体。JSP框架首先确定五大湖渔业管理目标，阐述了五大湖渔业存在的问题，根据五大湖渔业管理目标和五大湖渔业存在的问题提出了五大湖渔业管理战略，并就如何落实五大湖渔业管理战略规定了具体的实施程序。JSP章节层层递进，内容翔实具体，责权清晰，实施程序明确，是一个具有可操作性的协议，得到了美国、加拿大各方的严格执行，治理效果明显。

JSP运行模式

JSP不像名称上所说的仅仅规划管理渔业，而是合作共管渔业、生态等各项湖区事务，协同把零散工作整合到大湖渔业管理中去[3]，通过构建完善管理结构、整合性战略、有效的运作机制，彰显了其特点和优势，对实现五大湖流域管理目标发挥了很大的作用。

JSP扁平开放多中心管理网络

JSP实行组织结构扁平化（见图1），通过流域多主体参与，建立了多中心协同管理网络。五大湖流域建立了独立履行职责的法律执行委员会、五大湖委员会理事会、鱼类健康委员会三大部门。五大湖委员会理事会由苏必利尔湖委员会、密歇根湖委员会、休伦湖委员会、伊利湖委员会和安大略湖委员会成员组成，并接受五大湖渔业机构理事会的协调和指导。为了充分发挥技术在湖区建设中的作用，组建了五大湖技术委员会，从技术视角指导五大湖区发展。

为防止组织管理“内卷化”，JSP加强与外界的沟通与信息交换，推行管理开放化，实现管理主体的多元化。JSP在运行中，与五大湖渔业委员会、联邦、州（省）、部落，以及利益相关者进行信息交流，将原本分散的工作整合成一个统一的五大湖渔业管理网络。联邦政府主要通过法律授权，明确各部门管理的正当性。州（省）政府利用行政权力推进流域管理，与联邦政府一起提供资金、政策等保障，支持和规范JSP管理。部落虽然不是行政机构，但其利用乡规民约规范当地居民行为，协同流域管理。五大湖渔业委员会作为一个非政府组织，通过提供JSP的实施方案，促进河湖流域管理。企业、投资者、居民、社区、NGO等利益相关者通过表达诉求，影响JSP的决策与方案的编制，并通过提供资金、技术、想法等支持JSP的实施。

JSP整合性战略

JSP是一个多辖区合作模式。为实现运作的有效性，JSP制定了整合性的流域合作策略，包括达成共识、问责制度、信息共享、生态系统管理[4]。

第一大战略是形成广泛共识。JSP得到了联邦政府、州（省）政府、部落以及其他利益相关者的认同，各机构在实施重大举措之前必须就管理措施达成共识，采取影响其他管辖区渔业管理的行动时必须与相关的管辖区商定。为了达成行动共识，各机构共同确定渔业管理目标[5]和制定行动计划[6]。JSP促进了各独立行为者之间的合作，但它从未打算改变各自的管辖权或控制其水域。换言之，JSP不采取强迫行动，而是开展平等、自愿的合作，维护各主体的自治权。为了应对无法达成共识的情形，JSP设计了由五大湖渔业委员会或第三方解决冲突的条款。

第二大战略是实施问责制度。虽然各个机构有权管理自己的渔业，但问责制度在一定程度上鼓励机构按照程序执行共同的目标和计划。JSP实施效果取决于各机构为执行共同目标和计划而采取的措施。由于JSP不具约束力，它依赖于“软”的问责程序与内容。为落实问责制，JSP公开决策记录，主要是公布会议记录和文件，以便向社会和公众表明各个机构同意做什么以及各自如何履行其协议。同时，JSP规定每个机构定期汇报有关湖区活动的情况，并就落实共同目标，彼此定期提供报告。定期公开报告和决策记录有助于保持在湖区行动的透明度，便于政府、社会和公众对各方行动进行问责。JSP承认机构独立性，但通过问责制要求各个机构彼此承诺、执行共同商定的方案[3]。

第三大战略是信息共享。信息共享是合作的关键，是各个机构做出一致决策的依据，关系到决策的科学性、合理性和经济适用性。为了防止各管辖区数据收集口径与汇总方法不同对信息共享造成困难，为了最大限度地分享信息，JSP就数据收集与共享达成了共识，规定了数据收集的标准，确定了信息收集负责人和收集方式，要求五大湖渔业委员会和各机构通过便利的方式提供信息，实现信息共享。

第四大战略是生态系统管理。五大湖管理的指导原则是把整个湖区视为一个生物和非生物相互作用的系统，实行整体管理。因而，渔业管理者不能就渔业论渔业，必须考虑和应对影响五大湖区的所有问题。JSP要求渔业管理人员同环境官员合作，将渔业管理目标与环境目标有机结合起来，充分考虑土地、空气、水和所有生物（包括人类）之间的相互关系，并实行所有利益相关者参与的全面管理[7]。

JSP运作机制

适应性动态管理机制。JSP采用适应性动态管理机制（见图2）。该机制包括“PAMED”五个环节，从编制计划（PLAN）开始，通过计划实施（ACT），实施监管（MONITOR），结果评估（EVALUATE），根据发现的计划缺陷或生态环境变化，对方案进行调整（ADJUST），使计划更适应管理的需要。适应性动态管理机制是一个持续改进的迭代管理过程，有利于积累经验，改进管理缺陷，增强管理效果。

JSP破解“集体行动困境”的机制

在五大湖跨域管理中存在各种矛盾和冲突，包括跨域规则冲突、政治压力和选举需要等，并由此形成“集体行动困境”。为此，JSP搭建了协同平台，成员定期会晤，通过协商共同采取旨在化解成员间冲突的“集体行动”（见图3）。具体地说，通过JSP协同平台，一是共同收集和发布信息，使各成员了解渔业状况、其他机构正在从事的工作，以及已经出现的问题和可能出现的问题。二是确定所需完成的任务和各项任务的执行主体，协同成员间行动，做到任务明确，分工合作。三是制定共同的计划、政策与渔业管理目标，指导和约束各个成员的行动，避免分歧。通过“集体行动”构筑“认知共同体”和长久的合作框架，建立长久的合作关系和开展持续的合作，推进更多生态系统管理、制定更加可靠的政策，实现破解“集体行动困境”的目标[8]。

JSP模式对我国河湖流域管理的启示

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所列举的我国国家制度和国家治理体系的13大显著优势，是创造“中国奇迹”的根本原因和“中国之治”的制度密码，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的信心之源、底气所在[9]。这些优势也为我国河湖流域管理提供了强大制度保障。当然，我国虽然有自己强大的国家制度和治理体系优势，与美国、加拿大在基本制度、发展程度、组织结构、社会网络等方面也存在较大的差异，但北美五大湖流域JSP模式的扁平开放多中心管理网络、整合性战略目标与整体性流域管理模式、合理的运作机制等对我国河湖流域管理仍具有较大的启迪意义。

建立合作伙伴关系，发挥政府、市场、社会组织和居民联动作用

等级森严的科层制难以适应跨域性、突发性、整体性、叠加性、脆弱性的河湖流域管理，政府单一行动也无法达到预期效应。应突破政府负责一切的理念和降低对“行政权威”的过度依赖，减少管理层次，构建扁平开放多中心治理网络，实现政府引导，广泛吸纳企业、第三部门、居民及其居民组织参与流域管理的计划、决策、执行、监督、评估、调整等全过程。构建多主体合作伙伴关系，做到目标明确、权责清晰、协同管控。政府主要是提供资金、政策等保障，并通过法律授权，将部分权力让渡给社会组织，明确社会组织管理的正当性、管理目标和职责；社会组织利用其优势，充分履行管理职责，实现无缝对接，破解流域管理困境。同时，政府对社会组织实施的治理开展监督和评估，依据评估的结果提供下一轮的资金支持，对其管理中的过失进行追责。

破解“碎片化”瓶颈，实施整体性管理模式

流域管理属地原则和“碎片化”管理模式无法实现河湖管理目标。实施整合性战略目标、整体性流域管理模式是完善河湖全面管理的重要途径，也是取得成效的关键。建立集预防、治理、修复、评估为一体，整合水体、生物、森林、土地为管理对象，将被行政区划人为分割的流域视为一个整体，由流域的最高级别政府进行统筹协调管理，制定流域管理政策，成立超越行政边界、多方参与、协同合作的流域协调管理机构，委托其行使职权，实现整体性管理，平衡各方利益，破除各自为政的“碎片化”瓶颈。

建立流域管理共同体，推行适应性管理机制

合理的运作机制是实现河湖流域管理的重要手段。采取适应性管理机制，通过流域管理方案的执行和评估，总结经验和教训，适时地调整方案，如此循环改进，探索更加合适的流域管理措施，增强管理的效能。同时，构建跨界合作平台，各行政区通过成员定期会晤、协商共处的机制，在流域管理中形成联席会议制度、信息共享制度、联合执法制度、案件移送制度等，促进流域的一致行动和适应性管理，进而形成流域管理共同体，化解“集体行动困境”，提高协同管理效应。

参考文献：

[1]王如君.北美五大湖自我“洗肺”[N].环球时报，2001-10-26.

[2]BEATTIEBM.FishingtheGreatLakes:Anenvironmentalhistory1833-1933[M].Madison:UniversityofWisconsinPress，2000:23-25.

[3]GLFC.AJointStrategicPlanforManagementofGreatLakesFisheries[Z].2007.

[4]GADENM，KRUEGERC，GODDARDC.AJointStrategicPlanforManagementofGreatLakesfisheries:Acooperativeregimeinamultijurisdictionalsetting[J].AquaticEcosystemHealthandManagement，2008，9（11）:50-60.

[5]RYANPA，KNIGHTR，MACGREGORR，etal.Fish-CommunitygoalsandobjectivesforLakeErie，Specialpublication03-02[M].AnnArbor:GreatLakesFisheryCommission，2003.

[6]HANSENM.AlaketroutrestorationplanforLakeSuperior[M].AnnArbor:GreatLakesFisheryCommission，1996.

[7]HARTIG，JOHNH.GreatLakesRemedialActionPlans:Fosteringadaptiveecosystem-basedmanagementprocesses[J].TheAmericanReviewofCanadianStudies，1997，27（3）:437-458.

[8]EDWARDGM.CollectiveactionthroughAJointStrategicPlanforManagementofGreatLakesFisheries[D].AnnArbor:TheUniversityofMichigan，2007:89.

[9]湖南日报评论员.从“两个奇迹”看中国制度优势：一论深入学习贯彻十九届四中全会精神[N].湖南日报，2019-11-15.