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驻村帮扶下的乡村治理变革——基于H省C镇X村的田野调查

作者:程同顺 许 晓  责任编辑:邓雅琳  信息来源:《江苏行政学院学报》2020年01期,第94-103页  发布时间:2020-05-17  浏览次数: 401

【摘 要】驻村帮扶是实施乡村振兴战略背景下国家主动介入农村以改善乡村治理状况的一项重要制度安排。基于“结构—过程”的分析框架和HCX村的调研材料,可以发现税费改革后第三领域内松散脱节的治理结构和多重机制混合的治理过程在驻村帮扶下发生了明显改观。一方面,作为基层政府与村级组织之间的中间型载体,驻村帮扶实现了国家与社会在村治场域内的上下贯通,塑造了紧密嵌合的治理结构;另一方面,依托于规范的公共治理规则和官僚化的治理工具,驻村帮扶又在实践中将多重治理推向统合,构建出正规化的治理过程。更为重要的是,这种由国家驱动的治理形式虽不同于节省成本的简约治理,但却具有复归二元合一政社关系的结构意义,因而又为实施乡村振兴提供了一定的政策启迪。

【关键词】驻村帮扶;结构—过程;乡村治理;乡村振兴


一、问题的提出

伴随着中国快速的城市化进程,众多村庄正陷入由人力资源大规模外流、异质性因素广泛丛生、公共领导力供给不足、集体行动能力全面衰弱等多重困境相互交叠所引生的治理危机中,并成为制约我国治理体系与治理能力现代化建设整体迈进的一大障碍。正是在此背景下,中央于2015年将部分省市行之有效的驻村帮扶上升为全国性的制度安排统筹推广,并在2018年纳入乡村振兴战略的部署规划中[1],以助推乡村治理体系的现代化构建。

与实务界对驻村帮扶的推重相似,目前学界对这一制度的研究也已形成了一定规模。从研究主题看,现有文献大体可划分为三类:一是对驻村帮扶制度的研究,主要与官僚制相结合,重点关注制度运行的逻辑及特征。例如在谢小芹看来,驻村帮扶虽仍属于规范意义上的官僚制,但在现实中却呈现出灵活性、自主性及能动性等反官僚制的特征。[2]林雪霏也认为,驻村帮扶是一种富于弹性的制度设计,能够在复杂多变的扶贫场域内有效化解科层统一性与服务多元性的内在张力;[3]二是对驻村帮扶成效的研究,目前形成了两种意见相左的判断。持肯定态度的学者认为,驻村帮扶具备多重制度优势,既能够为村庄注入优质的外部领导力量,[4]也有助于将碎片化的村治资源凝结整合,[5]相反,持消极态度的学者指出,驻村帮扶不但在制度设计上存在明显漏洞,而且在实践中还要牵涉到多方主体非均衡互动,很容易引发权责不匹、资源钳制及乡村共谋,因而非但难以达致预期功效,还可能虚化国家对乡村的控制;[6]三是对驻村帮扶主体的微观研究,主要聚焦于与村干部的互动过程。李胜兰与江立华基于角色理论,认为置身于不断变换场景中驻村干部实际是各方力量调控制约的焦点,并不具备发挥角色能动性的自主空间[7];郭小聪及吴高辉则从互动治理的视角出发,指出驻村干部必须只有与掌握实践权力的村干部良性互动,才能发挥实际影响。

从文献梳理可以看出,目前学界关于驻村帮扶机制的研究虽然整体上展现为一副丰富多维的理论图景,但这副图景之中的各个部分却存在一定的疏离甚至矛盾,内在的关联性与一致性不强,削弱了理论研究对制度实践的指导价值。之所以如此,一方面是因为研究者们一般以初步实施的驻村帮扶为研究对象,忽略了政策制定者对制度的不断调试与完善,制度形态成型之后的研究有所不足;另一方面则是因为少有学者系统分析到这一新型制度安排对乡村治理结构可能产生形塑效应。对于由国家嵌入的驻村帮扶制度,现有的成果大多将视域限定于村治场域中,并未注意到外在于村域的结构关系和乡镇政府,但这也为后续的研究留存了一定空间。本文立足于中观的理论视角,认为驻村帮扶是全面系统地嵌入于乡村治理结构的,不仅会引发结构的变迁,而且会对结构两端治理主体的行为逻辑产生影响,相应地也会带动治理过程的演变。所要解决的问题是:在稳态的驻村帮扶下,乡村治理结构发生了何种变化?这一变化对乡村两级组织的互动模式及治理能力产生了何种影响?由此可以为实施乡村振兴战略提供何种启示?

二、个案选择及“结构—过程”分析框架

本文是基于一个国家级贫困村中驻村帮扶机制的个案研究,所有的案例材料均来源于调研团队在H省西北部CX村进行的为期40天的暑期调研。受地理区位影响,X村属于典型的纯农社区,全村共有户籍人口1060人,多数以种植玉米、谷黍等粮食作物为生,经济收入十分有限。当前,经过三次动态调整后,村内的贫困发生率仍维持在17.2%,脱贫攻坚任务十分艰巨。为了改善这一境况,自2016年起,省农业厅先后派出两支工作队在X村开展驻村帮扶,至今已形成相对稳定的帮扶机制,这为解决本文所提出的问题提供了良好的样本。

向村级组织羸弱及脱贫任务繁重的贫困村下派驻村干部本质上是国家试图介入农村以带动乡村社会治理的行为,因而契合国家与社会关系的分析框架。从理论演进的角度看,国家与社会关系的分析方法起源于20世纪中后期在西方政治社会领域极为流行的结构功能主义。被引介入国内后,又为本土的乡村治理研究者推演出多种分析形式。围绕制度与行为的关系,张静发展出“结构—制度”的分析方法,并将现实情境下复杂的主体行为、策略博弈及事件经过归结为“现时各种制度、社会关系(结构)复杂作用的产物”[8]PP9-16),也即制度是塑造行为的因,行为是源于制度的果。但一旦将制度抬升到决定性高度,理论分析过程便很容易退变为枯燥的静态思辨,这非但会抛弃个体的多元面向,更无法呈现事件的完整鲜活。为克服以上问题,以孙立平为代表的学者试图由静及动,将国家与社会的缩影融入具体的情境故事,构建出兼具流畅表现力和简明解释力等诸多优势的“过程—事件”分析方法。[9]PP132-154)但美中不足的是,这种分析方法往往侧重于对事件做微观细致的描述,却较少顾及事实背后的复杂逻辑,分析深度明显不足。况且深入比较,“过程—事件”并未真正完成对“结构—制度”的改良,反而时常表露出结构的痕迹。

为了兼顾两种分析工具的优势,本文遵照“结构—过程”的分析范式。在分析层次上,“结构—过程”属于中观的理论方法,聚焦于宏观结构与微观主体相互衔接所形成的中间地带。一方面,结构抽象存在且具有框架效应,其所规制的边界塑造着行动者的目标和行为;另一方面,过程虽表现为简单的社会事实,却又是洞察结构与行动者的联结互塑方式的端口。因此结构、过程以及行动者是嵌合共生的。在乡村治理中,过程发生于被黄宗智称为“第三领域”[10]的中间地带,其中的主体便是被充分具象化的国家与社会。正是第三领域的长期存在的事实,中国乡村治理结构自始便以政社之间的携手合作为基本特点,成为中国独特治理逻辑的重要构成部分。当然,这种结构并不仅为显性的文本制度所规定,而且相当程度地被遮蔽于事实背后,为代表国家和社会的不同主体所依循的隐秘规范所规定。因此,结构的真实形态必须在过程之中进行归纳总结。

三、乡村治理变迁中的结构与过程

作为从传统超稳定的治理体系中寻求现代性变迁的庞大社会,乡村治理结构演变一直没有脱离二元合一的国家与社会关系,因而清晰地形成了一条具有内在统一性的变迁脉络。[11]

(一)改革开放前的结构调试与治理演变

在传统中国,乡村治理结构一般被概括为双轨政治[12]P379):一方面,由于基础性权力有限,国家政权很难通过耗费成本的正式治理来调控村落的社会秩序与集体行动,必须求助于国家治理体系之外的治理资源;另一方面,乡土社会是以社会主体的非流动性、社会空间的地方性及社会关系的熟悉性为基本特征的整合性单位,具备自主供给公共物品内生能力,所以又可以恰当地满足国家对治理资源的需求。正是基于资源供需关系的微妙平衡,国家得以用极为简约的手段对基层社会施行有限治理。

但以清末新政为起点,国家政权开始越过县域政治的边界向农村基层下沉。随着乡土自性与国家权威的此消彼长,乡村治理结构的均衡局面被打破。从此,政社之间由各安其位转向交叠耦合,且朝着不对等的方向演进,这一趋势在人民公社时期到达极点。而治理过程方面,国家在更加倾向于采取耗费治理成本的正式治理机制的同时,又受到治理资源匮乏的限制,必须依靠村庄内部的代理人,因此简约治理在较长的历史时段仍是乡村治理的重要方式。直到中国共产党依靠政党下乡在农村型构起完整的制度型权力,国家才第一次真正越过乡土权力的阻对社会基层实施总体性的社会整合。[13]只是这一过程也引发了诸多负面效应,其中便包括乡土自治空间的急剧压缩及简约治理基础的严重损蚀。

(二)改革开放后结构失衡及侧重简约的治理

为了改变支配控制模式下政社合作扭曲的困境,节约治理成本,改革开放后国家选择了符合历史与现实双重逻辑的“乡政村治”模式,并将其作为正式的文本制度固定下来。但正如制度主义者所观察到的,制度的变迁是一个缓慢迟滞的过程,并不能简单地以正式文本的变动为基准。相反,骤然变化的正式规则很可能因为脱离历史逻辑而在现实中发生严重形变,最终使制度变革表现为复杂的逻辑。而这一点也激发起研究者们极大的热情。在组织理论的视域内,“乡政村治”的内容由基层政权、村级组织及农民三元主体间的互动过程构成,其中具有决定意义的是乡村两级组织及干部间关系。孙立平通过深度描述参与华北地区某镇订购粮的征收过程,指出乡镇干部在实现行动目标时,只有把自身的行为与地方性的政治文化相结合才能获得具有实践效力的合法性权威,因而不得不软硬兼施,动用大量的非正式资源,造成了“正式权力的非正式运作”。[14]对非正式手段的倚赖虽然折射出基层政府在国家总体性权力退却之后治理资源萎缩的困境,却也复兴了国家与社会的二元合一的治理结构及简约治理的历史传统。但关键是,官僚组织具有自我扩张的特性,极可能越过边界强势侵入进社会的自治领域,破坏二者相互依存、良好结合的状态。对此,赵树凯基于对不同地区20个乡镇的考察,得出基层政府普遍存在用目标责任制、村财乡管制以及包片驻村制等行政措施强化对村干部管理的倾向,致使乡村两级组织关系日益“在控制中脱节”。[15]而在另一端,强化控制的制度环境也将村干部推入到“双重角色”难以调和的结构性夹缝中,使之只能虚与委蛇、敷衍应对,变成一种“特殊意义上的边缘群体”[16],更加剧了国家与社会的错位。

总之,改革开放后的乡村治理结构调整极大地扩展了第三领域,正式治理机制与非正式治理机制的混同使用在某种程度上恢复了简约治理的主导地位。但这种恢复是在政社关系并不平衡的基础上产生的,因而在实践中不可避免地导致了如农民负担加重、抗争行为剧增、村干部腐败等诸多不良后果,敦促着国家对乡村治理进行又一轮调试。

(三)税改后的结构脱节与多重治理的混合

以改善农村公共服务水平和减轻农民负担为宗旨的税费改革在结构意义上是国家与社会寻求良性合作的治理举措,但却衍生出一些意想不到的后果,造成第三领域多重治理方式并存的事实。一方面,周飞舟将税费改革后与农民关系逐渐松散且财政境况日趋艰难的乡镇政府界定为“悬浮型政权”,[17]概括出后者治理能力严重弱化的表征。而后的项目治理依旧延续这一趋势,随着财权及事权进一步上收,乡镇的空壳化特征日益凸显。然而,无论是强调转变基层政府职能的税费改革,还是以技术理性为基本特征的项目治理,均由层层细化和逐级下压治理任务的行政机器所驱动。而作为这一趋势的反动,乡镇又产生出将村级组织纳入行政体系内部,以缓和治理困境的需求,从而发展出以目标管理责任制为代表形式的一系列官僚化制度设计。但在乡镇权威衰变与压力型体制的双重作用下,王汉生与王一鸽观察到目标责任制虽能巧妙地将乡政寓于村政之中,但也赋以村级组织更大的谈判空间和谈判能力,变相鼓励了乡镇对非正式资源的依赖,产生了乡村两级干部利益关系闭合的负面效果。[18]

另一方面,随着村庄被全方位地裹挟进市场经济体系,作为简约治理基座的权力文化网络迅速破碎,乡村共同体中的内生治理资源不断流失。面对传统和现代因素交杂错位塑造的非程式化治理空间,陈锋观察到村干部只有将正式与非正式治理规则随机结合、捆绑配置,形成能够灵活应对各种治理问题的连带式的制衡机制,才能维持村庄基本的社会秩序。[19]但同时也应当看到的是,在资源输入力度逐年增强的背景下,国家必然需要通过制度安排和技术手段强化对村级组织的规制,村庄的正式治理必将呈现出愈加明显的趋势。[20]

由此,在乡村两级组织的治权双重萎缩以及国家试图用技术治理手段控制资源流向的背景下,国家与社会的结合客观上变得愈为松散脱节,致使第三领域衍生出多重治理并存的情况:一是正式治理愈为强化,强调遵循规则、依照程序的治理行为明显增多;二是半正式的治理与正式治理嵌合共存,并依靠制度漏洞获取合法伪装,隐蔽地寄生于公共资源的分配过程;三是非正式治理作为压力型体制的负面产物顽固存续,负面效应凸显,成为诱生村级治理问题的重大隐患。

四、接点的重构:驻村帮扶下夯实的治理结构

从结构上看,对于第三领域的乡村治理结构在驻村帮扶制度嵌入后会向着何种形态发展的问题,“接点”的概念为分析提供了合适的工具。但与谢小芹将接点理解为由国家与社会互动所型构的“结构场”不同,[21]本文拟对接点做相对实体化的处理,指在村庄场域之内,既与乡镇政府存在紧密联系,又直接对村庄公共事务进行治理的行动主体,是一个结构性的中间环节。而之所以采用“重构”这个表述,是为了凸显驻村帮扶下接点性质的转换。在我国的乡村治理中,国家权力在较长的历史时段必须融合于社会权力之中才能将触角延伸至社会基层,因而“接点”长时间以来为体制之外治理主体所扮演,社会性构成了其基本性质。但驻村帮扶实施之后,国家再也不必依赖于间接性中介角色即可实现直接在场,接点的性质也由此从社会转向国家。

作为新时代具有高度政治意义治理事务,协助推进精准扶贫是各地实施驻村帮扶制度的首要目的。但与以往粗放型的贫困治理方式不同,精准扶贫特别关注扶贫过程的精细化运作,旨在通过国家资源与扶贫对象直接对接,避免瞄准偏离,因而必然造成数字信息的指数式增长。这样,信息生产的精确程度及信息传递的完整程度便成为决定精准扶贫成败的关键。

(一)上下密合:靠近源头的信息生产方式

精准扶贫中,信息生产最重要的环节是建档立卡阶段的贫困识别,即按照“两不愁、三保障”和人均可支配收入3100元的标准认定贫困户,它构成了后续一切治理行为的依据,因而具有基础性的价值。研究显示,村庄精英、人情因素和地方规则扭曲贫困识别过程从而诱发精英俘获、扶贫腐败是我国贫困治理中长期存在的问题,其根本的诱因在于村干部相对于基层政府和贫困户均占有信息优势,可以利用信息控制在扶贫资源分配中植入私人利益。[22]驻村帮扶之前,X村同样存在村民普遍对制度规定的评选程序不知情、村干部主导贫困识别过程、优亲厚友现象大量存在等的问题。

驻村干部入村后,现象明显起了变化。根据《H省扶贫脱贫驻村干部的管理办法》的规定,选派的驻村工作队由派出单位、本级党委组织部门、派驻县驻村工作领导小组、派驻乡镇党委政府等多个方面的领导和管理,但实践中工作队的经费开支、工作情况、职责任务以及监督管理均直接由乡镇直接统筹负责。乡镇对派驻人员履职情况的考核结果将作为最基本的参考依据纳入县级党委的年度考核,这关系到派出单位领导班子的年度目标考核绩效以及派驻人员日后的职位晋升。在此制度性约束激励下,驻村干部实际成为基层政权的下属层级,直接影响到信息生产方式。

X村第一书记回忆,2017年驻村工作队到村后的首项任务是配合乡镇落实建档立卡的动态调整,重点是“通过对原有数据的核查确认,解决贫困人口底数不清的问题”。为了应对不熟知村内状况所带来的工作阻力,X村工作队采取了严守工作流程的办法,首先按照贫困户的申请进行入户摸排,在选定最初的评议对象的基础上将评议过程公开化,即召开村民代表会,以民主评议的方式形成初选名单;再经过全村公示后,上报给乡镇政府核查;乡镇对工作队所报初选名单进行初审,拟定出贫困户名单报请县扶贫开发小组复审。通过这一过程可以看出,驻村工作队的嵌入不但使国家信息收集端口实现了同步下移,还为贫困户提供了表达偏好和获取信息的渠道,从而避免了村庄内生权威对基础信息的阻隔和控制,能够最大限度地保证贫困信息的精准生产。

(二)纵向贯通:破除地方阻隔的信息传播路径

H省,驻村帮扶是具有长期性和稳定性的制度设计。面对“在村工作时间为3年;每月驻村工作时间不少于25天,同时保证每天有驻村干部在岗”的硬性要求,驻村工作队只有融入乡土熟人社会才能切实推动工作进程。在X村,两年的帮扶工作不但改换了村庄的面貌,也使驻村队员赢得了广泛的群众支持。凭借坚实的群众基础,驻村干部既可以选择借助村干部间接对接信息源,也以跨过村干部直接收集信息,改变了信息传递渠道的整体架构。对驻村工作队而言,除了坚持走群众路线,保持与乡镇政府的密切联系也是日常性的行为。

随着驻村干部成长为具有独立自主性的村治主体,乡村治理过程中形成了一种不受村庄内生权威限制且更为开放多元的信息纵向传播路径:当信息向下传递时,来自乡镇的信息由驻村干部负责引入村庄,后者既可以依靠村干部,也可以直接向村民扩散,有利于克服村庄体制精英的阻隔,实现信息在村域内均质分布;而当信息向上传出村庄时,驻村干部同样是最关键的引介环节,凭借其在村庄信息网络中的节点位置,信息可以更为完整地集中汇聚并向上流动,破解了结构上的信息不对称性的难题。在驻村帮扶下,接点的性质由社会转向国家,其承载主体则从村干部转变为驻村干部。通过积极在场,国家不但实现了对基层社会的直接渗透,而且压缩了社会权力在纵向上自主作为的空间,强化了对后者的约束与监管,实现了治理结构紧密对合。

五、行为的统合:驻村帮扶下规范的治理过程

在“结构—过程”的分析框架中,结构与行为之间的互动关系是以过程这一中介环节呈现出来的,因而考察驻村帮扶下新型行动框架内不同乡村治理主体如何适应性地调试各自偏好选择,必须依靠对于治理过程的实然描述。虽然过程是客观存在,但过程衍生的治理结果却可作为对构成多重治理的正式治理、半正式治理与非正式治理机制分别作出评判的依据,这又能为乡村治理的未来走向提供具有启示意义的路径选择。

(一)依托公共治理规则规制非正式治理

对于乡村治理实践中非正式治理客观存在的事实,学界之中长期存在的一种观点认为,非正式治理具有历史顺承性和文化独特性,既是传统社会中在高度集权的权威体制下与地方士绅精英休戚与共、合作共治的现实选择,也是“公私一体”的政治文化下尊重地方性的制度安排,符合国家与社会的互惠性发展的客观需求。[23]PP303-315)因而,非正式治理是一种符合中国传统治理逻辑行政实践,是历史传统持续作用于当下治理过程的产物。但随着村庄社会样态的改变,非正式治理的实际影响与理论愿景之间出现了明显的偏离,正向功能不断衰减,甚至在很多时候异化为竞逐私人利益的工具。

对于驻村干部来说,如何对待非正式的治理是一个两难的过程:一方面,制度施加的诸种职责,如宣传党的政策、为民办事服务、提升治理水平均要以对村庄的充分了解为前提,工作队须与群众同吃、同住、同劳动,因而需要熟悉地方性的语言及规矩;另一方面,在现阶段村民自利动机逐渐凸显的背景下,驻村干部又需要在讲求融入的同时保持充分的独立性,以避免为人情所支配。在X村,驻村工作队来村之初就向村民保证:我们不是来走过场的,会全力帮助大家脱贫致富;我们会把乡亲们作为亲人,把大家的事当成自己的事认真对待,也希望乡亲们把我们也当家人看待。而在实践中,进家入户,节日送暖,组织开展文娱活动,主动料理村庄的公共事务等群众路线式的工作方式被工作队视为开展扶贫工作的“法宝”,因为“很多事物跟老百姓打交道的过程中就完成了”。但随着驻村时间的延长,应对村民的宴请与礼物又成了令驻村工作队烦恼的问题。一旦私人关系被普遍接受为公共事务处理过程的通用规则,人们便会把“社会成员之间所建立的紧密联系看作是合情合理的,反而会把那些将同自己亲近的人与其他人同等看待的行为视作错误的;在这种社会中,人们并不期待公职人员可以公正办事”[24]

破解公共关系与私人关系交织耦合所形成的锁定结构,关键在于明确公共领域与私人领域、公共利益与私人利益的界限,而推行基于公共理性的公平理念,建立强势的公共行为规则是可行的路径选择。这一方面,X村的第一书记确立了“实事求是与公开公正的原则”,明确规定所有公共事务都应“严格遵循政策、标准及程序,施行结果公开,主动接受群众监督,坚决杜绝私性人情资源影响国家资金的流向和村庄公务的处理”,有效抑制了非正式治理的异化。为了简化分析,本文以X村贫困退出中的民主评议过程作为新的治理结构下非正式治理被严格规制的具体表征。

正如任何制度一旦发挥实际功效就会陷入路径依赖一样,非正式治理机制也具有很强的顽固性,从中生存和经营长久的村民及村干部并不具备推动其变迁的充足动力。作为相对独立的外部主体,力图规范治理过程的驻村干部实际扮演了打破路径依赖的角色。通过公私领域的两分,使正式治理机制与非正式治理机制从彼此纠缠走向明确分离,并在实践中取得了不错的治理效果:一是干群之间的信任明显提升,村民对参与公共事务的积极性得以增强,集体行动的困境显著降低;二是村民之间的互惠性行为逐渐增多,异质性加深造成的对抗性行为日益减少,村庄的社会秩序又回到良好运行的轨道。

(二)依托官僚化治理工具推进正式治理

在驻村帮扶下,除了严格规制非正式治理外,驻村干部还按照官僚制的组织原则规范乡村治理过程,进一步扩大了正式治理的应用范围。在学界,乡村治理中的官僚化取向一直以来被视为一种具有消极面向的治理现象。例如,欧阳静通过对乡镇驻村制演变的研究,提出基层治理中的官僚化不利于基层组织即使回应乡村社会的治理需求。[25]王丽惠则基于村民自治的制度安排,指出乡镇通过官僚化的方式控制或者改造村级组织的行为在实践中造成了乡政消解村治的现象。[26]但更确切地看,与其说研究者们否定的是官僚制本身,还不如说是排斥为官僚制所限定的乡村两级组织的“支配与被支配的关系”,即基层政府采用官僚式的支配方式将村级自治组织纳入体制内部,消解了村级自治体所应具备的独立意志。可事实上,官僚制与民主自治的关系在学理上并非难以调和,韦伯即曾指出恪守规则、注重平等、反对人格化权威的官僚制是与民主制度彼此一致的。[27]P58)而之所以时常对官僚制的批判性解读,是因为学者们在应用官僚理论时将该理论所囊括的不同层面的内容混同了。仅就工具属性而论,官僚制可以为多种支配形式所用,并在特定的情形下充任维持固定权威关系的组织手段,如在中国传统的国家治理逻辑中,官僚制便与家产制相结合,成为支撑皇权长久存续制度安排。这意味着,准确把握调控组织运行的支配形式才是理解特定背景下官僚组织的关键,因此在基层政府意图控制村治自治组织的前提下,官僚制自然会产生消解村民自治的治理效果。更进一步讲,即使官僚制的组织形态不可避免地存在窒息个体创造性、抑制社会发展活力等面孔,但不能由此就彻底否定官僚制本身的合理性与必然性,因为其在现代社会各个领域不断开疆拓土也是大势所趋。[28]P8

通过对X村的调研可以发现,驻村帮扶的众多环节都严格以官僚制的方式运行。一方面,依靠官僚制,基层政府不再片面谋求对村干部支配,转而依靠本属于官僚体系的驻村干部,从而极大地减弱了村干部的外部束缚和内部悬浮;另一方面,驻村干部又以官僚化的方式加强村级组织建设,进行村庄治理,执行基层政府的意图。因而不但提升了村治主体的治理能力,而且推动了村民自治的有效开展,产生出带动乡村治理生态的良性变化的治理效应。

1.以官僚化的方式强化村级组织建设

根据韦伯的理论,管理工作严格依规还是随心所欲,是评判组织是否为官僚制组织的重要依据。在X村,村级组织的官僚化建设以建章立制为基点,主要包括村干部的官僚化和组织形式的规范化两个方面。在前一方面,官僚化的典型表现是对村干部的纪律约束和培训教育。首先,驻村干部与村委经过协商后完善并落实了坐班值班制度。制度规定,村干部连同驻村工作队员分成三组,按照每月制定值班表值班坐班。一般情况下,正常工作日由一名驻村队员加一名村干部同时在村委办公室坐班,法定节假日则只安排其中一人值班。上班时间分为两个时段,分别是上午8001130和下午200530。值班人员必求严格遵行次序和时间开展工作,负责处理村内的日常事务,联系服务群众。与此同时,村干部还需在驻村队员的协助下将每日经办的事项均需制作台账、登记归档,以此作为乡镇考核村干部的重要依据。其次,初步设立村干部的内部培训制度。为了改善村干部的治理水平,驻村工作队初步摸索建立的村干部培训学习制度。

组织形式规范化则主要体现在职责明确划定的职责权限和依规办事的运作机制上:其一,设立岗位责任制。将政策宣传、纠纷调解、民意调查、护林防灾、治安防卫、人居环境等事务明确划分为六个岗位。驻村工作队员和村干部各领一岗并担任第一责任人,专门管理岗位职责范围内的公共事务。但若工作中遇到不属于自己管辖的事项,应交由第一书记牵头协调。每月各负责人要就本职工作的完成状况向第一书记述职,每季度则要提交一次书面报告,并在村务公开栏张贴,接受群众监督。其二,完善决策程序。将公共事务按重要程度划分成重要事项和一般事项。其中,重要事项事先由村两委和村民代表共同研究并在一致意见的基础上形成初步方案,最后交由村民代表大会决议;一般事项由村两委事先研究,形成初步方案后提交村民代表会议评议表决,结果须及时向村民公开。所有会议均需按程序进行,分为主持人发言、参会代表发言、集中讨论不同意见、民主投票表决四个阶段,会议内容要形成书面材料规整,以备稽查。

2.依托于官僚组织实施协同治理

为了推动村治模式从村为单一垄断转向多元互动,X村驻村工作队还以官僚组织构建为载体,强化村民参与,形成了由村级组织和村民合作共治的基层治理格局:第一,创立公益岗位聘任制,形成多种由村委领导、村民参与的制度安排。以公共清洁员制度为例,在全村的三个不同片区各设一个清洁队,由各队自选出一名村民担任队长。制度规定,队长享有评价考核清洁员以及向村委提议剔除或纳入清洁员的权力,也需承担日常考勤、收集村情、宣传政策、列席村两委一般会议、贯彻村委决议的任务。各队工作的进展状况由村委统一组织村民代表于每月上中下旬各进行一次打分,成绩汇总后排名,队长及队员的岗位酬劳由排名状况决定。第二,建立以目标责任制为核心的村小组长管理制度。驻村工作队到村之初就根据居民分布情况着手重建了已经严重废弛的村民小组,并借助光伏收益及产业分红的资金,与新遴选出的八名村小组长签订目标管理责任书,确立了以小组长为考核对象的目标管理责任制,其要点主要包含以下三方面内容:先将评比内容划分为开展脱贫攻坚、推动村民自治、调解邻里纠纷、改善人居环境、掌握民情民意、出席村委会议、协助村委工作等7大项39小项,并分别赋予不同分值;再按照共性指标、民主评议(村干部和村民代表共同进行)和差异化考核指标构成的指标体系进行量化打分;最后以成绩为基准将各组长分成三等,规定每月的考核结果与各小组长的月工资补贴挂钩,每年的考核结果则与年度的奖惩情况挂钩。具体为:考核优胜者(前三名)可获得1000元的特殊奖励,并被推荐参与乡镇优秀党员的评选;考核落后者(后两名)做警告处理,一年内从未获得一等成绩的村民小组则须重新遴选小组长。

在驻村帮扶之下,官僚制式的组织表现出极大的扩展。不仅体现于基层政府与村干部之间,而且还形塑着基层政府与驻村干部、驻村干部与村干部、村两委与村民之间互动方式与相互关系,从而使常规化、制度化和理性化的正式治理逐步占据主流。更重要的是,通过对X村众多组织官僚化趋势的实践观察,可以看出这一新型组织形态既没有消解原有村治主体的治理效能,产生“权力替代”;也没有将村民排斥于决策过程,压制民主气息,反而极大地提升了原有村治主体的治理能力,使村民切实融入治理进程中。而在社会层面,官僚组织的还改良着其所处环境的治理生态,特别是将原子化的村民吸纳进公共事务的治理过程,村庄内的社会关联度明显提升[29],原本松散的社会结构开始趋向紧密整合,这构成了村庄内生发展的动力再生的基础。

结论与启示

20世纪末,美国学者奥斯本和普拉斯特里克在诸多迹象中洞察到了公共部门朝着企业化运行模式深度发展的倾向,并使用“再造政府”的概念描绘了这一倾向所预示的公共体制和公共组织即将根本变革的未来远景。[30]PP8-13)在他们的论述中,再造具有丰富的意涵,不仅意味着组织重构的某种可能,也揭示了组织范式的深刻转换。正是遵循这一表述所蕴含的学理意义,我们在X村驻村帮扶下的乡村治理中同样发现了被再造的结构和过程:一方面,伴随着税费改革后乡村两级组织的双重悬浮与城乡二元格局下农村基层的日益衰败,国家在乡村之中的基础性权力逐步走向衰弱,乡村治理结构脱节的日渐明显。在这种情况下,通过改善国家进入乡村的基本结构以支撑强大的基础权力就成为破解乡村治理困境的根本手段。显然,由于直接在场,驻村帮扶打破了长期停滞于村庄组织界面的权力阻隔,进一步贯通了国家渗透到乡村之中的纵向结构,实现了村域内的国家权力存量扩增。其结果是,乡村治理结构的上下层级之间得以紧密嵌合;另一方面,由于结构上缺少基础权力的支撑,国家与社会的互动只能以相对不确定的方式进行。这在实践中表现为基层政府对各种治理资源的倚重以及由此造成了多重治理方式的混合。而随着驻村帮扶彻底改善了国家基础权力的供给,国家制定约束效力政策的能力也获了增强,[31]乡村治理过程中规范化水平也得到了提升,呈现出由正式治理主导的局面。

与西方理论所设定的国家与社会二元对立、非此即彼的关系不同,中国传统的治理逻辑与治理实践更强调双方在第三领域的携手合作。应当说,这种治理思维仍将影响未来国家治理体系与治理能力现代化的建设进程。就乡村治理而言,税费改革后有两个趋势特别值得关注:一是国家反哺乡村的力度不断提升;二是乡村自身内生动力的日渐不足。而之所以外部的资源补给未能充分转化为内部的复苏动力,根本上是因为国家没有以恰当的制度安排抑制住乡土损蚀的趋势。事实上,不管是资源的下乡还是乡村的衰败,均共同取向于国家权力的能够在农村基层积极在场。这意味着,新的互动结构应置于村域之内而不该停留于村域之外,应使国家对接社会而不再以社会支撑国家。进一步而言,新的治理过程不应再奉行以社会为主的简约治理,而应当奉行以国家为主的正式治理,这实际也构成了后现代国家避免现代化陷阱的一种有效选择。在此方面,黄宗智基于东亚地区农业合作化路径的历史考察,指出在人多地少的资源禀赋下,国家以积极的姿态主动扶持农业合作组织成长能后续民主合作化的发展开辟路径。[32]而在更为宏观的国家政权建设领域,通过国家建设来提升国家的基础性权力被霍布森视为第三世界国家避免国家失败的核心工作。[33]P5)当然,为了实现国家的积极在场,他们又不约而同地将希望寄托于一个中间型的制度载体,分别为“国家化”的社会组织与支撑性的政治机构。而本文的分析显示,X村的驻村帮扶无疑也可视为相同逻辑下的有效尝试。这带给乡村振兴的政策启迪是:国家有必要以更为完善中介型治理工具贯通国家权力下沉的渠道,以更为直接的方式引领乡土自性再生及现代乡村治理体系构建。


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