官民衔接层域的小微权力监督研究

作者：徐　勇 吕进鹏  责任编辑：邓雅琳  信息来源：网络首发  发布时间：2020-04-07  浏览次数： 1988次

【摘　要】国家治理体系是一个由多个层级构成、各个层级相互联结的体系。官民衔接层域，既是国家治理的重点，又是国家治理的薄弱点。官民衔接层域的小微权力是一种特殊的权力形态，它存在于官民之间，具有正式体制性权力难以监督而民众又无法监督的特性。这种特性是中国历史上长期形成的治理体系结构化产物。进入现代，国家权力性质发生了根本变化，但是官民衔接层域的治理结构延续下来，其利弊也因此存续，并有了新的变化。改革开放之后，随着国家建设和市场经济的发展，小微权力迅速扩张，与此相应的是监督体系尚不健全、监督成效有限、小微权力腐败等问题突出。为此需要从推进国家治理体系现代化的高度，有效制约小微权力，以破解官民衔接层域的治理结构难题。

【关键词】官民衔接；小微权力；监督

近些年来，“小官大贪”“小官巨腐”成为党和国家高度关注、人民群众反映强烈的政治热点问题。2019年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出：“加大基层小微权力腐败惩治力度。”¹应该看到，基层小微权力腐败是一个在历史上长期存在，而在当下又有新的特点的问题。这一问题之所以长期存在、屡治屡生，是与基层小微权力处于国家治理体系中的官民衔接层域的治理结构有关，是一种结构化的难以解决的问题。只有从推进国家治理体系的高度，深刻认识官民衔接层域中小微权力的特性，多方采取得力举措，才能有效破解基层小微权力腐败的结构性难题。

一、文献回顾与本文研究视角

基层小微权力的监督问题，成为近年来国家治理需要迫切解决的问题。学者们从多个视角分析了“小官大贪”、基层小微权力腐败的生成机制、监督路径。学者周庆智从乡村治理制度层面揭示基层小微权力监督失控的体制机制，认为“小官贪腐”反映的是乡村治理制度的异化，即乡镇政府部门在功能、结构乃至运行机制上与正式制度之间产生偏离。解决“小官贪腐”，根本在于确立基层权威的社会授权来源，进一步完善社会治理，从而使国家权力的行使和社会权利的保障建立在法治原则和制度化的基础上。²李靖等人从权力的支撑、物质的吸引、心理的诱导、动机的触发、“同盟”的达成和腐败的发生六个维度论述了“微腐败”潜藏期、“微腐败”酝酿期和“微腐败”激发期三个阶段。³夏德峰等人认为，农村基层腐败行为频发的原因在于法治观念淡薄、价值观扭曲，制度操作细则规范性不足、自由裁量空间大、监督行为机制乏力等。治理微腐败，需要针对农村基层干部开展警示教育、建立小微权力清单、创新村规民约制度安排、提升协同监督能力。⁴

既有的研究成果或是从乡村治理制度，或是从基层干部腐败的主客观条件着眼，解释基层小微权力腐败现象，进而提出解决微腐败的机制，具有很强的针对性和现实意义。而在笔者看来，基层小微权力腐败是一个在历史上长期存在、并在现实中表现出新特点的政治现象，对基层小微权力腐败的治理具有长期性、复杂性和艰难性。这在于基层小微权力在整个国家治理体系中处于官民衔接层域，是一种特殊形态的权力，它与正式的权力有着特定的区别。为此，只有将基层小微权力置于官民衔接层域这一治理结构之中，才能深刻认识基层小微权力的特性，进而才能采用有效的治理举措。

着眼国家治理体系，不论是在传统社会还是在现代社会，它都是由多个层级构成、且各个层级相互联结的体系。一个国家的规模愈大、治理层级愈多，相应地，存在于不同层级衔接处的治权问题也就愈多。在国家中，政权的组织人员通常被称为“官”，与“官”相对的则是“民”。国家政权最终要作用于社会民众，由此便在国家治理体系中产生出一个特殊的层次和领域，这就是官民衔接层域，并在这一层域中生长出一种特殊的权力形态，这就是基层小微权力。官民衔接层域的基层小微权力具有特殊性，即“非官非民、亦官亦民”。所谓“非官非民”，是指这一权力不属于官方的正式体制性权力，掌握权力者不属于正式的体制性官员。如我国乡镇以上的官员才是国家正式的公务员，乡镇以下的“村官”，号称为“官”，却不具有正式公务员身份。而“村官”毕竟又不同于一般的民众，他们掌握着一定的治理权力；所谓“亦官亦民”，是指基层小微权力毕竟是一种具有支配性的权力形态，掌握权力者是得到了国家的承认和委托，因此具有官员的属性。同时，他们的身份又属于“民”，而不是正式的体制官员。

不论是“非官非民”，还是“亦官亦民”，不得不认识到官民衔接层域的基层小微权力在整个国家治理体系中具有基础性地位，其运行效能攸关国家治理的根基。“任何权力，无论大小，只有作用于社会和民众才能发生效果。”基层小微权力即便处于国家权力体系的末梢，但直接面对的是社会和民众。在一个诸多层级构成的国家治理体系中，无论多大的权力都要经由基层小微权力才能发生作用。对于一般民众而言，他们接触更多的是基层小微权力。如农民认为，对于他们最为重要的是两种人：一是中央最高领导人，一是村干部。前者决定重大政策，后者决定重大政策的实施，农民经常接触的是村干部。生活在他们中间的村干部直接反映了党和国家的意志和形象，村干部权力的行使方式、制约程度深刻地影响着国家政权获得民众认同与支持的程度。所以基层小微权力尽管小，但特别重要，直接关系国家治理的成效。所谓“基础不牢，地动山摇”。

官民衔接层域的基层小微权力，既是国家治理的重点，又是国家治理的薄弱点。国家正式权力是一个功能相互配合的体系，权力与权力监督紧相伴随。反观官民衔接层域的基层小微权力，不属于正式体制性权力，而只是一种基于国家治理需要委托代行的功能性权力。这种功能性权力很难如体制性权力一样有相应的监督体系相配合。如我国乡镇及其以上的治理层级都有相应的权力监督机构，乡镇以下则缺失。与此同时，一方面，由于基层小微权力处于国家权力体系的末梢，国家权力监督往往鞭长莫及，难以发挥有效的监督作用；另一方面，基层小微权力即便存在于基层社会和民众之中，是民众眼皮子下面的权力，但由于权力的官方属性和民众参与困难等原因，致使其得不到社会和民众的有效监督。

正是这种“非官非民、亦官亦民”的官民衔接层域，使基层小微权力难以得到有效的监督、难以正确地运用。正是由于官民衔接层域的基层小微权力的特性，使这一权力的有效监督成为长期以来国家治理的难题，只是在不同历史时期，其表现程度不同。而在由传统国家向现代国家转变的当下，这一问题的有效治理更具有紧迫性。

二、传统时期国家的小微权力特性与监督难点

在长期历史中，中国的国家治理体系表现为两个特点：一是高度集权的中央与多层地方政府治理，二是在广大农村社会实行自上而下的皇权治理与农村社会内生的绅权治理。官民衔接层域的基层小微权力，正是在这一体系下生成并运行的。由于地理交通的限制、行政治理技术的低下，传统时期的国家形成了“皇权不下县”的国家治理格局。对于一般民众而言，皇帝是高高在上的权威，可谓“天高皇帝远”。但是历史上的皇权不下县，只是指官僚机构到县为止，国家的功能性权力则自中央由县、再经乡里，一直到民户。在县以下，实行乡里、保甲治理。乡里、保甲上接官府，下接民众。从整个权力体系来看，乡里、保甲长不是品官，其位卑，只是国家权力的末梢，但是权重，是一方民众中的皇权代表，可以号令一方。

在传统社会里，国家行使治理职责，除了运用自上而下的行政权，还主要依靠内生的乡绅权力。“乡绅”是内生于乡村社会的经济权力、社会权力和文化权力的代表。在国家基层治理中，他们扮演着中间人和代理人的角色，“他们构成以地产为基础的家族阶层，介乎束缚在土地上的农民大众与一层从政和经商的容易变动的官员和商人之间。他们是当地名流，所执行的某些职务与下层的农民相关，另一些职务与上层的官员相关……旧中国官吏以士绅家族为收捐征税的媒介。同样，士绅也给农民作中间人，他们在执行官吏压迫农民的任务时，也能减轻些官方的压迫。地方官吏在应付火灾、饥荒或早期叛乱以及众多的次要刑事案件和公共建筑工程时，都要靠士绅的帮助。他们是平民大众与官方之间的缓冲阶层”⁵。

由于士绅、乡里长都不属于国家的正式官僚，具有“非官非民、亦官亦民”的特性。他们不是正式的国家品官，但与官府有着直接联系，成为面对民众、主办乡村事务的权力主体，是地方民众的“头”，承担着“为民做主”的使命，掌揽乡村治权，即“为民父母”（意涵爸爸式的权力）。⁶民众无法直接与官府打交道，其交税事务等需要通过士绅、乡里长等小微权力完成，社会诉求需要小微权力主体传达至官府。而士绅、乡里长同时是官府功能性权力的尾，代办着许多官府事务，包括收税、派夫、抓丁等。

在传统国家之中，与正式权力相比，乡里长、士绅权力属于官民衔接层域的基层小微权力。这种权力形态使权力监督较为困难。一是他们不属于国家品官，长期生活于地方和乡村。在传统国家，为了防止地方品官谋取私利，中央政府能够运用权力加以监督。如中央政府采取直接任命、异地为官、定期流动等的方式。而乡里长、士绅等不属于国家品官，且长期生活于本乡本土，国家的权力监督措施有限。二是从中央到县，官员主要是决定者，大量政府事务主要委托乡里长、士绅具体代办和经办。但由于乡里长、士绅不属于品官，政府并不支付其正式报酬，或者只有支付极微少的报酬。官府出于完成任务的需要，使代理人能够长期为之所用，对代理人的谋利行为往往持默认态度，代理人只要不过分欺压百姓、牟取暴利，官府一般不主动干预。三是一般民众处于政治事务之外，不了解、也难以参与公共事务。

官监督不好、民监督不了，由此便为基层小微权力主体谋取私利留下了足够的空间，使得基层小微权力主体“既可以‘欺上’，以地方自治权抵制自上而下的行政权，又可以‘压下’，借助自上而下的行政权压制百姓，成为独霸一方的‘土皇帝’⁷。这一现象一直伴随着传统中国家，并成为国家治乱更替的重要原因。鲁迅先生对传统政治的弊端认识很深，在他看来，“官僚虽然依靠朝廷，却并不忠于朝廷，吏役虽然依靠衙署，却并不爱护衙署，头领下一个清廉的命令，小喽罗是决不听的，对付的方法有‘蒙蔽’。他们都是自私自利的沙，可以肥己时就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以称尊处就称尊。……以沙皇治小民，于是全中国就成为‘一盘散沙’了”⁸。王亚南也因此讲道：“大概每个新王朝的最初几代君主官僚们为了收拾人心，特别是为了增加生产，以裕税源，还多少能保持一点戒慎恐惧的精神，留意人民疾苦；对于其下属乃至农村豪绅劣士的各种压榨人民的非法活动尚可予以防范和拑制。等到安而忘危、积久玩生或者消费贪欲逐渐随着经济恢复生机而增强起来，官场腐败、贪污横行的现象就不期然而然的发生。”⁹王朝在循环更替，但是官民衔接层域的权力结构实质始终没有改变，小微权力的制约和监督状况同样没有发生改观。

从总体上看，在传统国家时期，国家治理体系对于基层小微权力的制度性监督处于空白状态，甚至在一定程度上助长了基层小微权力的谋利行为。但是在传统国家时期，基层小微权力的能量有限。国家对于乡村事务的治理范围有限，乡里、保甲长的职能较为简单，其权力属于名副其实的小微权力。他们生活于民众之中，不能不在一定程度上顾及民意。而士绅的权力更是来自于由乡里乡亲构成的乡村社会。社会声望使他们不仅不能过分欺负民众，反而要在一定程度上维护民众的利益，否则他们便无法在乡村生活、立足。因此，传统国家时期对基层小微权力的监督更多的是一种社会性制约，这也是传统国家能够在一定时期和一定程度上保持稳定的重要基础。

三、现代国家建构中小微权力扩张与监督缺失

至20世纪，中国进入现代国家建构时期。其重要特征之一便是国家政权的日益强大，具体而言：一是国家政权不断下沉，体制性权力延伸到县以下，及至偏远的乡村社会。二是国家政权的职能日益丰富，产生出大量的行政事务。这种变化给基层小微权力带来新的特点，这就是官民衔接层域的小微权力的急剧扩张与监督的缺失，而小微权力监督的缺失，断然是历史上形成的治权结构弊病。钱穆先生认为：“传统政治的积弊，虽是历史，同时也还是现实。外貌变了，实质仍未变。”¹⁰

官民衔接层域的小微权力失控积弊，自现代国家建设起步便发生了。20世纪初，国家政权不断深入乡村社会，收税、派夫、征兵等政府事务大量增加。在此过程中，代理国家政权职责的乡村精英涌现。由于历史上长期以来，这一层域的权力缺乏制度化的监督机制，致使乡村精英摇身一变成为杜赞奇笔下的“营利型”经纪人，如“村公职不再是炫耀领导才华和赢得公众尊敬的场所而为人追求，相反，村公职被视为同衙役胥吏、包税人、营利型经纪一样，充任公职是为了追求实利，甚至不惜牺牲村庄利益……结果使正直之人‘退位’，地痞恶棍充斥于乡村政权”，最终导致国家政权的“内卷化”扩张。¹¹可以说，国民党政权的失败，在很大程度上源自基层小微权力急剧扩张后得不到必要节制而失去民心。

1949年，新中国建立以后，现代国家建构进入一个崭新的阶段。一是现代国家以前所未有的广度和深度进入乡村社会，力图通过大规模的乡村改造，建设一个新型的农村。通过土地改革和集体化，农村的经济、社会、文化和政治权力大量集中于国家，国家大量事务向乡村渗透和扩展，并产生出一个实际掌握各方面权力、承担各方面事务的基层干部群体。二是国家治理体系的性质发生了根本性变化。不仅各级政府规定为“人民政府”，而且各级干部都要求是“为人民服务”的干部。为此，国家治理体系开始考虑和着手基层小微权力的制度监督问题。如人民公社时期要求“民主办社”，各级干部要接受群众的监督。在人民公社体制废除后，实行村民自治，确立了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，并设立村务监督委员会等。

但事实上，与基层小微权力的急剧扩张相比，对基层小微权力的监督却处于滞后状态，有时甚至严重滞后。这其中的缘由，同样与官民衔接层域的治理结构密切相关。新中国建立后产生的基层干部分为两类：一类是国家干部，即领取正式国家工资的各级政府党政干部；一类是不领取正式国家工资的村干部。前者是体制内的官，后者具有“非官非民、亦官亦民”的属性。总体上讲，与传统国家的基层小微权力主体相比，新中国村干部的“官”的成分更大，因此被称为“村官”。这是因为他们无论是从权力来源而言，还是从所承担的公共性事务来看，更多的是遵照上级政府的意志，是自上而下的国家行政权力的代理者。同时，他们又比过往基层小微权力主体有着大得多的社会自治权力，全面负责本村的经济、社会和文化事务。然而，不容忽视的是，急剧扩张的基层小微权力却因为官民衔接层域的结构化限制，得不到有效制约。从国家体制而言，他们不属于正式的“官”，缺乏国家体制层面对“官”的制约；从社会自治而言，他们又不属于“民”，因为他们代理了大量非社会自治性的政务，难以为“民”所制约。正是这一特殊的治理结构，使基层小微权力在急剧扩张的同时得不到有效监督，从而产生小微权力腐败问题。

这一问题自新中国建立后便开始出现，并引起获得政权不久的领导人的高度重视。但是由于制度建设滞后和制度本身的限制，在相当长的时间里主要依靠思想政治教育和频繁的政治运动加以整肃。比如，20世纪60年代初进行“四清运动”的主要对象便是农村社队基层干部。改革开放以后，基层小微权力急剧扩张，监督问题更加突出。一是国家事务空前增多，大量事务需要基层干部执行和落实。许多事务的执行和实施难度较大，如计划生育、税费收取、征地拆迁等。基层干部在执行和落实政府事务的过程中没有相应的报酬。二是基层小微权力急剧增殖。比如，村干部是集体土地、公有资产的管理者。在市场化、城镇化进程中，农村土地成为资产之后急剧增殖，这使管理农村土地的基层干部手中的权力更加扩大，不再只是小微权力。而受官民衔接层域的结构化限制，基层小微权力得不到有效监督，或者监督困难。20世纪90年代，在农村税费收取过程中，村干部往往借用国家农业税“搭便车”乱收费，税负沉重造成“民怨沸腾”。由于要借助基层干部完成各种任务，一些地方政府对基层干部的谋利行为采用默认态度。同时，由于村民对国家政策和法律的认知有限，很难通过民主参与的方式监督村干部。如国家大量的支农扶贫资金经由基层干部发放，村民对于资金数量、发放政策等知晓度不高，加上大量村民外流，民主监督机制缺失，给基层干部谋利留下了大量空间。由城镇化造成的土地增殖，使支配土地的基层干部的获利空间扩张，形成所谓的“小官大贪”。

四、以综合施策破解小微权力监督结构性难题

近些年来出现的“小官大贪”“小官巨腐”不是一般性政治现象，而是与国家治理体系中的官民衔接层域的结构有关，是一种结构性难题。只有从官民衔接层域的角度，通过综合施策，才能有效破解基层小微权力监督难题。

现代国家建构有三个相互联系的特点：一是原生的社会权力向国家集中；二是国家权力向乡村社会渗透；三是社会权利不断扩展。推进国家治理体系现代化，破解官民衔接层域小微权力监督的结构性难题，可以从以下三个方面着力。

（一）权责一体，压缩基层小微权力的谋利空间

权责一体是现代国家治理的基本要求。随着社会发展，国家事务日益增多，国家权力不断向社会渗透。由政府履行的公共事务职能应该主要由政府承担，基层政府不能只是政府事务的“中转站”，不能简单地将大量政府事务下派给村干部承担，造成村干部不堪重负。近年来，中央已意识到这一问题，不断要求减轻基层负担。但要真正减轻负担，还需要从体制上改革“头重脚轻”的权力配置和基层权小责大的运行机制，促使治理重心下沉。对于政府事务，主要由政府公务人员来承担，并有相应的权力体系加以监督（如对于乡级权力，上级政府有责任进行监督，在乡级政权机构内部，纪检、政协、人大和司法等职能部门可以形成相互监督的连带责任机制）。权力运用要承担相应的责任，“有权即有责”。当政府工作人员成为政府事务的承担主体时，便可以大大压缩基层小微权力的谋利空间。然而，由于乡村社会具有分散性和复杂性，为了减小治理成本，政府许多公共性事务不得不委托村干部办理。村干部可以代办，但委托者要有明确的权限范围，并要承担相应的责任。不能只下放权限和事务，不承担监督责任。在新形势下，面对基层公共事务的大量增加、官民衔接层域小微权力的急剧膨胀，只有充分完善权责一体的治理制度，才能压缩受委托的基层小微权力的谋利空间，进而将小微权力也关进制度的笼子里。

（二）法定权责，将基层小微权力纳入法治化治理体系

国家治理体系的法治化是现代国家治理的基本走向。随着社会主义法治国家建设，我国的政府体系依法行政取得了很大进步，但官民衔接层域的法治化程度不高，从而为这一层域的小微权力滥用留下空间。对于官民衔接层域的小微权力监督，从传统国家的社会性制约到现代国家的法治化制约，是一条必然之路。现代法治国家建设，必须加快推进这一层域治理的法治化。近年来，国家法律明确了村干部承担公务的法定责任，赋予农村集体经济和群众自治组织以特殊法人地位。作为一种特殊的法人，即代表必须承担相应的法定责任，受到法律的监督。然而，由于官民衔接层域的结构化惯性，使得基层小微权力在现实中受到的法治化监督相对有限。《村民委员会组织法》的约束力低下，村民们依法监督村干部的积极意识尚未完全调动起来。村干部行使法人代表的权力，但是对自身所承担的责任却缺乏法律上的认知。在当今社会，只有真正贯彻落实官民衔接层域治理主体的法定权力和法定责任，才能破解基层小微权力“非官非民、亦官亦民”的结构化难题；也才能依法对村干部的行为进行监督和制约，依法对其违规贪腐行为进行惩处。从长远来看，将基层小微权力纳入法治化的治理体系，是改善官民衔接层域治理生态的重要举措。

（三）完善监督，健全基层小微权力的监督体系

官民衔接层域的特殊结构，容易造成基层小微权力成为监督的“盲点”和“空白点”，上级监督不到，群众监督不力，因此需要多方结合，完善监督体系。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确指出：“加大基层小微权力腐败惩治力度。规范乡村小微权力运行，明确每项权力行使的法规依据、运行范围、执行主体、程序步骤。建立健全小微权力监督制度，形成群众监督、村务监督委员会监督、上级部门监督和会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联网的监督体系。织密农村基层权力运行‘廉政防护网’，大力开展农村基层微腐败整治，推进农村巡察工作，严肃查处侵害农民利益的腐败行为。”¹²基层小微权力主体，尽管不属于国家正式干部，但也属于国家整个权力主体中的一部分，也要接受国家的权力监督，只是监督方式有所不同。同时，基层小微权力存在于社会之中，民众的监督必不可少。在现代国家建构中，基层小微权力的扩张是必然趋势，与此相伴随的是民众对基层小微权力的监督权利日益扩大。只有充分赋予和保障民众的监督权利，畅通民众参与监督的渠道，充分发挥村民监督委员会、村民监督理事会等组织的功能，将基层小微权力的运行阳光化，在群众眼皮子下面的基层小微权力才能在群众眨眼之中得到及时且有效的监督。

注释：

（1）中共中央办公厅，国务院办公厅：《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，http：//www.cssn.cn/jjx_yyjjx/yyjjx_gdxw/201906/t20190624_4922913.html，2019-06-23。

（2）周庆智：《论“小官贪腐”问题的体制与机制根源：以乡村治理制度为中心》，《社会学研究》，2015年第5期。

（3）李靖，李春生：《我国基层官员“微腐败”的生成机理、发展逻辑及其多中心治理》，《学习论坛》，2018年第7期。

（4）夏德峰，任亚青：《农村基层“微权力”腐败的机理机制与预防对策》，《领导科学》，2018年第11期。

（5）费正清著，张理京译：《美国与中国》，北京：世界知识出版社，1999年，第33—36页。

（6）费孝通：《乡土中国生育制度》，北京：北京大学出版社，1998年，第67页。

（7）徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，北京：中国广播电视出版社，1992年，第81—82页。

（8）《鲁迅全集》第4卷，北京：人民文学出版社，2005年，第564页。

（9）王亚南：《中国官僚政治研究》，北京：商务印书馆，2010年，第128页。

（10）钱穆：《中国历代政治得失》，北京：九州出版社，2012年，第171页。

（11）杜赞奇著，王福明译：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，2003年，第128、189页。

（12）中共中央办公厅，国务院办公厅印发：《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，http：//www.cssn.cn/jjx_yyjjx/yyjjx_gdxw/201906/t20190624_4922913.html，2019-06-23。