中国农村治理70年：两大目标与逻辑演进

作者：刘金海  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2019年06期，第45-52页  发布时间：2019-12-23  浏览次数： 2388次

【摘　要】70年前，中国共产党提出要建设社会主义现代化强国，确立了中国农村治理的两大目标：一是将农民从政治客体转变为政治主体，二是实现农村治理的现代化。土地改革至人民公社终结，这两大目标随着国家治理进程的变化而变化，与国家治理之间的关系依次呈现出不同的结合格局，有此消彼长之势，使得中国的农村治理曲折前行。直到农村体制改革才改变了这一趋势，农民成为了农村政治生活的主体，村民自治成为农村治理的制度基础，农村治理开始进入法制化和民主化轨道，朝着农村治理的现代化方向迈进。党的十九大报告提出乡村振兴战略和三治结合，确立了农村治理现代化的主攻方向。与此对应，农民作为政治生活主体与治理过程客体之间的矛盾依然存在，如何保障和发挥农民的主体权利和主体作用，需要在实践中创新和在理论上探索；如何实现农村治理与国家治理、社会治理有机衔接，加强农村治理与经济基础和社会机制的有机协调，也有待于继续关注和探讨。

【关键词】中国农村；农民主体；治理体系；治理组织；三治结合

时值中华人民共和国成立70周年，对中国农村治理进行总结的研究甚多。然而综观之，关注“农村”或“乡村”特别是“治理”及“治理有效”者甚多，探讨的内容多集中于国家（城市）与乡村、行政与自治、民主与治理、政治与自治、体制与实践及相互之间的关系等。从本质上看，这类总结式的研究忽略了“乡村治理”的中国属性，忽视了现代中国的国家属性和建设目标等对中国乡村发展以及乡村治理的指导性意义。

纵观70年来的中国农村发展史，呈现出一些独特的发展特点。如激进的土地改革，通向集体化的合作化道路，通往国家化的人民公社化运动；基于治理动机的社会主义教育运动，基于政治动机的文化大革命；解决国家就业问题的上山下乡运动，解决管理体制问题的政社分开，解决乡村治理问题的村民自治，解决城乡对立矛盾的城乡统筹等。在解决这一系列问题的过程中，还有一系列的建设计划与调整，如确立农民的主人翁地位，建立基层党组织和政权体系，并纳入到国家行政体系之中；不断调整和改革农村治理体系和管理体制，“整风整社”，以及后来“三结合”的革命委员会；再到改革后的乡政村治，国家与农民关系的调整，以及目前正在进行的社会主义新农村建设和乡村振兴计划等。这就产生了中国农村发展的两个基本问题：究竟要建立什么样的中国农村？通过什么方式或路径？一个基本的判断是，20世纪中期以来，中国乡村政治发展一直是在国家政治发展规划之下，中国乡村治理一直是在国家治理的体系之中，由此决定了中国乡村治理的国家特色和独特路径。正因如此，中国的乡村治理与中国农村的政治发展结合在一起，与当代中国的政治发展和国家治理结合在一起，与当代中国的发展道路结合在一起。当代中国的发展道路又是建立在发展目标的基础上的，由此决定了中国的乡村治理。

在新民主主义革命时期，面临半殖民地半封建的国情，中国共产党提出要建设一个独立、自由、民主、统一、富强的新中国。1949年获得全国执政地位后，中国共产党提出要建设社会主义现代化强国。这一目标确立了现代中国的两大属性，一是社会主义，二是现代化。社会主义国家实行人民当家作主，对农民而言，则是要让农民从政治的客体转变成为政治的主体，成为农村政治生活以及国家政治生活的主人，在实际生活中以民主化的形式表现出来。现代化是一个综合性的提法，对乡村治理而言，2019年6月23日《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进行了最新的表述——乡村治理体系与治理能力现代化。从中国国家发展的两大目标出发，自然就会延伸出中国农村治理的关键性因素：治理主体和治理体系与方式。其中，农民是否成为了政治生活的主体？实现农民主体权利的民主化制度和体制是否建立？治理组织的架构、治理体系的确立、治理手段和方式的选用或规定等，是否体现了乡村治理的现代目标？如果不是，是偏离了治理目标还是仅仅是程度上的差异？诸如此类的问题中，这两者是结合在一起的，随着历史的发展与逻辑的演进而不断地发展着，甚至是一个曲折的演进过程，中国的乡村治理也就处于一个不断发展与演进的进程之中。

一、土地改革：农民主体地位的确立与农村治理的行政化

传统中国由于城乡分野，长期以来一直是城市官治，农村乡绅自治，乡村的国家之治要通过乡绅自治来达到，从而形成了双轨治理体系。晚清实行地方自治和警察下乡，民国时期推行保甲制度，形成了保甲长与乡绅共治的格局。然而，保甲长、乡绅与乡村的关系是不同的，治理目标和治理内容亦不相同，治理方式与手段也就各异，以至于中国的乡村治理仍然延续了双轨治理的格局，仍然游离于国家的权力体系之外。在这个变化的过程中一直保持不变的是，农民作为政治客体的身份。

随着世界政治革命浪潮对中国的冲击，以及中国民主革命进程的阶段性发展，中国乡村治理与政治权力发生了紧密的联系。具体表现就是，无产阶级政党领导下的民主革命以土地革命为其本质1和现实载体，从而实现了先进的无产阶级政党——中国共产党与最为传统的中国农民的结合。这一紧密结合确立了乡村革命与治理的基本框架，表现在三个方面：一是农民成为了革命的主要力量，成为政治革命的主体，在土地改革运动中，农民有了政治上的话语权；二是在农村确立了权力和治理的组织体系——“一切权力归农会”，在农会领导之下有各种组织如民兵、青年团、妇女会等；三是具有革命属性的治理手段和方式，如革命式动员和运动式治理、阶级斗争和会议政治等。

在这个紧密结合的过程中，领导者——无产阶级政党具有主动性和主导性，中国农村和中国农民一起被卷入到无产阶级领导的民主革命之中。对农村和农民而言，这是一种非常态。土地革命取得胜利后，农村治理回归常态，农村成为了国家建设与治理的基层单位，被“嵌入”国家建设和治理的体系之中。不过其中，农民的主体权利成为了乡村治理权力的来源，具体表现就是1950年12月政务院制定的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，原则上规定乡和行政村并存，同为农村基层行政区域，实现了乡村治理的行政化；确立了农民在乡村治理中的主体地位，其主体权利主要通过农民代表或是乡人民代表会议（或乡人民代表大会）代表来实现2，初步确立了农民权利实现的民主机制。与之相对应，乡村治理方式也发生了变化，如权力的运作以代表和会议等法定形式来开展，职权的运行则以《通则》来规定和规范。

由此可见，中国共产党领导下的土地革命自一开始就赋予了农村政治及治理以双重属性——农民的政治主体属性和农村治理的现代属性，只不过，农民的政治主体属性在土地革命过程中直接体现，在土地革命后则通过民主选举的方式来实现；现代属性则要通过乡村治理的行政化来体现，而这又与土地革命的现代民主属性紧密相关3。其后的中国农村治理一直围绕着这两个方面展开，有调整，更有改革，一直引导着中国农村治理朝着社会主义现代化方向前进。

这是一个矛盾的结合体。一方面是传统的中国农民，在土地革命中被赋予了进入政治中心的资格和动力，另一方面是韦伯现代国家意义上的具有现代属性的权力体系，这两者之间存在着紧张关系和难以克服的矛盾。更有甚者，土地改革中农民的政治主体属性不仅是被赋予的，而且还是被“动员”“诉苦”等不断“挖掘”“发现”和“唤醒”的，他们的政治身份也是被建构起来的；刚刚获得政治身份的农民，在无产阶级政党的领导下能够完成土地革命，但在土地革命后却因缺乏自主的主体意识，不得不让位于既有国家权力体系，正如1950年《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》的规定。所以，土地革命完成后不久，农村治理正式“嵌入”到国家行政体系之中，是基于中国现实情况的选择。这一选择又因现代中国国家建设而强化。原因在于，现代中国是一种转型式的国家建构路径4，大一统的国家权力和发达的官僚体系能够实现成功转型，且非常容易以具有现代性的行政管理取代传统的农村自治，与之匹配的政治主体的现代化进程却步履维艰，中国的农村治理因此进入一个曲折的历史阶段。

二、集体化与人民公社：农村管理体制的重构与农村的国家化

土地革命的经验显示，仅靠农民自己无法实现现代性转型，也无法实现乡村治理体系和治理能力的现代化，在当时的境况之下，只能依赖于现代中国的国家建设。于是，在中国共产党领导下的现代中国建立后不久，就迈上了新的征程，朝着社会主义方向发展。在农村，这一建设路径就通过农业集体化表现出来，其结果是，农村的土地集体所有制成为社会主义公有制的两种形式之一。

农业集体化的前奏是合作化，在合作化的基础上向集体化转变。这一转型升级过程虽然在政府和国家政策的引导之下，但它是以经济合作为主要方式的，所以一方面，国家在农村开始建立起一套基于经济合作的管理体制，同时兼顾治理的功能；另一方面，国家又通过法律规定撤销了行政村的建制5。中国农村的治理开始进入到一个重构的历史时期。

这一时期中国农村的治理以管理体制的重构为前提，包括四个方面：一是管理组织的重构。始于初级农业生产合作社，以《高级农业生产合作社示范章程》为代表，确立了社员大会或者社员代表大会为最高管理机关，通过社员大会或者社员代表大会选出合作社主任、副主任等，兼任管理委员会主任、副主任，同时选举产生监察委员会。这是一种类似于“议行合一”的管理体制，农民作为管理主体的地位得到了显现，虽然主要是选举意义上的。二是管理体系的重构，高级社下辖若干生产队或生产小组，并延伸到农民个体。三是管理方式的重构，以集中管理和制度化管理为具体表现，特别是后者。四是管理内容的重构，主要是在国家计划的前提之下，对农民生产活动进行集中管理。

早在1949年七届二中全会上毛泽东就提出，要引导农业向着现代化和集体化的方向发展6。在毛泽东看来，乡村现代化是最终目标，而农村集体化是发展路径。然而，这一时期的农村现代化除了机械化和农业集体化外，在组织体制上却没有明确的目标设计，在当时的情况下，只能是自上而下的行政管理与农业的集体化相结合，以人民公社为目标。相较于高级合作社的管理体制，人民公社的管理体制是一个双重性的结合体：其一是基于行政体系和计划管理的公社—生产大队—生产队的管理体系；其二是为贯彻阶级路线而建立的贫下中农协会。前者以管理为手段，以完成任务和执行经济计划为目标；后者以阶级斗争为手段，以确保农民（特别是曾经的贫苦农民）在农村政治生活中的主体地位为目标。这两者之间当然存在着矛盾，并随着国家政治发展的形势而变化，突出的表现就是“三结合”革命委员会的设立与撤消，最后仍然回归到公社管理模式中；贫协也因文化大革命而受到冲击，活动基本停止，后有改组为农民协会的地方试验，但随着农村改革而黯然收尾7。

这一时期中国农村治理的特点主要有：第一，农村权力和组织体系建设处于重构阶段，没有明确的标准或依据，一定时期造成了组织体系上的尴尬境况，特别是集体化进程中的农村党组织地位与作用，文化大革命一直到农村改革前的贫协地位，以及“三结合”的革命委员会的地位等。第二，农村管理取代农村治理，且是国家管理体制的基层组成部分，为此，国家出台了一系列农村管理的制度和政策，随农村形势的发展而不断地调整。第三，管理活动以计划经济管理和任务执行为主，计划体制具有制度刚性，抑制和消弭了农民的主体意识；农民虽然有社员身份，但得服从于计划体制和行政管理。

二十多年的人民公社经历为农村治理提供了经验借鉴，表现在三个方面：一是农村治理有其基本的或确定的内涵，正如公社管理体制的确立与回归，它确立了农村治理的权力体系，即，基于社员大会或社员代表大会的组织体系及职位设置。二是基于计划和行政体制的管理只是单向度的权力运作体制，既抑制了农民主体意识及作用的发挥，也不利于农村的治理，出台的各项政策和制度不能对农村资源进行有效整合，达不到治理效果的帕累托优化。所以，公社解体是意料中之事。三是农民的政治主体地位虽然可以通过政策或制度来规定，但在计划体制之下，他们作为政治客体的属性更为明显，特别是在受到国家政治和形势决定性影响的情况下。由此可见，消除体制性和行政性的支配影响是确立农民主体地位的关键。

人民公社是特定历史条件下寻求中国农村现代化道路的一次大胆探索与尝试8，只不过它高度依赖于国家治理和计划管理体制，以至于农村治理被农村管理乃至计划管理所替代，制度上的农民主体与实践中的农民客体并存，农村治理两大目标因此被抑制或是偏离了轨道。正因如此，有研究者认为，人民公社是中国乡村管理模式的“一次失败的尝试”9，有待于历史性的变革。

三、政社分开：农民主体地位的凸显与治理的法制化

1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定，在实行家庭承包责任制的同时，农村实行村民自治，揭开了农村治理的新序幕，使农村治理朝着社会主义现代化的方向发展。主要表现在四个方面：第一，确立农民的主体权利与身份，包括经济上独立的承包经营权及农村政治生活中的独立主体身份——村民。第二，以法律的形式确立了农村政治生活的基本原则，这就是村民自治。农民自己选举出村庄的治理主体，设立相应机构，治理本村公共事务。在这个过程中，农民既是村庄政治生活的主体，也是客体，实现了政治主体与客体的统一。这是一个双向互动的过程，改变了过去农民一直处于被动和被支配的地位，农民真正成为了政治行为的主人，由此奠定了村民自治建设的民主化和制度化方向。第三，确立了农村治理的规则，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》对村民委员会的组成、产生、工作机制、监督机制等进行了规定；除此之外，还有依照规定由村民自己制订的治理制度和具体措施，如村民自治章程、村规民约等。第四，“乡政村治”格局形成，乡镇与村之间是指导与被指导的关系，而不是支配性的领导与被领导关系。从历史性的角度来看，这一阶段主要强调村民自治的制度化建设，奠定了乡村治理体系现代化的制度基础10。

虽然法律和政策对农民主体地位和治理法制化进行了规定，但实践过程却表现为：第一，农民的主体权利难以有效实现。普通村民主体权利的实现机制仅限于“一次性”的选举权、非组织化的建议权、参与权与监督权等11，普遍存在着“集体性”失语的现象。第二，村民自治经常演化为“村委会自治”，偏离乡村治理的民主化、自治性和制度化目标。第三，乡村关系如何处理是个难题，特别是基层社会治理体制与政治治理体制之间的衔接与协调问题12。即是说，村民虽然有政治主体地位，但缺乏主体权利的有效实现机制，特别是民主参与机制；村民自治中难得见到村民的影子，以至于村委会或少数主要成员把控了自治权力；乡村关系虽然有法律和政策规定，但现实中行政权支配自治权的现象经常发生，离农村治理的现代化仍然有相当距离。

为了解决这些问题，扫清农村治理现代化和民主化的障碍，国家在不断地调整着相关政策和规定，农村的自治实践也在不断地发展与创新，表现在四个方面：一是政策和规定上，1999年12月颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》，细化了党组织在村民自治中的职责和具体执行规定；2007年十七大报告提出了“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”；胡锦涛2011年7月1日《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》中指出，基层群众自治制度是我国的四大基本政治制度之一，等等。这些政策和规定在减少行政支配等外部影响的同时，确立了村民自治是农村治理的制度基础，为农村治理与国家治理一体化提供了政策和理论基石。二是不断创新农民主体权利的实现机制，如“直接提名产生”候选人和“票决”村委会成员，计票中的“高票低计”和“下加法”，以及“委托投票”、家庭联户代表制度等；独立的村民代表会议、村民议事会等，特别是江苏南京自然村的农民议会、庄务委员会和农民议事会，广东清远村组两级的议事会；还有民主恳谈会、村务监督委员会和议事监督委员会等。在一些地区，为了实现治理单元与自治主体范围的统一，村民自治“下沉”到自然村组或村落。三是不断创新农村治理的机制与方式。如“四议两公开”“三重两轮票决制”等；有地区尝试实行“网格化管理”或是建立代表工作室等；一些地区经济组织崛起，还有各种临时性或事务性组织建立，它们与既有村级组织之间形成分工与合作或是协商与合作关系，形成“合作治理”“合作共治”“协商治理”“民主协商”“协商共治”等方式。四是培育和增强村民自治的能力，特别是发挥基层党组织在村民自治和农村治理中的领导作用。前者主要表现在将经济精英纳入到两委之中，也有民间精英如村医和村教进两委的情况，近年来的新乡贤以及乡贤理事会与“乡贤会 ”等；后者如“党建 ”“党领群治”“党建引领”等13。

这些政策和制度调整、自治实践创新，主要围绕着村民主体权利的实现、治理机制和方式的创新与优化，以及治理能力的培育和增强等展开。然而，仅仅如此还不够，原因有三：一是这些进展或是发展仍然只是基于现实的选择，仍然处于发展进程中，仍然有继续创新或调整优化的潜力或空间，距离农村治理现代化仍然有一定距离；二是这些实践创新只发生在一些特定地区农村，除村务监督委员会被写入2010年《村民委员会组织法》外，其他仍然没有上升到制度或政策层面；三是这些政策规定和实践创新仍然有一个缺陷，即，没有把村民自治或乡村治理视为国家治理和社会共治的有机组成部分，而是一个相对独立的领域。还有一种情况是，一些宗族或黑恶势力把持农村基层政权，导致“问题村”“难点村”出现，发生损害和侵犯普通农民利益的情况。这既不符合农民的利益，也不符合农村治理与发展规律，更不符合国家和社会发展的目标要求。2013年11月中国共产党十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，对农村治理现代化提出了更高要求，2017年十九大报告在乡村“治理有效”的基础上提出了“乡村振兴战略”，将中国的农村治理推进到一个新的历史时期。

四、乡村振兴：治理体系的完善与农民主体权利的保障

2017年10月18日，十九大报告提出乡村振兴战略规划；2018年2月4日《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》公布，乡村振兴三步走战略安排中包含了乡村治理两步走目标14，对现在及未来的农村治理提出了更高要求，主要表现在四个方面：

第一，在治理目标上，以“治理有效”替代十六届五中全会提出的“管理民主”，把农村治理目标从“管理”和“民主”推进到“治理”并且要“有效”，将农村村民自治和农民自我管理推进到乡村社会有效治理。按照全球治理委员会的界定，“治理”与统治和管理不同，是多个主体参与共同治理的过程，追求的是治理效益；而“有效”指明治理的最终目标——“善治”。这既是社会主义农村现代化的最终目标，也是乡村振兴的基础。

第二，在治理体系上，十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。浙江桐乡和枫桥经验证明，“三治结合”在治理农村是非常有效的。当然，不能机械照搬这一体系，正如桐乡的“三治结合”与枫桥经验也不一样。各地农村要依据本地实际情况，确定“三治结合”的不同方式，根据治理进展适时调整，与治理内容和重点相结合，建立起农村治理的有效机制。另外，有些地区更进一步，提出“三治合一”甚至“三治融合”，希望在农村治理实践创新中探索三治有机结合的方式。除此之外，乡村振兴离不开党的领导，农村治理也必须在党的领导之下进行。十九大报告和《关于实施乡村振兴战略的意见》对此都有专门的论述，后者还把它作为实施振兴战略的一项基本原则。这一点实际上复制了国家层面的治理体系，目的是为了实现乡村治理与国家治理的有机衔接，是国家治理现代化在乡村治理中的现实表现。

第三，在治理格局与方式上，十九大报告提出，要建立共建共治共享的社会治理格局。这一点同样适用于农村治理。《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，除了村务监督委员会外，还要依托村民（代表）会议、村民议事会以及各种理事会和监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。通过议事，形成公共治理的规则与意识；通过办事，积累和增强公共治理的经验和能力；通过管事，塑造农民的共同体意识和主人翁观念。同时，创新基层管理体制机制，把管理的重心转变到提供服务上来，打造“一门式办理”“一站式服务”“互联网 网格管理”等平台，为老百姓提供一站式的家门口服务。

第四，在与农民主体权利有关的制度与实践形式上，十九大报告提出，完善基层民主制度，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；同时，推进基层协商和社会组织协商，有事好商量，众人的事情由众人商量，真正实现农民的事情由农民自己商量决定，在商量的过程中体现农民的主人翁意识，提升他们的主人感和在场感。《关于实施乡村振兴战略的意见》把坚持农民主体地位作为实施乡村振兴战略的一项基本原则，充分尊重农民意愿，激发他们的主人翁观念和自我意识，以使他们能够自觉地参与到乡村振兴中来。

实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。为深入贯彻落实党的十九大精神和《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，推进乡村治理体系和治理能力现代化，2019年6月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，对加强和改进乡村治理提出了总体要求，明确了主要任务，制定了具体实施措施；24日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、中央组织部、中央宣传部、民政部、司法部联合印发《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》，进一步明确了乡村治理的指导思想和基本原则，确定了试点内容及工作安排等，把农村治理体系建设和目标提到了日程上。

五、总结与展望：既定的方向与未来的发展

从两大目标演进逻辑的角度总结70年来中国农村治理进程，可得出三个结论：

第一，中国农村治理的两大目标随着国家治理进程的变化而变化，与国家治理之间的关系依次呈现出不同的结合格局。土地改革进程中，农民主导了农村政治和治理格局；土地革命后，农村治理进入到国家行政体系之中。两大目标之间的这一关系格局在集体化进程中发生了改变，其中，农村治理通过行政化路径发展成为国家管理，且从行政式管理向计划性管理转变，其结果是消弭了农民的主体意识，农民作为政治客体的属性更加明显。究其原因，在于中国的现代国家建构进入迈克尔·曼所言的基础性权力建设阶段，其结果以社会的国家化表现出来，在农村就表现为农村的国家化，农村治理成为了国家治理的一个场域。这一治理形态缺乏相应的经济和技术基础，只能依赖于强大的计划体制和干部体系、不断创新的群众运动，不可能持久。1983年农村管理体制改革在两个方面实现了一定程度的回复，并有发展：一是从经济和法律两个方面确立了农民的主体权利和主体地位，二是从法律的角度确立了农村政治生活的基本原则和治理规则。农村治理表现为是法律授权下的村民自治，它有相对明确的治理范围、治理内容和方式手段等。然而，法治有一个原则是“法无禁止即可为”，导致一些农村治理陷入困境或危机之中，偏离了正常的治理轨道，这是一个方面；更多的情况是，随着政策和制度的调整、实践的创新与发展，农村治理进入到一个自主性和多样化的时期。同时并进的是这一时期的国家治理，进入到治理体系和治理能力的建设阶段，对乡村治理提出了更高要求，于是就有了农村治理目标的转变、治理体系和治理格局与方式上向国家治理靠拢等。2019年6月23日《关于加强和改进乡村治理的指导意见》是对这一转变的总结15。

第二，中国农村治理的两大目标在新中国成立之初就已经确定，实践过程中两大目标之间有此消彼长之势，直到农村体制改革才改变了这一关系格局。土地改革时期，农民的主体地位得到了肯定，主体权利也得到了实现，然而，此一时期的农村治理处于初建时期，政治属性压倒了治理属性。集体化和人民公社时期国家管理替代了农村治理，以集体管理和体制性控制为主导，与之对应，农民在政策上是农村的主体，但实际上依附于计划体制，成为了管治的客体。农村管理体制改革后，农民成了村民自治的主体，但作为治理主体的实现机制非常有限；与之相应，村民自治演变为村委会自治，甚至是少数几个人说了算，有些地区农村甚至是宗族或黑恶势力说了算；然而，绝对多数地区农村是村民主体权利和农村治理体系同步发展，农民权利在农村治理中得到了切实体现，促进了农村治理体系的发展与创新。正如浙江桐乡创造的“三治结合”治理经验，被写进了党的十九大报告之中，成为了新时期中国乡村治理体系建设和发展的参照。

第三，在中国农村治理的两大目标中，治理现代化是一个固定且长期的目标，但过程曲折，先后经历了初建期（土地改革时期及其后短时期）、发展期（集体化和人民公社时期）、改革调整期（政社分开后），目前正在进入规范期（2017年以来），今后将进入稳定期。这将是一个长期的过程，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》规划的时间是2035年。根据属性还有另外一种划分，即政治化时期（土地改革时期）、行政化时期（土地改革后）、管理化时期（集体化和人民公社时期）、法制化时期（实行村民自治后）、体系化时期（2017年及以后）。期间治理的属性屡经变化，基本上尝试了与治理相关的所有属性，最终回归到治理的正常轨道之上。具体表现就是六部委联合下发的《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》16中提出，在农村治理体系上不能局限于三治结合，还要探索党组织领导三治结合的路径；加强农村治理与社会治理的联系，探索共建共治共享的治理机制，探索乡村治理与经济社会协调发展的机制，其最终目的是要实现农村治理与国家治理、社会治理的双重一体化。

然而，农村治理仍然是一个需要继续发展和关注的问题。也表现在三个方面：

第一，农村治理体系和治理能力的现代化仍然需要长期的探索与发展。从政策和国家发展进程来看，国家正在推进治理体系和治理能力现代化，乡村振兴计划刚刚提出，三治结合治理体系建设目前处于试点阶段，正如《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出的时间节点，仍然把加强治理体系和治理能力建设作为主攻方向；六部委也只是在组织试点工作，形成三治结合的治理局面需要一个相当长的时期。从现实和实践创新的情况来看，三治结合体系只在经济发达地区一些农村初具雏形，大多数地区仍然处于摸索和借鉴之中；更多的情况是，一些农村地区仍然处于管理阶段，仍然处于改革调整期或是法制化时期，治理组织和主体仍然局限于制度规定，治理制度不健全，治理要素不完整，治理平台或手段不到位，根本谈不上治理体制与机制的建立或完善，离农村治理的体系化时期和规范化时期尚远。再者，中国农村发展的非均衡格局反映出在中国农村治理的非均衡格局中，形成整体性、系统性的国家治理下的农村有效治理格局仍需要不断的努力。

第二，农民作为农村政治生活主体与治理过程客体之间的矛盾依然存在，如何在推进乡村治理体系和治理能力现代化过程中保障和发挥农民的主体权利和主体作用，仍然是一个需要不断创新、探索的实践过程，也是一个不断发展、研究的理论过程。这是社会主义国家农村治理的一个难题，它涉及治理单元的划分、治理规则的确定、治理内容与方式的选择、治理层级的联动等。有些地区农村在这个方面已经有所创造，如自治单元的“下沉”“重组”“整合”及“两级自治”等11。但是，究竟何种结合或何种创新最能够保障农民的主体权利，实现农民的根本利益，仍然有待于现实的发展和实践的检验。而且，在农民主体权利与治理权力之间的互动中，农民一般处于被动或被支配地位，强调治理体系和治理能力的建设必然会忽视农民主体权利的实现和保障。另外，将农民的主体权利和身份由农村政治生活领域推进到国家政治层面，除了农民自身的公民意识培育和积极参与外，仍然有赖于国家政治体制的改革与完善。还有一个现实难题，这就是大量农民外出，形成大量的“空心村”和“三留村”，一些中西部农村的治理主体严重老龄化，他们参与治理的积极性不高，主动性不强，政治行为角色或身份主要表现为政策上的接受者和治理的客体，何谈他们的政治主体地位和角色？近些年来一些农民工返乡创业，一批新乡贤崛起，一些新型农民正处于培育过程之中，有望通过这些新型乡村精英的崛起，带领农民实现权利和权益。

第三，农村治理体系和治理能力现代化不仅依赖于农村经济和社会环境，更依赖于国家特别是乡镇基层治理能力和治理体系的形成。关于前一个方面，我国的农业现代化取得巨大成就，但也面临一些新挑战：需要进一步深化农业供给侧结构性改革，推动现代农业发展17；农村经济体制仍然处于改革过程中，政策不断调整，实践不断创新，直接影响了农村治理体系建设和治理能力培育；农村社会环境有待改善，农民政治意识、法律意识、公民意识、公共意识、社会主义核心价值观念等有待加强和内化；农村公共领域狭窄，公共生活和社会力量不足，很难形成社会共建共治的局面，更谈不上共享了。这些都是农村治理现代化的基础条件，需要在乡村振兴过程中不断地建设和发展，不断地加强和强化，为治理的现代化提供经济和社会基础。关于后一个方面，国家也在努力，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，继续推进基层行政体制改革、行政执法规范，将乡镇基层政府行为纳入法治化轨道；提升乡镇基层政府服务能力，推进“放管服”改革和“最多跑一次”改革向基层延伸，诸如此类，其目的是都是为了在推进国家治理现代化的前提下，实现乡镇基层治理的法制化、法治化和现代化，与农村治理体系和治理能力的现代化有机衔接，建立起一个全国范围的统一的社会主义的现代化国家治理体系。

注释：

（1）毛泽东在《新民主主义论》中的论断为：“中国的革命实质上是农民革命。”参见《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年，第692页。

（2）1950年《乡（行政村）人民政府组织通则》第一条规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。第二条规定，乡人民政府委员会由乡人民代表大会选举……若干人组成之。《乡（行政村）人民代表会议组织通则》第四条规定，乡人民代表会议代表按居民居住的自然情况划分选区，由选民选举之。

（3）毛泽东《新民主主义论》认为，“中国革命是世界革命的一部分”。参见《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年，第666页。它表明了现代中国革命的历史归属，凸显了现代中国革命的民主属性，把现代国家的一些基本要素带到农村，如政党与政策、会议与立法、选举与权力、指示与规定、制度与干部等。

（4）赵宇峰、林尚立：《国家制度与国家治理：中国的逻辑》，《中国行政管理》2015年第5期。

（5）1954年颁布的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》规定，国家行政层级和区划设到县乡，撤销了行政村的建制。

（6）《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社，1991年，第1432页。

（7）郭圣福：《贫下中农协会述论》，《中共党史研究》2005年第6期。

（8）张熹珂：《人民公社与农村现代化》，《中共浙江省委党校学报》2006年第4期。

（9）程同顺、赵银红：《乡村管理模式的回顾与前瞻》，《上海社会科学院学术季刊》2000年第1期；徐娜：《从共谋到协同治理：一个治理体系现代化的演进路径》，《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2019年第5期。

（10）马池春、马华：《中国乡村治理四十年变迁与经验》，《理论与改革》2018年第6期；吴理财：《中国农村治理变迁及其逻辑：1949-2019》，《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2019年第3期；余浩然，林扬：《近二十年中国农村权力结构及多元治理格局研究》，《湖北民族学院学报（哲学社会科学版）》2019年第4期。

（11）（17）刘金海：《乡村治理模式的发展与创新》，《中国农村观察》2016年第6期。

（12）徐勇：《论乡政管理与村民自治的有机衔接》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》1997年第1期。

（13）刘金海：《村民自治实践创新30年：有效治理的视角》，《政治学研究》2018年第6期。

（14）《关于实施乡村振兴战略的意见》中，乡村振兴有三步走目标，而农村治理只有两步走目标：到2020年，以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，乡村治理体系进一步完善；党的农村工作领导体制机制进一步健全。到2035年，乡村治理体系更加完善。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中乡村治理的两步走目标更为具体：到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。

（15）参见《关于加强和改进乡村治理的指导意见》之“指导思想”部分。

（16）《关于开展乡村治理体系建设试点示范工作的通知》确定了试点工作的八个方面，其中四个方面聚焦于治理体系，分别是：探索共建共治共享的治理体制，探索乡村治理与经济社会协调发展的机制，探索完善乡村治理的组织体系，探索党组织领导的自治法治德治相结合的路径。

（17）张晓山：《推进农业现代化面临新形势新任务》，《人民日报》2019年5月13日，第9版。