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新中国乡村治理研究回顾与评论

作者:党国英 卢宪英  责任编辑:网络部  信息来源:《理论探讨》2019年05期,第5-14页  发布时间:2019-11-28  浏览次数: 635

【摘 要】乡村治理是社会治理的基础和关键,是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。从20世纪40年代后期开始,随着革命政权在各地陆续建立,乡村治理工作已经展开,与乡村治理有关的研究也已开始。对乡村治理研究的核心问题与研究方法、中国学者关于传统乡村社会的主要研究进行归纳总结,把乡村治理研究文献的浩繁内容凝聚为关于乡村治理的公正性目标的研究,并且对我国乡村治理基本制度相关研究进行评述。对新中国乡村治理研究进行回顾与评论,能推进乡村治理创新和转型,有利于建设充满活力、和谐有序的乡村社会,不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。

【关键词】乡村治理;核心问题;研究方法;公正性目标;基本制度


“乡村治理”这个术语开始流行于知识界迄今不超过20年,但乡村治理的核心问题实际上在中华人民共和国成立之初就已经受到关注,近年关于乡村治理的研究文献更是出现爆发式增长。因为某些历史原因,改革开放前后乡村治理研究的状况迥然不同,大量科学研究工作是在1978年改革开放后才逐步展开的。

第一部分讨论乡村治理研究的核心问题与研究方法,也为其余各章的评论确定一个范围;第二部分评论中国学者关于传统乡村社会的主要研究,以梳理乡村治理研究的基础性认识;第三部分将乡村治理研究文献的浩繁内容凝聚为关于乡村治理的公正性目标的研究,以简化文献评论的脉络;第四部分评论我国乡村治理基本制度的相关研究。我国学者对中国乡村治理的研究多借鉴国际学者提出的理论,但本文除了个别情形以外,不评论、介绍国外学者的理论。

一、乡村治理研究的核心问题与方法

以下扼要讨论乡村治理研究的基础性问题。

(一)乡村治理研究的核心逻辑

广义的“乡村治理”是指涉及乡村社会运行的基础制度安排及公共品保障体系,包括乡村财产关系的保障制度、乡村组织及居民与政府之间的公共事务往来、乡村社会通过非政府组织系统实现的公共事务往来关系。狭义的“乡村治理”是指政府或政府通过其他组织对乡村社会公共品保障做出的制度安排。

社会治理的目标是确立社会公正。社会治理研究的目的是确立实现社会公正的各种条件及其依存关系。社会公正构成的核心要素是效率、平等与社会稳定。社会科学领域对社会公正的讨论很难离开这三项社会演化目标的约束。

社会治理是一个历史范畴,特别在乡村治理的研究中,以历史演化的眼光对乡村社会在不同历史时期所展现的特点做出分析,是乡村治理研究的基础。当乡村治理研究对一个国家显得特别重要的时候,这个国家的乡村本身会是一个重要存在,这意味着这个国家的农业人口比较庞大,农业相对落后。当一个国家农业高度发达时,农业人口规模收缩,乡村治理研究会发生明显分化。此时,因为乡村公共关系与城市公共关系的差别缩小,乡村治理研究的一部分工作转化为一般性的社会治理研究,而另一部分可能转化为农村经济关系的研究。尽管乡村治理研究具有这种历史研究的特征,但不同时期的研究都不能回避关于乡村社会公正性的判断,其中包括对效率、平等与社会稳定的分析。

关于效率、平等与社会稳定的基本定义,社会科学各分支的学者很难取得一致意见,对其所做的理论刻画更是多种多样,但在经济学领域,学者们的研究则有较高的逻辑一致性,在研究深度上具有递进性。本文对乡村治理研究的分析主要按经济学的逻辑展开。经济学通常认为,投入者获得适当报酬,应该是公正的第一要素。报酬是要素投入的价格,通常只有市场能决定价格。非市场权威机构定价常常导致掠夺。此项维持效率的社会公正目标,其实已经包含平等,但这是“起跑线上的平等”。现实社会的问题是,有人上不了起跑线。乡村社会的此种情形,常常被学者看作不平等。这种不平等一旦导致一部分人有了生存之虞,便成为“公共性问题”,因为它影响到一个共同体本身的生存竞争力。这里没有满足效率要求的市场均衡。于是,有了关于公正的第二个要素,即用公共权威的力量保障共同体成员的底线平等。

把社会稳定作为社会公正的第三个要素,在不同学者中间有很大争议,需要多费笔墨分析。

可以把“社会稳定”定义为排斥以成规模的暴力或暴力威胁手段而实现的秩序化的社会公共生活状态。罗尔斯把稳定作为人类的有意义的价值追求,黑格尔说过组织化程度高有利于稳定,罗素把暴力滥行归结为人们对眼前利益与长远利益之间的平衡把握失去判断力,而勒庞说集体行动导致“集体无意识”,是冲突的根源。其实,如果离开了对组织或共同体的具体规定,人们不免各执一端。

经济学把社会不稳定看作一种交易不能自愿达成的状态,因为交易不能通过讨价还价达成,交易的一方会选择用暴力压迫另一方按照自己提出的条件完成利益输送。极端的情形是消灭另一方。暴力之下形成的长期的、成规模的一方对另一方的服从,并不是真正的社会和谐稳定。

把效率、平等与稳定作为人类追求的价值,虽然只有不长的历史,但有相当高的共识度。与之相反的价值,接近被看作绝对不可取的价值。自由与民主作为实现这些价值的最基本的工具价值,却往往有相对性意义。在实践中,一旦涉及社会活动,自由必然伴随约束,民主必然伴随少数服从多数。约束性制度如何安排,少数与多数的识别依靠什么机制,便构成了改革的空间。中国农村社会治理方式改革也在这个空间展开。

(二)乡村治理研究的现实观照

中国农村的市场化、现代化,是乡村治理研究的重要参照对象。在很多情况下,研究工作者希望通过乡村治理,实现农业增效、农民增收、农村环境美化、农村社会稳定以及农村社会经济关系与社会主义市场经济体制相适应。

在上述目标约束下,中国乡村治理研究所碰到的“真问题”如下:

中国乡村社会的实际状况在多大程度上具有传统性?如果存在传统性,如何在理论上刻画这种传统性?或者,近代以来,中国乡村社会的一部分地区已经处在由传统性向现代性的过渡中,特别是1949年前后在革命政权的一系列农村政治经济运动之下,中国农村的传统性在多大程度上获得改变?

中国农村的现代性又如何理解?实现前述诸种社会治理的目标,需要构建一个怎样的农村社会结构?农村社会的现代性究竟需要哪些要素?在经济学之外,主要以一些社会文化学者为核心,主张弘扬农村社会的儒家文化传统,并对农村宗法社会做出基本肯定的评价,那么,这种观念是否与现代性相兼容?

大体确立了农村社会的传统性与现代性认知之后,它们之间如何实现过渡?一个国家的一定时期,不仅会因为地区经济发展的不平衡性,使得传统性与现代性在空间上共存,还可能会存在过渡形态的村庄。在这种格局下,乡村治理的政策需要怎样的多样性?

中国在1988年建立了村民自治制度,这是中国实现乡村善治的重大举措。此后,大量乡村社会研究聚焦于乡村民主政治领域。这个制度建立后,以直接民主选举为核心的村民自治制度的运行似乎不像当初预想的那样。一些学者开始思考,中国乡村社会在多大程度上、在什么条件下能嵌入直接民主选举制度?

近年来,除了村民自治制度以外,中央政府提出城乡基本公共服务均等化主张,并出台大量配套政策;地方政府推出政经分开和自治组织设置下沉等改革探索,对乡村治理也具有标志性意义。这些方面虽然也吸引了大量关于乡村治理的研究资源,但相对于研究对象本身的重要性,研究工作的深度及政策针对性仍嫌不足。

观照现实问题研究乡村治理,不可避免地要回答乡村治理本身的最终归宿。农业高度现代化以后,乡村在哪里?特别在小城市均衡分布、所谓逆城市化人口只是居住在小城市、而专业农户越来越分散居住的情况下,又怎么区别城市治理与乡村治理?

研究文献对以上关于乡村治理的重大现实问题,都有所回应,并值得总结。在汗牛充栋般的研究文献中,也有“不大观照现实问题而只是满足学者趣味”的文献,更有大量解释政策的一般性分析报告。本文将尽可能避免将后两类文献作为评论对象。

(三)乡村治理研究的方法问题

这里说的方法,是指陈述研究工作的基本语言范式。

在相当长的时期里,中国学者多使用政治家著作格式化过的马克思恩格斯理论。在这种语言范式之下,农村社会被看作与土地所有权有关的阶级社会,而农村社会治理被看作工农联盟领导下的阶级斗争。

1978年之后,由于政局及政治主流用语的变化,中国学者逐渐从马克思主义经典著作中寻找新的研究语言,对农村社会经济关系有了新的理论刻画。有代表性的研究文献多提及马克思早期的两个基本观点。其中一个是关于国家与社会分离的观点。马克思在批判黑格尔国家与社会关系的认识后,提出自己的理论。他认为,黑格尔关于市民社会与国家关系的观点是错误的,主张应分清现实主体与观念,将社会置于本体地位,消除国家这个社会发展的异化产物,使国家回归社会化。马克思由此确立市民社会决定国家的政治哲学思想。马克思的分析离不开他所建立的概念系统以及当时社会主义运动的具体语境,将其直接用来框定农村社会改革并不合适,但马克思对黑格尔的批判至今仍有启发性。他的分析已经包含将社会物品划分为私人物品与公共物品的认识。将警察组织、司法制度从社会中剥离出来,由国家承担职责,是公共物品的一种配置思想。我国官方文件肯定了广东佛山南海区关于“政经分离”探索的意义,应该说符合马克思的政治哲学思想。

现代经济学,特别是制度经济学和公共选择理论的学术语言范式,对乡村治理研究有重大影响。

从洛克理性思考开始,后有古典主义和新古典主义经济学的思想积累,再到罗尔斯的思想集成,可以大致勾画出一个关于公正的认知。交易成本概念经过拓展后,被学者用来分析乡村公共品分配。张五常先生将一切组织成本都看作交易成本[1];斯蒂格勒则说交易成本是“从无知到无所不知的运输成本”,这个表述与张五常的理解没有重要差别。当我们把交易的概念放大,把一切社会契约的达成都看作交易,那么,交易成本便自然成为社会交易成本。交易成本概念经过拓展后,的确成为研究乡村治理的一个很实用的工具。

社会学家利用田野调查方法形成大量关于乡村社会的研究文献,也提出诸多关于乡村治理的对策建议。经济学方法的局限性使农村田野调查方法有独特的不可替代的价值。经济学方法的根本缺陷并不在于其通常采用的关于人的逐利性与理性算计的“经济人”假设。如果没有这种假设,经济学就不会建立具有逻辑一致性的理论。导致经济学与其他人文学科龃龉不断的原因,主要与经济学通常忽略人的差异性有关。经济学在研究人力资本问题时,会对人的差异性有所关注,但在处理经济活动中的一般关系时,通常把人看作无差异的。这个缺陷使经济学在用于社会治理研究时会忽视现存社会的多样性,不利于研究者提出有现实意义的乡村治理政策建议。与经济学不同,社会学家的田野调查工作尽管过于关注乡村社会的细节,乃至会做出不具有普遍意义的社会类型归纳,但能始终紧盯农村社会的多样性。社会学的这个特点对于中国乡村治理的研究具有特殊价值,因为中国不同地区的乡村发展的确存在巨大差异,其中农民个体及社区的差异之大,足以影响到乡村社会关系的性质。经济学与社会学之间互相借鉴,对于中国乡村治理研究有重要意义,令人遗憾的是,以往这种借鉴非常不够。

二、传统农村社会性质研究

依照经济学关于演化的认识,一个社会的变迁在基础结构方面是相当缓慢的。中国乡村治理的起点是改变传统乡村社会。现代要素开始注入传统乡村社会后,固然会对乡村发生影响,但真正改变乡村社会的基础结构,需要一个漫长的过程。所以可以认为,对传统乡村社会性质的研究,是乡村治理研究的重要组成部分。

(一)传统农村社会的性质

如果把主要采用人力畜力完成农业耕作、大部分农产品主要满足农民家庭需要的农村社会称为传统农村社会,那么,传统农村社会这个概念对于中国曾具有普遍的现实意义。具体来说,在1949年到1979年前后这个时段,中国乡村社会的传统性比较显著;此后,中国乡村社会迅速走上了现代化道路,但滞后于经济发展的乡村习俗和观念,仍在很大程度上保持了某种传统性。

经济学家把传统社会看作一个没有资本积累的社会。这个理论刻画不无意义,但不足以描述传统农村社会的多样性,尤其不能反映传统乡村社会内部的依附性和其内部紧张、外观和谐的性质。社会学家对传统乡村社会的研究更具有理论的丰富性和政治影响力。

费孝通先生关于中国传统农村社会的研究,具有清晰的模式化特点。具有开先河意义的《江村经济》是一部引起很大争议的乡村田野调查著作,其中关于农民在职业选择中具有高水平的经济核算能力的判断在当时不失为具有洞察力的研究建树;而主张中国农村解决吃饭问题要靠发展乡村工业的说法,则给无尽的批评留下了把柄[2]

费孝通先生认为,社会研究需要承认文化本质的一致,但也要重视文化形式上的差别。区别于村庄研究,对农村社会还要有一种宏观的研究。江村固然不是中国全部农村的“典型”,但不失为许多中国农村所共同的“类型”或“模式”。费孝通先生转向传统农村社会的一般性研究之后,新论迭出,形成对乡土社会的一般判断[3][4]。在乡土社会中,人们的社会关系的调节不是靠法律来调节,而是靠“礼”这种社会规范来调节。士绅阶层被看作礼仪制度的支撑力量。对礼仪的作用,古人已有论说。费孝通先生的新说法,是认为当时的司法制度破坏了原有的礼治秩序,不能有效地建立起法治秩序。乡土社会的这种权力明显地不同于横暴权力,也不同于同意(民主)权力,属于一种松弛的、微弱的和无为的权力。他显然把礼仪制度看作中国乡村社会的一种基础性制度,并倾向于对其做出比较积极的评价。他还认为,革命政权稳固后,基层干部取代了过去的士绅阶层,产生难以评说的变化。

费孝通先生对中国传统乡村社会的这种认识,基于他对社会发展一般规律的一种特别认识。他认为,乡土社会的人们是靠欲望行事,而在现代社会的人们会根据他们自己的需要有计划地生活。他认为,社会支配力从欲望到需要的变化具有里程碑的意义,但更多的研究表明,费孝通先生的这个看法不具有很好的学理逻辑。农民行为选择当然受欲望影响,但不能认为农民的最终行为选择不会考虑自己的资源状况。同样,现代人会大体根据自己的预算约束来做出行为选择,但选择的基础是他们的欲望。

费孝通先生的学术研究对中国农村社会治理产生了重要影响。他在1983年发表《小城镇大问题》一文[5],也在一定程度上与他的研究定见有关。此后,中国出现了一个乡镇企业蓬勃发展时期。且不论中国乡镇企业兴起及再后来走向衰落的原因,这个过程的结果产生的乡村治理的一系列问题却成为留给学者的研究课题。

相比之下,稍早于费孝通的研究,美国传教士明恩溥对中国传统乡村社会的研究更具有批判性[6]。从现有文献看,费孝通先生没有注意到明恩溥的工作。明恩溥认为,中国乡村社会的百姓与西方社会前现代时期并无重要区别;他还认为,控制乡村社会的几种力量,如头面人物、调解人员等,并不是饱含温情的礼仪代表,他们中混杂着乡村痞子。普通农民的行为一旦对乡村控制者的地位形成挑战,后者会显示其权力的凶暴。近年出现的对传统乡村社会的批判性研究,多少受到明恩溥的影响。

历史学家孙达人与葛剑雄对农村传统社会的研究更具有宏观性。按照他们的观点,中国传统农村社会中权势阶层的人口相对于下层百姓,增长会更快。战争和动乱是恢复平衡的路径。平衡的恢复不仅是权势阶层与普通百姓在人口数量比例上的变化,还包括人口在华夏大地上的空间移动。从华北到长江中下游地区,再到华南,继而到长江上游,不断地创造“五口百亩之家”这种支撑传统社会的小农基础。一直到清朝,由于诸多原因,中华民族的地域扩张受到抑制,中国传统社会的痼疾不能再通过人口的地域扩张加以缓解或调整,“五口百亩之家”的比例大幅缩小,因此,从大格局上看,传统社会的气数已尽。至此,黄宗智先生讲的中国农村社会的“内卷化”成为广泛现象。这种现象成为目前讨论乡村治理的重要出发点之一。

在孙达人先生(1996)的模型中,“五口百亩之家”这个变量十分重要[7]。历史上,在“五口百亩之家”这个因素的权重强大时,即小农占地数量较多且较为平均时,至少有这样的社会后果:第一,土地本身的边际产出低,而土地上投入的边际产出高,因而,就影子价格上说,劳动的报酬高,而土地的报酬即地租低。第二,从前一点进一步引申,农民人数较少又比较富裕,便容易组织起来,公共产品供应的协议较容易达成,农民与政府谈判时,地位也比较优越。因为农民的组织程度高,政府与农民的对话成本也比较低,政府与农民的合作也比较容易,这样,社会也就呈现一个相对和谐的外貌。第三,强大的“五口百亩之家”意味着社会的剩余较多,能够较容易地承受“公共产品”的过度供应,或者说能够支撑一定程度的剥削。当“五口百亩之家”衰落时,这些条件不复存在,社会合作的条件受到破坏,社会冲突便在所难免了。孙达人先生这个分析,对于乡村治理政策的选择及效果评价研究,具有启发意义。

秦晖、苏文(1996)对传统乡村社会的研究有广泛影响。他们认为,传统社会的最大弊端,与其说是剧烈的阶级分化,不如说是等级权力压迫下阶级分化不发达[8]。完全建立在所有制关系上的阶级分化,是封建社会所包含的自我否定因素。封建时代的中国只承认家族财产,不承认个人财产,所有权只是家长权的附属物。更一般地说,不论中国还是西方,纯粹私有权越是退化,“公社”“均田制”越是发达,人身依附关系就越强,宗法共同体也就越强大。秦晖认为,在一定条件下,乡镇企业发达的一些集体经济会转化为“庄主经济”,成为乡村治理的难题。在这个相近的研究主题上,秦晖的研究更有洞察力。

(二)文化传统与乡村治理

大量中国乡村治理研究文献涉及中国文化传统对乡村社会治理的功能。

文化学者对文化有多种不同定义,如梁漱溟(1989)曾说:“文化,就是吾人生活所依靠之一切。”[9]按照经济学思想,文化可以被理解为人们在公共领域的交易规则,体现人们在公共活动中的行为规范。在文化问题的研究与讨论中,有的经济学家倾向于把文化等同于社会的非正式制度,认为文化是习惯、宗教、道德和礼仪等社会非正式制度的统称。我国经济学家樊纲教授(1994)大体上持这一观点。

我国人文社会研究领域有一种相当持久的定见,认为中国儒家文化的根基在农村,且这种传统对农村社会治理有积极意义。近年还有一部分被称为当代儒家的人士,到农村兴办书馆,对农民讲授儒家文化典籍。当然,也有学者对这种研究和实际行动持比较相反的意见。这类研究虽然未显得阵营强大,但也值得重视。

我国学者许纪霖(1994)认为,传统主流文化典籍“以价值判断代替事实判断,搞出来的理论多少偏于炽热的情感,而缺乏客观、冷静的知识论支持”[10]。朱学勤(1994)认为,“以仁为本”的传统伦理价值观被用来诠释政治,结果是“以道德规范代替政治设计”,创立了一个“内圣开外王”的假逻辑[11]。事实上,儒家典籍还有不少与“以仁为本”完全相反的内容,这就牵涉下面一个假命题。朱伯昆先生(1994)就曾指出,儒家学说包含功利主义传统。孔子的“性相近也,习相远也”(《论语·阳货》),很接近贝克尔关于人的偏好与行为的分析。他的“执柯以伐柯”(《中庸章句》)、“民可使由之,不可使知之”(《论语·泰伯》)也很接近马基雅弗利的思想。在儒家学说的后来发展中,有陈亮、叶适、颜元和戴震等人继续发展了功利主义思想,只不过不能占主导地位而已。我国近年主张在乡村治理中导入传统文化典籍的学者,并没有均衡地把握中国传统文化典籍的意义。

从另一方面看,欧洲古代先贤们也不只是注重实证分析而与价值分析无缘。事实上,他们的学说也包含“以仁为本”的思想。古希腊的柏拉图写了《理想国》,而“他的理想国只是埃及种姓制度在雅典的理想化”。亚里士多德的《政治学》所提供的东西大体上也是一种规范分析,在科学方法上并不比孔子高明多少。他认为,获取利息是非自然的、最坏的行为,完全是从价值观出发得出的结论,只不过与孔子运用的语言符号不同而已。

概括地说,中国和欧洲早期学者的思想都有丰富的发展可能性,都有“以仁为本”的思想,也都有实证分析的科学精神。中国与欧洲后来的主流理论走上了不同的发展路径,另有历史原因,这里不做讨论。

(三)熟人社会理论与乡村社会结构研究

熟人社会这个概念经由费孝通先生的著作《乡土中国》传播,其对农村社会研究领域乃至一般知识界的影响十分巨大,但这个概念尚没有得到很好的学理刻画。

1.关于熟人社会的性质。

应该区别传统熟人社会与现代熟人社会,但以往对二者的区别未予重视。传统农村社会的熟人社会,主要是村庄社会。农民以一定规模相聚而居,生产的专业化程度低,导致农民家庭之间必须合作的因素又非常多,农民之间的隐私便很难隐匿。城市里也有熟人圈,但经济活动的专业性已经增加了人们之间的隔膜,又因为货币化程度高,私人之间的往来更有可能排除熟人之间的非货币性往来,公共性合作关系也多由政府或专业机构完成,熟人社会只限于社会经济活动的某个方面。前一种熟人社会还容易与家族共同体联系在一起,多发展成为依附性熟人社会;后一种熟人社会则因为多与兴趣和偏好有关,则更有可能成为城市型熟人社会。

传统型熟人社会的纽带复杂,其中既有宗法血统关系,又有宗教纽带,还有经济依附。在典型的村庄社会,村里的领袖既是族长,也是神权的代表,还可能是道德的示范者。

2.关于熟人社会的功能价值。

近年我国有很多学者批评熟人社会,甚至主张用陌生人社会替代熟人社会。这是一种比较浅薄的认识,但很有代表性。一方面,熟人社会并不必然产生压迫和依附,只是在专业化程度低的熟人社会,其领袖容易控制社会成员的生存资源,导致社会普通成员对领袖的依附。专业化程度高的熟人社会,不易发生此种情形。另一方面,人的道德养成主要发生在熟人社会,因为熟人社会中的道德错误有更大概率获得反馈。有了道德养成,人们便容易在陌生人社会保留道德习惯。如果能处理好政府与乡村领袖的关系,乡村熟人社会也能发挥降低治理成本的作用。为减少代理人,降低治理成本,防止政府权威滥用,历代王朝统治者的首项措施便是实行无为而治,将农村公共服务和公共建设降至最低限度,同时开辟了官治和民治两条通道(赵秀玲,1998)。史学家许纪霖、陈达凯(1995)指出,对于乡村的控制,传统中国的行政权力只抵达县一级,县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序,推行教化[12]

近年来“能人治村”成为我国乡村治理研究领域的一个常见话题,与学者对熟人社会功能的认识有关。富人能否与道德化身、宗族领袖和礼仪维护者的身份相统一?一般来说,在传统社会结构较为稳定的情况下,较之穷人,富人更有可能兼具这些身份。在社会动荡或社会结构转变时期,一切人都可能实施机会主义行为,违反道德规则,并通过机会主义行为而致富,此时,富人可能是恶人的同义语,但富人一旦确立了稳定地位,就需要通过维护道统来维护自己的地位,通常的道德行为规范最有利于富人稳固自己的地位,这就是所谓“起点的不道德会引起终点的道德”。这种现象具有普遍性。所以,在相对稳定的传统社会,富人通常是道统的维护者。此外,富有家族通常是望族;富有家族的人口增长速度要大大高于贫穷的家族,所以,富人的族长通常也是同姓家族构成的自然村落的宗法领袖[13]。宗法领袖当然要维护宗法礼仪,宗法礼仪有利于稳固宗法领袖的统治地位。总之,富人在熟人社会发挥良治作用是有条件的。

从大的社会演化的尺度上看,随着经济生活专业化程度的提高,依附性熟人社会将逐渐转变为城市型熟人社会。到这个水平上,熟人社会将是社会机体的一种微观形态,不会有系统性的害处。在这个转变过程中,农村宗法关系也会显示某种过渡性。古代宗法共同体的其他社会功能在现代社会已经转移给政府和其他类型的社会组织了,所以,也不能夸大宗法组织的作用。这些功能经常可以从一些宗姓家族的“家训”中读到,现代社会同样需要这些行为规范。

3.关于熟人社会的规模或尺度。

国内学者没有注意研究熟人社会的有效尺度问题,而这一点从中国乡村治理实践看非常重要。按人类学最新的研究成果,当人数在150人(Dunbar指数)以下时,不论是社群、公司、社会网络,只要大家都相互认识,彼此可以互通消息,就不需要设立正式的权威机构,不需要制定正式的行为规范,一切公共事务可以通过约定俗成的规矩得到处理。这意味着,在150人以下的人类群体中,不必建立政府,自然也不必建立有强制力的公共预算。这个发现,可以帮我们形成这样一种认识:大约小于150人的群体,可以在法律上设定为社团;也即没有必要将一个合法小城市的人口规模的下限设定在150人以下。多年来,中国的行政村越来越大,多数行政村包括多个最小宗法共同体(五服之内的同性血缘宗亲系统)。在规模大于最小共同体的行政村,领导人选举中通常会产生派系竞争。这种竞争若不公开,难免会发生黑幕政治行动;若公开,则与现行制度发生摩擦。官方合理的考虑是对这种政区做实际的干预,很难允许自发选举。对于最小宗法共同体,符合Dunbar指数所揭示的规律,无论选举与否,领导人都不会有变化。我国小的自然村或村民小组基本上是最小宗法共同体,官方对这种共同体做或不做干预,意义并无不同。于是,自治体设置在这一层级,在目前体制下是一种易于达成的结果。

三、乡村治理的公正性目标研究

乡村治理研究文献通常在明确的或隐含的治理目标约束下讨论具体问题,而治理目标的设定在研究者看来自然具有公正性,或者满足公正性的某一方面的要求。如前文讨论,社会治理公正性要求的核心,是实现社会运行中效率、平等与社会稳定的统一,但我国学者发表的多数研究文献在单一目标下讨论治理问题,这种偏差近年才有所改正。

(一)社会治理中的平等与效率兼顾目标

中国建立革命政权的目标之一是建立社会平等。1949年之后一个时期,党的官方的主导性意见是通过阶级斗争和土地所有权变革实现社会平等。同时,党的主要文件认为,土地所有权确定之后,经济效率也会得到提高。在经济发展实践中,党的领袖也注意到平等与效率的统一并不容易建立,毛泽东1956年发表的讲话《论十大关系》就反映了这种认识,但总体上看,在阶级斗争为纲的施政方针之下,效率问题一直难以解决。在一段时期,效率问题非常突出。被毛泽东称为党内“秀才”的知识分子,利用有限的调查研究机会,也凭借他们的理论修养,对党的乡村工作提出过批评,但后来均因这种批评受到各种不公正打压。

从现有文献看,曾长期在中国科学院经济研究所(后来为中国社会科学院经济研究所)做研究工作的顾准先生,是党内最早对阶级斗争理论做出系统思考和批评的学者。在19591219日的日记中,他明确写道:“中国农村的阶级变化,决定于土地所有制者,比重恐不到一半。人口增殖对阶级构成之变化所起的作用,恐远甚于土地所有制。”[14]他在日记中还陈述了农村严重的饥荒情形。1959年,时任外交部副部长的张闻天在庐山会议上作了长篇发言,对“三面红旗”提出一整套看法,对大跃进以来暴露的严重问题及其后果做了系统的分析,认为领导经济工作“光靠政治挂帅不行,还要根据客观规律办事”。曾在中国科学院经济研究所工作过的王维志在20世纪60年代到一些省去核实人口数据,开始研究农村发生的饥荒情况[15]

这些早期研究者的分析表明,在极“左”政治路线下,不会发生经济学通常所说的平均(或狭义的平等)与效率替代的情形,表明治理的公正性严重缺失。在这个理论语境中,至今有学者坚持一种似是而非的观点,即认为改革开放40年与此前30年相比,经济效率提高了,但社会平等程度降低了。事实并非如此。学者衡量社会平等程度通常使用基尼系数作为分析工具,但这个分析工具有明显的局限性。在经济发展水平与经济货币化程度很低的情况下,基尼系数并不能反映平等状况;特别在一部分人口因为饥饿而有生存之虞的情况下,基尼系数基本没有学理分析价值。

改革开放以后,中国经济的货币化程度明显提高,居民收入差异的可观察性增强,基尼系数的使用有了合理性。对改革开放后的农村收入差异状况所做的研究表明,在农村经济效率大幅提高的背景下,中国农户内部的收入差距、财富占有差距都应小于城市内部以及城乡之间的差距。农民收入的基尼系数从1978年的0.21增大到1985年的0.28,到2005年增大到0.375[16]。据李实的研究,农村内部收入差距的基尼系数从2000年的0.35上升到2011年的0.39,上升了4个百分点,平均每年上升不到0.4个百分点[17]2012年全国居民收入的基尼系数为0.474,高于农村内部的同一数值,这在社会转型时期不算一个很高的水平。如果考虑到收入的“成本”因素,农村的基尼系数还会更低。在土地经营规模相近的情况下,农村种植经济作物的农户与粮食种植农户相比,前者农业收入高,但他们之间每个工作日的收入差别不大。后者通过非农领域的务工收入,增加年收入。综合考虑,农村居民单个工作日所得收入的基尼系数会更低。

财富分配的基尼系数也比较低。笔者依据20102012年间在部分省区的调查数据,发现样本农户宅基地占有基尼系数为0.328;平原地区农户宅基地面积基尼系数更低,只为0.261。按住房建筑面积计算的农村住房配置的基尼系数略高一点,但也只有0.344。宅基地和住房作为农户最重要的财产配置,其拥有水平应该算比较平等。

以上研究能反映出改革开放以来中国应获得积极的乡村治理公正性评价。

使平等与效率相统一的重要机制,是政府及社会组织提供必要的公共品,而让市场在竞争性领域发挥决定性作用。改革开放以后,中国学术界注意到农村与城市之间的公共服务水平的差异,出现大量对城乡二元结构的批评性研究文献。赵丙奇等人(2002)较早提出建立城乡一体化的公共服务供给机制的思路。张玉林(2002)分析了非均衡的财政投入格局下城乡教育水平的差距。马晓河等人(2005)建议,应该统筹城乡发展,把乡村公共物品供给负担由原来的“以农民为主”转向“以政府为主”。

在众多相关研究文献中,只要少量文献涉及乡村公共服务的效率问题,而多数文献仅限于对公共服务城乡不平等的批评。前一类研究其实更具有国家政策调整的参考价值。张军、何寒熙(1996)认为,家庭承包责任制改革后,原有乡村公共品供给制度失去了存在的基础,新的有效的供给制度没有得到安排,导致乡村公共品供给效率低于改革前的集体化时期[18]。陶勇(2001)认为,由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革滞后,缺乏有效的监督机制等原因,导致农村公共产品供给效率低下、增长无序[19]。熊巍(2002)则发现,政府在农村公共服务的供给方面存在结构性失衡问题,农民迫切需要的公共产品严重不足,农民较少需求的公共产品又过剩[20]。林万龙(2007)认为,农村公共服务的市场化供给不必然带来供给效率的提高,也有可能会对供给的公平性造成损害[21]。效率与公平的兼顾,要针对不同的公共品属性,采取差别化的政府与私人合作供给方式。

对农村公共服务效率的研究,存在一个突出问题是“忽视城乡人口布局的变化趋势对乡村公共服务效率的重大影响”。公共服务中的许多项目,例如,学校、医院、供排水系统、标准道路,乃至政府办事机构等,其综合效率均与居民点的人口规模有关系。人口规模过小,设立这些公共机构的维护成本高,服务质量缺乏保障。发达国家农业区的公共服务设施也十分有限,它们主要是通过均衡布局城市来解决农村的公共服务问题。如果农场主距离城市不超过半小时车程,农场主完全可以在附近城市实现公共服务需求。当满足这个条件时,城乡公共服务均等化目标可以具体化为农民进入城市与市民共享城市的公共服务,并实现城乡公共服务一体化。我国处在由低城市化率向高城市化率的转变时期,规模较大的村庄还比较多,不可能在短期内建立城乡共享公共服务模式,但从长远看,要在城乡融合发展的背景下合理安排农村公共服务投入,并使政府财政投入适当发挥人口合理布局调整的引导作用,为最终实现城乡社会治理一体化创造条件。我国学术界对实现这一方略的具体行动办法的研究还不够。

(二)农村社会稳定研究

1949年后的30年里,我国实际上没有关于农村社会稳定的充分的学理性研究。当时官方的主导理论把阶级斗争看作一种政治常态。“文化大革命”中张春桥等党内“理论权威”竭力宣传“无产阶级专政下继续革命”口号,严重阻碍了人们对农村社会稳定开展实事求是的研究。

改革开放以后,一些历史学家通过对农民战争的研究,提出关于农村社会稳定条件的新的认识。随着农村改革的深入推进,农村社会稳定的条件发生了变化,农村利益冲突导致的群体性事件时有发生。在这种背景下,我国社会学家、政治学家及法学家开始关注农村社会稳定问题,发表了大量研究文献。农村税费征收、土地征收及利益分配、自治选举和干群关系等因素如何影响农村社会稳定,均在这些研究文献中有所反映。从总体上看,这些研究对现实问题做了深度报道和分析,有助于国家相关政策的调整。

少数学者应用经济学方法对农村社会稳定问题做了研究。经济学方法的使用,将农村社会稳定问题研究置于国际性的学术语言平台之上,便于研究思想的积累和交流。

群体性事件是有组织的行动,故“组织”这个概念是讨论农村社会稳定的核心概念。对组织的认识,若不是只做草率的讨论,已经离不开交易成本这个基础性概念。

一般来说,私人物品的交易不直接产生权威结构。权威结构的产生实质上是一个涉及秩序和安全这类公共物品的交易成本问题。人们的社会性活动需要稳定的秩序,否则行动者的机会主义倾向就难以制约;如果人人都想通过“搭便车”的办法来享用公共物品,公共物品的供应就会严重短缺;如果行动者给他人造成“外部性”,私人协议又不能克服,整个社会就会处于无序状态。

连续的一次性交易的私人协议的成本通常是巨大的,因为实际社会中充满了无法预见的不确定性因素(信息不充分),一次性交易的私人协议需要不断修改,反复谈判,其成本是非常巨大的。权威结构是否出现,取决于交易成本的比较。在一项权力交易中,假设连续的一次性交易的私人协议所产生的交易成本的现值为TCp,权威结构介入后所产生的交易成本的现值为TCo,如果TCp>TCo,权威结构就会出现;若相反,则不会出现权威结构。

群体性事件中“领袖”的作用也可以通过上述分析的延伸来认识。在中国传统社会,领袖常常出自低层社会,但社会低层的赤贫者或痞子不可能成为领袖;成为领袖的常常是小康人家的个别分子。痞子的特点是随风倒,欺软怕硬,弱肉强食,并往往和官府勾结在一起。这种痞子实际上并没有什么风险,根本上说是旧时官府的爪牙、打手,他们并不敢把穷苦农民组织起来与官府对抗。美国传教士明恩溥在1899年所著《中国乡村生活》曾有关于中国痞子的论述[22]。成为地痞的第一个便利条件是体格强壮。地痞一般都是穷人,他们没有什么可损失的。农村痞子最常见的恶行是放火,再就是毁坏庄稼,第三是勾结衙门,陷害良民。中国过去的官员“吃了原告吃被告”的行为,就是借痞子的存在来实现的。

真正的乡村领袖不仅要与官府对抗,还要与乡村地痞斗争,所以,中国的乡村社会在近代并不是一个容易产生领袖的土壤,但是领袖一旦在这里产生,就打上了乡村社会的烙印。一方面,他们要有某种牺牲精神,敢冒风险,与最强大的官府力量对抗;另一方面,还要与痞子周旋,并多少沾染了一种匪气。从明恩溥的论述中我们可以看出,地痞横行主要是旧时中国社会的特征,因此决定了中国基层社会产生的领袖与欧洲不大相同,欧洲的领袖更多带有绅士风度。

一个人要成为领袖,需要以下四个条件:一是外部因素,他要面对政治生活极大的不确定性,并存在一个潜在的社会群体通过政治变革或政治革命能得到利益,这个群体构成领袖的社会基础;二是领袖的个人条件,这个人要敢于冒风险,并将群体的风险尽可能变为自己个人风险,以换取群体的追随;三是领袖还要凭借自己的才干在总体上降低群体的风险,使群体有稳定的政治收益;四是领袖还要靠自己的人格魅力保持他与其他政治伙伴的稳定关系,尽可能减少其他政治伙伴对自己领袖地位的挑战。按这个分析,在我国广大农村地区,因为经济分工水平高,有利于产生民间领袖的条件总体上在弱化,从而使社会稳定的基础好于以往。

(三)农村社会公正的保障机制对策研究

我国学者对实现乡村治理公正性目标的对策性研究主要集中于下述领域。

1.城乡户籍制度改革研究。

这方面的研究文献很多,对推动国家户籍制度改革做出贡献。2016年,国家发布了户籍制度改革方案,取消了城乡分割的户籍制度,建立了一般性的城乡统一的人口登记制度。目前,少数特大型城市的人口入籍限制已经不专门针对农民。

2.乡村治理机构设置及功能定位研究。

在这方面,地方政府多有改革探索,吸引了学者的关注,但这方面的改革尚未触及如何打破行政村一级的“政社合一”体制问题,学者的研究对此也关注不够。农村改革之初,国家取消了人民公社制度,使“政社合一”制度在乡镇一级被打破,但在行政村一级,村民委员会或村民小组仍然既担当公共服务职能,又作为集体经济管理的权力行使者,这种情形在经济发达地区产生诸多问题。2018年,官方文件明确提出改革探索要求,但基本没有落实。

3.村庄规模控制研究。

多年来,不同形式的村庄合并成为我国地方政府的一种“改革”探索,也引起学者研究的兴趣。很多学者将批评的重点放在政府“逼迫农民上楼”问题上,对村庄的合理规模问题较少关注。少数地方政府探索村民自治组织设置下沉到村民小组或自然村,取得了良好治理效果,但此项改革在学者中引发争议。2017年,官方文件对此项改革的积极意义做了肯定,并推荐地方政府做出改革探索,但未引起地方政府重视。

4.国家与村庄关系研究。

我国学者在这方面提出多种批评意见,主流观点主张减少政府对村庄事务的干预,扩大村庄自治组织的治理权限[23]。有的学者提出“强村、精乡、简县”的改革建议[24];也有的学者主张在城市化背景下使行政村设置逐步消亡,建立以小城镇为中心的城乡统一的基层社区建制体系。

5.乡村民主自治制度研究。

我国学界在这个领域发表了大量研究文献,内容涉及村民自治制度实施的总体评价、民主选举制度设计的利弊、村民自治实践对中国政治发展的影响等。鉴于这方面的研究有一定的独立性,且研究文献所反映的学术见解具有重要的现实影响,本文在下文予以专门讨论。

四、乡村民主自治研究

我国在1988年开始试行村民自治制度,1998年正式通过村民委员会组织法,使村民自治制度成为我国农村基层社会治理的一项基本制度。这个制度的建立曾引起国际社会的高度关注,更吸引了我国大量学术研究资源进入这一研究领域。从总体看,在这一研究领域,研究工作的学理逻辑不统一,有洞察力的研究文献比较少,学者队伍中的观点对垒比较明显。这一研究领域的文献浩繁,我们很难详述有代表性的研究结论。本节主要按照学理逻辑的统一性对这一领域的基本问题做出陈述。

(一)关于乡村自治历史的研究

《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实施以后,中国乡村自治的历史传统成为研究的一个热点,这种研究对于加深认识现代乡村自治制度不无意义。

在中国不同历史时期,有些政治家曾推行过村民自治制度,如秦汉时期的乡官推举制度、太平天国的乡官制、晚清时期的乡镇自治以及国民革命时期的一些类似做法等。尽管这些做法有类似选举的一些内容,但与现代民主风马牛不相及。中国农村在很长历史时期推行在某种形式上的乡里制度,成为中国强大的中央集权政府向农村渗透的标志,但总体上未能改变传统农村社会的自治性政治结构,只是这种自治与民主完全无关。

也有学者指出,在一些历史时期,王权对民间自治有很强大的干预,以致“皇权不下县”在中国并不具有普遍意义。华裔学者萧公权在这方面的研究有代表性,并对中国学者产生很大影响。清代帝政制度下,中国乡村治理并非由社区民众自理;相反,大部分乡村以及复杂的地方组织,皆由政府设立(如保甲、里甲制度)。我国也有学者从史实研究和学理逻辑上支持了这种观点(秦晖,2003;姚洋,2002)。

我国学者在乡村自治历史研究中,也存在明显的学理逻辑不一致问题。有学者将乡村“协商民主”看作民主政治的一种形式,并认为中国自古以来就有这种民主政治类型。这类说法忽视了公共决策方式的历史演化逻辑,形成概念使用的逻辑困扰。民主政治是一种现代性现象,与现代社会分工日益复杂、利益交换中的“外部性”问题增多有关系。适应这种变化,要求公共决策在必要的范围里应注重“少数服从多数”问题,并创造出识别少数与多数的机制,形成政治活动的专业化。协商作为一种决策的具体办法,可以不以识别少数与多数为前提。在农村公共事务决策中,因为决策单位比较小,形成熟人社会社区,道德对决策者的约束作用大于陌生人社会,协商有更大概率不需要票决而建立在多数人意见的基础上,但这种概率的大小取决于很多现实因素。无论如何,所谓协商民主不应该是自古就有的民主政治形态,更不能认为这种形态为中国所独有。

(二)关于乡村自治选举效能的研究

大量关于村民自治制度的研究文献涉及这一制度的效能评价。温铁军、戴锦华等人(2001)认为,无论集权和民主,对小农的作用都不大[25]。这个意见把小农社会看作具有某种“原生态”性质的社会,在学术界有一定代表性。中国农村处于由小农社会向专业化社会的过渡中,此种情况下又需要什么样的公共决策制度?更多学者的研究报告既指出村民自治制度对农村发展的积极意义,也指出制度运行中的问题。民政部基层政权司主持出版的《中国农村基层民主年鉴》、李凡主持编辑出版的《中国基层民主发展报告》、中共中央编译局出版的三届关于地方政府创新案例集等,均对村民自治制度的实际运行做了多角度的研究,具有重要史料价值。这些研究还对如何改善村民自治工作提出建议,对后期修订有关法律产生了影响(周庆智,2004;赵树凯,2010)。

鉴于中国农村发展的显著不平衡性,笼统地判断村民自治制度对中国乡村社会全局有什么影响,似乎依据不足。更显著的关系可能是经济因素对村民自治制度的有效运行有决定性的影响,而不是相反。至少在村一级社会是这样。如果把农民的政治参与程度看作村民自治制度的近似指标,党国英、胡冰川研究发现[26]:一是农户家庭年收入与村庄人均收入水平对政治参与的影响有显著不同。农户家庭收入与农户政治参与水平几无关系,而村庄的平均收入水平却对农户的政治参与程度有显著影响。这种联系可能反映了人们通常忽视的政治与经济之间的关系。政治参与热情与一个地区的市场化程度有密切关系,而地区的人均收入水平是地区市场化程度的重要指数。二是农村居民的受教育水平与政治参与热情之间相关性不强。存在这种联系的原因很多,而比较重要的逻辑可能是,民主政治活动的技术性要求并不高,市民即使不识文字,也可以参加投票。民主政治能否推进,关键在于社会精英的态度;如果社会精英主体不认为民主政治可增进自己的利益,它就不会获得发展。三是农户在本村居住时间与参与村委会选举的热情呈明显负相关。存在这种联系,可能是因为户主在本村居住时间长,多为农业劳动者,其中又多为老人和妇女,他们的年龄和性别与政治参与程度相关度低,而他们的职业则与政治参与热情呈现显著的负相关性。加之农业市场的联系相对简单,在国家政策透明度高的情形下,村级官员的行政自由裁量权对农业生产者的利益影响较小,以致他们的政治意识较弱,对何人当选村干部的关注度较低。

1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施的头两个选举期内,四川、广东深圳和云南等地的个别基层政府探索采用某种形式将直接选举扩大到乡镇一级,吸引了研究者的高度关注(于建嵘,2002;史卫民,2003;张静,2000;肖唐镖,2003;李凡,2006;马戎,等,2002)。这种地方改革探索的范围很小,改革的形式受地方主要领导个人素质影响很大,使得研究者很难对改革的效果做出评价。

(三)关于乡村民主政治发展趋势的研究

从形式上看,村民自治制度是一种票决民主制度。这种制度是否可以嵌入低度社会分工条件下的村庄社会,并获得进一步发展空间?较多的研究文献肯定了这种嵌入的意义。例如,谭秋成(2014)的研究认为,村委会主要成员来自本土,由全体村民投票选举产生,这种投票选举代理人的方式只有当国家利益与农民利益吻合时,才可能被真正推行[27]。投票选举可以将乡村社区信任网络纳入国家行政控制体系,可以部分实现对村干部的问责,可以减少基层干部之间的专用性投资和裙带关系,从而降低国家治理乡村的成本。因此,不应以标准的民主和自治制度来“审视目前的村级治理,并贬低投票选举村委会这一制度的实际价值”。

也有学者的研究认为,传统乡村社会很难嵌入民主政治[28]。典型的乡村社会为自给自足的社会。这种社会生产方式基本没有变化,相应的,其公共生活也比较简单,通常按惯例习俗处理公共事务,所以很少有需要讨论的新的公共事务。大家都是习俗的接受者,所以,“一致同意”事实上成为公共事务决策的通行原则。“少数服从多数”这种民主政治原则的应用在传统村庄显得奢侈。民主政治更需要在市场化社会运用。在传统社会,在村庄共同体之上,公共事务主要是族群安全,其他公共事务很少,协商一致的决策效率比民主政治的效率高。从总体上看,传统社会的全部构造不需要当今时代这种民主政治。现实的中国乡村社会当然不是纯粹的传统社会,但也不是完全市场化的社会。我们大体可以这样认为,中国乡村社会正处于由传统乡村社会向市场化社会过渡的时期,相应的,中国乡村社会对民主政治的需求也处于增长过程之中。落后的乡村更接近传统乡村社会,而发达地区农村则更接近市场化社会,它们对民主政治的需求依次递增。从纵向看,越是高层公共部门,实施民主政治的意义也越大。更深入地看,乡村社会越发达,越易蜕变为城市社会,其农业变成城市化分工体系的一个分支,专业农户也卷入城市经济系统,变成“城外市民”。所以,当我们说发达的乡村社会才有对民主政治的需求时,其实是指城市社会对民主政治的需求。换句话说,“发展乡村民主政治”这个表述,其实是一个虚假表述。一个区域,一旦它产生对民主政治的需求,就意味着它已经是城市化的社会。也许我们仍然按习惯把一个地区称为乡村社会,其实它在本质上已经是一个城市型社会结构了。


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