乡村生态宜居水平提升策略研究

作者：李　周  责任编辑：邓雅琳  信息来源：《学习与探索》2019年07期，第115-120页  发布时间：2019-11-18  浏览次数： 5740次

【摘　要】生态宜居是社会经济发展到一定水平后的新需求。建设生态宜居乡村需要生产、生活和生态协同联动。其中生产层面的工作是通过改革、创新和发展，使生产同补贴、资源和农用化学品脱钩；生活层面的工作是弘扬生态文化，加快乡村绿化和建设美丽乡村；生态层面的工作是加强生态系统保护，扩大绿色生态空间和提高山水林田湖草系统的完整性；管理层面的工作是做好乡村生态宜居规划，完善生态系统管护体系和发挥社区和村民的作用。政府主导是建设生态宜居乡村必不可少的一步，而社区主导和市场主导是必不可少的转型。生态补偿实施要以规范标准、廓清主体、拓展资金来源和创新补偿方式为保障。

【关键词】美丽乡村；生态宜居；协同联动；生态补偿

在历史长河中，人类面对的主要问题是总供给不足，关注的是怎么把资源变成产品，把森林、草地、湿地甚至荒漠变成耕地和城市。耕地和城市这两个人工生态系统的形成，极大地提高了劳动生产率，并改变了人口的地域分布；极大地提高了人类的生活水平，并改变了人类所需物质产品的来源。从世界范围看，20世纪30年代开始出现产能过剩的现象，近些年我国也出现了产能过剩问题。这是我国经济发展中的一个转折点。转折点之前的主要任务是增加总供给的数量，转折点之后的主要任务是提高总供给的质量[1]。我国目前还存在绝对贫困问题，但这并不影响我们做出我国出现这个转折点的判断。

最近40年，我国的供给结构和消费结构都发生了显著变化。从供给结构看，已由产品份额极大（一二产业产值份额为75.7%）的供给结构演替为服务份额更大（第三产业份额为51.6%）的供给结构，并从重视服务部门的服务拓展到重视生态系统的服务。从食物消费看，已由吃饱、吃好拓展到吃健康；收入水平的提高和闲暇时间的增多引发了生态游等新消费。人们的认知也伴随着这种变化不断深化。在我国，至少到20世纪50年代，主流观点仍然认为湿地是“地球之癌”，应通过治理把它变成建设用地（比如上海浦东）和耕地（比如黑龙江垦区）；现在大多数人都认识到湿地是“地球之肾”，应对它采取保护和恢复措施。先做这个铺垫是为了说明，生态宜居的提出实际上是水到渠成的事情。

一、建设生态宜居的美丽乡村的含义

党的十七大首次把“生态文明”的概念和“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”写入报告。党的十八大提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”，并强化了生态文明建设的作用。党的十九大把社会主义现代化奋斗目标从“富强、民主、文明、和谐”拓展为“富强、民主、文明、和谐、美丽”，增加了“美丽”二字。

党的十八大首次提出“建设美丽中国”的概念。美丽乡村建设是美丽中国建设的重要内容。建设生态宜居的美丽乡村，推动物质财富与生态财富共同增长、农村生态质量与农民生活质量同步提高，是建设美丽中国的重要任务。在乡村振兴战略中又明确提出生态宜居的要求。生态宜居的提出使美丽乡村建设的内容更加具体，更加具有可操作性。

生态宜居是我国社会经济发展到一定水平后的新追求。在温饱问题尚未解决的欠发达阶段，不大可能出现重视生态的意识和保护生态的行动。笔者做国家退耕还林工程中期评估时发现，内蒙古、宁夏的退耕面积很大，承包地面积却变化很小。经调查，这些退耕地是实行家庭联产承包责任制后农户各自开垦出来的。后来在山区农村所做的调查发现，这种情况具有一般性。在那个时期，农村发展乡镇工业是不惜以牺牲生态和环境为代价的。

农民富裕起来以后，会有把房子盖大盖好、把生活设施配齐配优的内在动力，却不一定有不乱扔垃圾、不乱倒脏水、不乱堆杂物、不乱盖房屋的内在动力。为解决由此造成的脏乱差问题，我国在十多年前就提出了村容整洁的目标[2]。如果说村容整洁是20世纪30年代倡导个人行为规范的新生活运动的升级版，那么生态宜居就是倡导社区行为规范的新农村建设的升级版，因为它把个人行为规范、社区行为规范拓展到了社会行为规范。

生态宜居是一个新概念。它的含义会因思维视角的不同而有所不同。按照常规思维，生态宜居建设是所有乡村都要开展的旨在减轻生态系统压力，增加生态系统服务能力，促进经济系统扩大再生产与生态系统扩大再生产相融合的各种活动；按照底线思维，它是尚未达到生态宜居水平的社区为达到生态宜居水平而开展的上述活动；按照动态思维，它是将生活宜居阶段提升到生态宜居阶段，将低层次的生态宜居阶段提升到高层次的生态宜居阶段。按照上述逻辑，建设生态宜居的乡村，需要生产、生活和生态协同联动。

1.生产领域要做的工作

第一，通过市场取向的改革，实现生产与补贴脱钩。

消除要素价格和产品价格扭曲导致的农用化学品投入和边际土地利用。

第二，通过各种类型的创新，实现生产与资源脱钩。

所谓各种类型包括技术创新、制度创新、组织创新和生态创新，全方位地提高全要素生产率，逐步完成由依靠增加资源的要素驱动型农业到依靠改进技术、制度、组织和生态的全要素驱动型农业的转型。

第三，通过绿色农业的发展，实现生产与农用化学品脱钩。

（1）用绿肥和商品有机肥替代化肥，推广绿色防控，解决化学农药过量使用问题。（2）构建种养加相融合的生态产业体系，解决规模化畜禽养殖污染问题。在现实中，环保部门要求规模化养殖场以末端治理的方式处理畜禽粪便，但这些装置大多没有正常运行。究其原因，主要是养殖场的规模经济大大低于畜禽粪便处理的规模经济。适宜的做法是在农区设置生态养殖园区，把养殖企业集中起来，养殖企业不直接处理粪便，而是把它们作为原料运到有机肥厂；建设一个有机肥厂，由它处理所有养殖场的畜禽排泄物，为养殖场提供能源，为周边农田提供袋装有机肥，使有机肥使用同化肥一样便利；建设一个屠宰加工厂，它除了生产主产品外，还利用屠宰和加工剩余物生产饲料，提供给养殖场；完成末端治理到清洁生产的转型。（3）发展生态农业、生态旅游、生态康养等绿色产业，以产业生态化和生态产业化的方式改善乡村生态宜居水平。

2.生活领域要做的工作

第一，弘扬乡村生态文化。

开展教育、培训和交流，增强农村居民的绿色发展理念，引导村民主动参与生态建设和环境保护。

第二，加快乡村绿化建设。

把村旁、宅旁、路旁、水旁作为重点，构建绿色通道、绿色水廊、绿色基地、绿色村庄，形成点、线、面相结合的村庄绿化格局。

第三，推进美丽乡村建设。

使农村呈现环境优美、河溪清澈、空气洁净的田园风光，全面提升乡村生态宜居水平，满足农民日益增长的美好生活的新诉求。

3.拓宽生态领域要做的工作

第一，加强生态系统保护。

严格保护乡村地形地貌，维护乡村自然生态系统。例如，制止填塘造地等行为，保护水体、库塘、沟渠等小微湿地，提高河道生态功能[3]。

第二，扩大绿色生态空间。

做好山区宜林荒山造林、矿区生态修复、平原绿色廊道建设，构建以景观绿带为支撑、绿色廊道为骨架的互联互通的绿色生态体系，提升生态景观。

第三，提高生态和资源承载力。

加强森林抚育，湿地、草原保护与恢复，荒漠化土地治理，提升生态系统的灾害防控能力。

第四，提高山水林田湖草系统的完整性。

实施河湖水系连通工程，开展农村河塘、沟渠清淤整治。强化森林资源保护和林地用途管制，实施造林绿化与退耕还林、森林质量提升、湿地保护与恢复、生物多样性保护等重大工程。健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度。

4.管理领域要做的工作

第一，做好乡村生态宜居规划。

以编制乡村发展规划为领引，统筹产业集聚区、生活居住区、生态保护区等空间布局。（1）农村工业向园区集中。发展产业集群，带动工业转型升级，提高土地利用集约化水平，促进生产空间集约高效。（2）农业向规模经营集中。结合土地复垦整理、农田水利建设、高标准农田建设，形成“田成方、林成网、渠相通、路相连”的田园化格局。（3）农民向社区集中。引导农民向基础设施配套、生态环境优美、服务功能齐全的社区集中，提高农民的生活质量、幸福指数。同时，做好生态保护与建设协同、绿色空间结构规划与控制性法规的对接。

第二，完善生态系统管护体系。

以人与自然和谐共生和山水林田湖草是一个生命共同体等理念，根据各类标准和规范做好生态用地的空间布局，宜林则林，宜湿则湿，宜草则草，提升生态系统的整体性、连通性、多样性和稳定性，形成成片连网、互联互通的绿色空间。

第三，发挥社区和村民的作用。

（1）完善村民参与制度，切实保障村民的知情权、决策权和监督权。（2）尊重乡土文化和风俗习惯。（3）以村民喜闻乐见的形式，让村民详细了解乡村生态宜居建设的内容、标准、做法和应承担的义务。（4）加强教育培训，增强村民参加乡村生态宜居建设的能力。（5）强化生态保护与建设对增加农民就业和收入的作用。

二、提高乡村生态宜居水平的政府行动

1.农村人居环境整治三年行动方案

为实施乡村振兴战略，提高乡村绿色发展水平，让乡村变得更加美丽、更加宜居，中办、国办联合印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。该方案提出，到2020年，农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。具体目标是：第一，东部地区农村生活垃圾，户用厕所无害化改造和粪污资源化利用基本完成，生活污水治理率明显提高；中西部地区村庄生活垃圾治理率90%，卫生厕所普及率85%，生活污水排放得到管控；欠发达地区的人居环境达到干净整洁的基本要求。第二，开展河湖水系连通和农村河塘清淤整治，2018年6月底前全面建立河长制、湖长制。第三，开展国土绿化行动。2020年森林覆盖率达到23.04%、2035年达到26%、本世纪中叶达到世界平均水平。

具体举措是：一是山水林田湖草作为一个生命共同体进行统一保护、统一修复。二是科学划定江河湖海限捕、禁捕区域，健全水生生态保护修复制度。三是推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。四是天然林全部纳入保护范围。继续实施三北防护林体系等林业重点工程。五是发展生态农业。实现投入减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业生态化。六是湖库周边、江河源头、饮用水水源等重要的水环境功能区和水环境敏感区域，发展有机农业，实现水质保护和农业提质、农民增收相统一。七是扩大华北地下水超采区综合治理范围。推进重金属污染耕地防控和修复，开展土壤污染治理与修复技术应用试点，加大东北黑土地保护力度。八是改变由财政单一投入治理耕地污染的局面。设立由政府财政资金和社会资金共同组成的耕地修复基金，并设置适应耕地修复治理项目周期长特点的利率和贷款期限。

2.实施乡村绿化美化工程，助力国家乡村振兴战略

国家林业局制定的“实施乡村绿化美化工程，助力国家乡村振兴战略”规划中，2020年全国乡村绿化覆盖率为30%，2035年为38%，本世纪中叶为43%。全面建成生态和谐、产业发展、乡风文明、生活富裕、各具特色的生态宜居乡村。乡村绿化美化将以行政村为单位，先易后难，分步实施。为了提高乡村生态宜居水平，夯实农业农村生态基础，国家林业局正在编制《全国乡村绿化规划（2018—2025年）》和《乡村绿化美化工程实施方案》。

三、建设生态宜居的美丽乡村的策略

1.乡村生态宜居中存在的问题

随着收入和生活水平的提高，村民对良好环境的期待越来越高。由于农村污染治理的提升赶不上农民对环境质量要求的提升，农民的抱怨变得越来越多。毋庸讳言，我国乡村还存在诸多生态与环境问题，具体包括：山水林田湖草生态系统稳定性较差，生态服务产品综合供给能力偏弱，生态保护和建设资金投入不足，村民的主体作用发挥不够，生态宜居系统协同意识不强、协同机制不完备、应用推广体系不健全等。

2.生态宜居建设的策略

我国乡村的生态与环境问题是多年累积起来的，不可能一蹴而就。建设生态宜居的乡村应该采取循序渐进、积小胜于大胜的策略。（1）生态宜居建设应循序渐进。从试点经由推广走向普及，试点的核心是凝练出可复制性好的模式和有效的管理体制机制，加快推广过程。（2）生态宜居建设措施应循序渐进。从无到有，从有到优，例如，农村生活垃圾，可以从焚烧开始，经由填埋，达到分类处理阶段，起点低一点没有关系，重要的是加快递进速度。（3）主导方变化应循序渐进。在生态宜居建设过程中，政府主导是必不可少的一步，向社区主导和市场主导是必不可少的转型。（4）生态补偿实施要循序渐进。一是拓宽资金来源，从单一的政府生态补偿拓展为多元化生态补偿；二是调整补偿对象，从瞄准地区，经由瞄准受影响资源转为瞄准贡献者；三是补偿与绩效挂钩，将基于土地面积的生态补偿转换为基于生态服务增量的生态补偿；四是改进生态服务定价方法，将行政性的生态补偿转换为市场化的生态补偿，推进生态资源有偿使用。

3.生态宜居建设信息平台

农村环境保护和生态建设信息及时更新，是系统把握乡村生态宜居建设的基础性工作。为了做好这项工作，生态环境管理部门除了继续开展现有农村环境信息采集活动外，要做一个以村为单元、能反映全国和地区总体情况的样本框，选入样本框的村庄都成立由3～5人组成的生态环境状况评价小组，并对他们进行培训，使他们能够应用简易的评价工具对村庄的生态环境状况作出评价；并通过手机和APP，将评价信息上传至生态环境信息平台，实现具有统计学意义的环境信息的及时更新。村社的农民参与监测，方能使生态系统服务由一个抽象的科学理念转化为具体的生活常识；村社农民参与监测，包括粮食产量质量监测、水量水质监测、土壤监测、面源污染监测等，确定生态补偿标准才会有坚实的数据基础；村社农民参与监测，方能最大限度地降低监测成本[4]。同时，采用第三方评估方法请专业人员对这些环境信息的准确性进行验证，并给出是否需要修正和具体的修正意见。

四、构建政府主导的多元化生态补偿制度

为了促进生态系统服务价值的扩大再生产，我国实施了生态补偿制度。有人认为生态建设应采取生态服务付费制度，而不应采取生态补偿制度。其实，中国实施的生态补偿制度并不弱于生态服务付费制度[5]。理由有三个：第一，两种制度没有实质差异。虽然生态服务付费制度强调市场作用，生态补偿制度强调政府作用，但它们的付费者都以政府为主。第二，生态补偿制度具有更好的包容性。一是补偿主体包括政府、企业、环保组织、国际机构等，政府补偿又包括上下级政府的纵向生态补偿和同级政府的横向生态补偿。同级政府的横向生态补偿实际上是生态受益地区向生态保护地区“购买”生态系统服务，具有市场交易性质。第三，生态补偿制度使生态建设较快进入实施阶段。生态受益者和生态建设者形成双方认同的生态补偿方案需要很长的时间，政府实施生态补偿制度可加快生态建设进程。

从世界范围看，中国并不是开展这方面工作最早的国家，却是实施进展最快、实施范围最大、投入资金最多的国家，也是国民认同度最高的国家。形成这种局面的影响因素很多，生态补偿制度创新是最重要的因素。我们保持这个势头，就一定能创造出美丽中国的奇迹。

1.廓清生态补偿要点

第一，生态服务补偿不宜扭曲为生产损失赔偿。生态补偿是对无法市场化的生态建设活动付费，而不是对生态建设造成的生产损失付费，否则就成为生产赔偿了。不应把“生态”“服务”“补偿”这三个关键词扭曲为“生产”“损失”“赔偿”这三个关键词。第二，生态补偿应与生态服务价值挂钩。以激励建设者最大限度地优化生态保障体系，最大限度地降低生态保障体系建设成本，追求生态保障体系建设成本和生态服务增加值边际平衡。

2.规范生态补偿标准

一是实际成本方法，二是机会成本方法，三是生态系统服务增加值方法。按照循序渐进的原则，应该始于实际成本，在生态服务价值难以准确计量的情景下，应以生态建设的机会成本为补偿依据，从而使补偿政策具有可操作性。最后过渡到生态系统服务增加值。

3.明确生态补偿主体

一是企业。例如，法国维特矿泉水公司为保证其水源地的水质和水量，向水源地的农民提供补偿，同时要求他们改变农业耕作方式和技术。现实中这种做法很少，但最值得倡导。二是政府。对于不太确定的生态服务，应由中央政府承担生态补偿责任；对于非常确定的生态服务，应由受益地区政府承担补偿责任，使生态建设地区创造的外部效益内部化。三是环保组织（或国际机构）。这种补偿方式的总体贡献率不大，但示范作用显著。

4.发挥生态补偿的作用

第一，生态补偿使生态建设者有了开展生态建设的经济激励；第二，生态补偿促进了正外部性内部化，促进了社会公平；第三，地区间的生态补偿会促进地区间的合作和协调发展。

5.拓展补偿资金来源

财政部、环保部于2011年在新安江实施全国首个跨省流域生态补偿试点项目。该项目每年安排补偿资金5亿元，其中中央财政3亿元，浙江与安徽各1亿元。这些资金全部给安徽省，用于新安江流域安徽境内产业结构优化、环境综合治理、水源涵养、环境保护、水污染治理和生态保护。生态补偿方案如下：以2008年到2010年跨境断面的高锰酸盐指数、氨氮、总磷等4项指标的3年平均值为平均水质基线，国家环保局和两省分别在新安江安徽、浙江交界断面设置自动水质监测站，每天监测6次，检测高锰酸盐指数、总磷、氨氮等4个指标；若常年平均水质优于基线值，浙江补偿安徽1亿元；反之安徽补偿浙江1亿元。

南昌市高新区五星垦殖场自2012年开始出现白鹤，至2016年秋达到1000多只。白鹤取食莲藕影响了藕农收入，2017年藕农决定改种水稻。南昌市野生动植物保护协会得到消息后，为了保留越冬白鹤的觅食环境，在互联网上发起倡议，众多爱鸟人士积极响应，筹集资金近200万元，以众筹方式租下近500亩藕田，投放藕种7.5万公斤，建起国内首个集教育、科研、观光、摄影为一体的民间白鹤保护小区，完成了众筹生态补偿资金的创新。

6.创新生态补偿方式

捕鱼是湖区居民的主要收入来源。为避免鱼虾被候鸟吃掉，渔民会驱赶候鸟。为了解决人鸟矛盾，鄱阳湖南矶湿地自然保护区推出“点鸟奖”活动。由第三方即专业观鸟团体核实清点湖泊里各类候鸟的数量，各类候鸟有不同的奖励标准。该措施实施后，候鸟栖息环境得到改善，分布更加均匀。该创新使生态补偿实现了由按湖泊面积补偿到按候鸟数量补偿的转型。

五、几个值得关注的问题

值得关注的是，有些地方政府已经设计了评价乡村生态宜居状况的指标体系。但比较一下就可以发现，这个指标体系同过去的环境状况指标体系有很大的相似性。其实，生态宜居是一个个性化较强的问题，它的选择会因个人偏好不同而有很大差异。例如，喜欢草地、喜欢森林和喜欢湿地的人，生态宜居的标准会有很大不同；怕热的人和怕冷的人，生态宜居的标准也会有很大不同。对于这样的新问题，最好先做一些有针对性的探索，而不必先设计出一套用于考核的指标体系。

有些地方把生态宜居概括为“原生态、慢生活”。这种说法朗朗上口，但不太切合实际。现实中，生态系统处于原始状态的地区通常没有人，有人的地方通常不是生态系统处于原始状态的地区。现实中的主要问题是生产增长、生活改善和生态演化不协调，生态成了缺口最大的短板。这也是国际上一些生态经济学家倡导零增长的主要原因。我国倡导生态文明建设的实质是把生态系统服务价值扩大再生产作为社会再生产的一项内容，通过生态建设逐渐消除生态短板对生产、生活的制约，逐步实现生产、生活和生态边际投入产出零差异的目标。这种从生态系统服务价值扩大再生产入手，实现生产增长、生活改善和生态演化零差异的理论与零增长理论相比具有更多的实施手段，因而更具有可操作性。

乡村生态宜居建设的主要工作是改善农村社区的生态宜居水平，但也有少量生态移民工作。现实中，生态环境恶化造成的生态移民、资源压力加大引发的资源移民和追求更多收入的经济移民，实际上都是向更宜居的地方迁移。他们要解决的问题不同，却都是志愿移民。自然界的各种生物都有最适宜的生态位，人也如此。他们都会选择并迁移到最合乎自己条件的宜居环境中。这个宜居环境包括生态、生产和生活三个方面，有些人赋予生态较大权重，有些人赋予生活较大权重，有些人赋予工作环境较大权重，因而选择结果会有一定程度的差异[6]。倘若按照自己的偏好替不同的人做同样的选择，一定会出现偏差。所以政府必须尊重个人意愿，并为他们做选择提供充分的信息，不要轻易采取强制移民措施。

有些人强调生产对生态环境的冲击，不太重视生活对生态环境的冲击。对生态的冲击主要是能耗、物耗造成的。企业生产中的能耗、物耗会因产品竞争性和环境管理水平提高而变得越来越在意，居民生活中的能耗、物耗会因收入水平提高而变得越来越不在意。所以，减少居民生活中的能耗、物耗会随着社会经济发展水平提高而变得越来越重要。另外，生态宜居水平要由城乡居民共同努力来提升，而不能完全坐等政府来提供。例如，将出行与健身（走路和骑自行车）联系起来，就可以产生减少能耗的效果。

参考文献：

[1]曹鹏飞：《怎样理解新时代中国特色社会主义发展的战略安排》，《共产党人》2017年第23期。

[2]陈锡文：《从农村改革四十年看乡村振兴战略的提出》，《行政管理改革》2018年第4期。

[3]耿言虎：《跨社区生态补偿机制的实践困境与构建策略》，《河海大学学报》（哲学社会科学版）2018年第3期。

[4]李贵东等：《基于遥感和GIS的上海市滩涂湿地资源近期变化分析》，《吉林大学学报》（地球科学版）2008年第2期。

[5]李敢：《“莫干乡村改进”实践及其对新时期乡村建设的启示》，《浙江树人大学学报》2017年第1期。

[6]魏琦：《农业绿色发展需要实现“四个变革”》，《农民日报》2018年5月22日。